Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. R. i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1185/14 w sprawie ze skarg K. W. i M. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi kasacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 października 2014 r., I SA/Wa 1185/14 oddalił skargi K. W. i M. R. na decyzję Wojewody M. z [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej ugn), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Nieruchomość – stosownie do art. 137 ust. 1 ugn – uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zbędność nieruchomości wywłaszczonej, skutkującą jej zwrotem byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, ustawodawca związał zatem z realizacją celu – w określonym ustawą terminie – dla którego nieruchomość została wywłaszczona.

Cel ten musiał być określony najpóźniej do dnia wnioskowania o wywłaszczenie, skoro według art. 15 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) – stanowiącej podstawę wywłaszczenia nieruchomości w rozpatrywanej sprawie – cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel należało wskazać we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. Wiążącego ustalenia celu wywłaszczenia dokonywano natomiast w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie zawartej w formie aktu notarialnego, ponieważ dopiero w wyniku uzyskania przez decyzję waloru ostateczności lub w dniu podpisania umowy, następowały skutki odebrania prawa własności nieruchomości dla realizacji tego celu. Sąd I instancji podzielił pogląd NSA wyrażony w wyroku z 17 maja 2010 r., I OSK 1025/09, że określenie celu wywłaszczenia także po jego wykonaniu mogło być traktowane jedynie, jako zmiana celu, skoro od jego określenia we wniosku o wywłaszczenie uzależnione było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Tym samym dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia – w ramach art. 137 ugn – nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna lub doszło do zawarcia umowy w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie (wyrok NSA z 8 maja 2013 r., I OSK 2267/11).

Prawidłowo więc Wojewoda M. stwierdził, że plan realizacyjny zagospodarowania omawianego terenu z [...] października 1976 r. zakładający na części nieruchomości dwukondygnacyjny podstawowy ośrodek usługowy nie ma żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie i nie może stanowić o celu wywłaszczenia, skoro powstał po dacie zawarcia umowy wywłaszczeniowej podpisanej [...] listopada 1975 r. Z tego względu, prawidłowa ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia może być dokonana wyłącznie w oparciu o dokumenty, które powstały przed wywłaszczeniem i stanowiły podstawę do jego wydania. Sąd podzielił ustalenia organu II instancji, że wobec braku planu realizacyjnego pochodzącego sprzed [...] listopada 1975 r. należało oprzeć się na treści aktu notarialnego wskazującego decyzję lokalizacyjną z [...] czerwca 1973 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji osiedla mieszkaniowego z usługami "U." na terenie położonym na terenie W. M. w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym załączonym do decyzji. Zatem, celem wywłaszczenia dokonanego umową z [...] listopada 1975 r. była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami. W aktach sprawy nie ma żadnego innego dokumentu, który uściślałby planowane na tej działce inwestycje w dniu wywłaszczenia. Wskazane przez Starostę dokumenty, wytworzone po dniu zawarcia umowy wywłaszczeniowej, na które powołują się także skarżące są nieprzydatne dla ustalenia celu wywłaszczenia. Ani Założenia Techniczno-Ekonomiczne, ani protokoły z posiedzeń Rady Technicznej z 30 czerwca 1975 r. i z 5 sierpnia 1975 r. wskazujące, że prace projektowe trwały już od 1974 r., nie stanowią o celu wywłaszczenia, nie konkretyzują go na gruncie art. 136 ust. 3 ugn. Jedynym, konkretnym i weryfikowalnym celem nabycia nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, a nie opisany w dokumentacji projektowej pawilon usługowy, którego przewidywane umiejscowienie na części działki będącej przedmiotem sprawy ostatecznie nastąpiło [...] października 1976 r. Dokumenty projektowe odnoszące się do realizacji inwestycji w postaci budowy osiedla wraz z usługami, tj. protokoły, materiały planistyczne, plansze oraz inne, o których mowa w treści obu decyzji, skoro nie znalazły odzwierciedlenia w dokumentach planistycznych w dacie zawarcia umowy wywłaszczeniowej z [...] listopada 1975 r. zasadnie uznane zostały za nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organowi nie można zatem zarzucić naruszenia art. 6, 7, 8, jak też art. 75, 77 § 1, czy art. 80 k.p.a., które to zarzuty w istocie opierają się na twierdzeniu skarżących, iż dokonana przez organ II instancji subsumcja stanu faktycznego pod normę prawa materialnego była błędna. Wskazania wymaga, że organ odwoławczy jest nie tylko uprawniony, ale także zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i ponownego jej rozstrzygnięcia w drugiej instancji (art. 15 k.p.a.). Oznacza to, że rozpoznając sprawę w drugiej instancji organ odwoławczy nie jest związany tak oceną materiału dowodowego przyjętą przez organ I instancji, jak i uznaniem określonego dokumentu za dowód, zwłaszcza, gdy ustalenie, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) opiera się, jak w niniejszej sprawie, na dokonaniu wcześniej niewłaściwej wykładni art. 136 ust. 3 ugn. Nie może być więc w tym przypadku mowy o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Zaś, ujęty w art. 7 k.p.a. obowiązek uwzględniania przy rozpatrywaniu sprawy interesu obywatela, nie oznacza, że organ nie ma obowiązku przestrzegania zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), a tym samym dokonania prawidłowego ustalenia znaczenia normy prawnej i prawidłowej subsumcji.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, na uwagę zasługuje fakt, że budowa dużego osiedla mieszkaniowego z natury rzeczy jest rozłożona w czasie i przebiega etapami. Na inwestycję jaką stanowiło wybudowanie Osiedla Mieszkaniowego U. złożyło się wybudowanie nie tylko budynków mieszkalnych, usługowych, urządzeń, ale także ciągów komunikacyjnych, parkingów, terenów rekreacyjnych, sportowych jak i zieleni osiedlowej. Ich łączne istnienie stanowi integralną całość, której funkcjonowanie z wyłączeniem któregoś z wymienionych elementów nie byłoby możliwe (wyrok NSA z 23 lutego 2010 r., I OSK 600/09). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, iż zrealizowanie celu wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego z usługami następuje nie tylko wtedy, gdy wykonane są wszystkie planowane (zatwierdzone planem realizacyjnym) obiekty budowlane, ale także wówczas, gdy oddano do użytku choćby część planowanych budynków mieszkalnych, ulic, chodników, parkingów. Nie ulega wątpliwości, że aktualnie istniejący na części projektowanej działki nr [...] parking społeczny służy mieszkańcom osiedla. Także przed jego powstaniem teren tej działki służył realizacji celu wywłaszczenia, czyli budowy osiedla mieszkaniowego. Teren ten w latach 1977-1981 stanowił zaplecze budowy budynków mieszkalnych przy ul. M. [...],[...],[...]. Jest oczywiste, że budowa wielokondygnacyjnych budynków mieszkalnych musiała zajmować większy teren, niż ten, na którym ostatecznie posadowiono poszczególne budynki. Następnie w latach 1981 – 1985 teren projektowanej działki zajęty był pod zieleń. Ze zdjęcia lotniczego z 1982 r. wynika zresztą, co potwierdza także opinia fotogrametry z 1 lutego 2013 r., że wokół budynków powstają alejki i drogi dojazdowe, a teren projektowanej działki [...] i jej sąsiedztwo został splantowany. Fotogrametra, w swej opinii dotyczącej zdjęcia lotniczego z 1987 r. stwierdziła także, iż część projektowanej działki stanowi fragment trawnika zdewastowanego ścieżkami dla pieszych i nieformalnym wjazdem z ul. D. Wszystko to wskazuje na wykorzystywanie terenu wywłaszczonej nieruchomości jako terenu osiedla mieszkaniowego przez jego mieszkańców i potwierdza realizację celu wywłaszczenia.

Skoro umowa wywłaszczeniowa zawarta z właścicielami nieruchomości podpisana została w [...] listopada 1975 r. z powołaniem się na potrzebę budowy osiedla mieszkaniowego wraz z usługami a plan realizacyjny tego osiedla nie został przed wywłaszczeniem sporządzony, aby uściślić konkretne przeznaczenie wywłaszczonych działek, to brak jest uzasadnienia do ustalenia, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty z tej przyczyny, że na działkach urządzona jest infrastruktura osiedlowa, a nie pawilony usługowe, które skonkretyzowano w planach dopiero po dniu zawarcia tej umowy. Nieruchomość powinna być zwrócona, gdy nie została wykorzystana na cel publiczny będący przesłanką wywłaszczenia (wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., I OSK 1832/11). Taka sytuacja w tej sprawie nie zachodzi.

Odnosząc się do terminów określonych w art. 137 ust. 1 ugn wskazano, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 13 marca 2014 r., P 38/11 stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku TK wskazał, że zgodnie z sentencją wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W świetle powyższego, podnoszona w skargach kwestia terminów, określonych w art. 137 ugn, nie może mieć znaczenia (wyrok NSA z 28 marca 2013 r., I OSK 1858/11). Trafnie organ przyjął bowiem, że cel nabycia nieruchomości będącej przedmiotem sprawy został przez inwestora zrealizowany przed wprowadzeniem terminu 7 lat dla rozpoczęcia inwestycji i 10 lat dla jej zakończenia. Realizacja w kolejnych latach poszczególnych etapów budowy osiedla mieszkaniowego, w tym zorganizowanie przestrzeni osiedlowej także projektowanej działki nr [...] poprzez najpierw przeznaczenie jej na zaplecze budowy osiedla i dojazd (od 1975 r.), następnie wyrównanie, uporządkowanie terenu i jego splantowanie, posadzenie trawnika (1982 r.), a w dalszej kolejności wykorzystywanie przez spółdzielców jako parkingu (od 1985 r.) i ostatecznie od 1992 r. jako urządzonego parkingu społecznego, obecnie spółdzielczego jednoznacznie świadczy o realizacji celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosku na podstawie art. 136 ugn o zwrot tej części wywłaszczonej nieruchomości.

Z wyżej wskazanych przyczyn skargi nie mogły zostać uwzględnione. Rozstrzygnięcie Wojewody M. mieści się w ustawowych ramach stosowania art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając te decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wywiodły obie skarżące, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

K. W. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi polegające na naruszeniu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 75, 77 i 80 k.p.a., polegające na:

- naruszeniu zasady praworządności i pogłębianiu zaufania przez dopuszczenie dowolnej, bo zbyt szerokiej, wykładni celu wywłaszczenia na podstawie ogólnych określeń w decyzji lokalizacyjnej tylko z tego powodu, że poprzedzała ona dzień wywłaszczenia i pominięcie innych dokumentów istniejących w tej dacie, które na podstawie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego mają równą moc dowodową, a którymi są materiały wydane w trybie przygotowania i wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji na terenie m.st. Warszawy w oparciu o obowiązującą w dacie wywłaszczenia uchwałę nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] lipca 1972 r. o zmianie uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] lipca 1970 r. o wprowadzeniu instrukcji w sprawie przygotowania i wydania decyzji o lokalizacji inwestycji na terenie m.st. Warszawy, ustalaniu linii rozgraniczających oraz zatwierdzania planów realizacyjnych,

- błędnej ocenie materiału dowodowego przez nadanie opinii biegłego fotogrametry uprawnionego znaczenia, które nie wynika z jej treści i uznanie, że pojęcia "splantowanie" i "trawnik" oznaczają w tej opinii realizację celu wywłaszczenia i przez to naruszenie normy z art. 80 k.p.a.,

- niewłaściwej kontroli i niezakwestionowaniu naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, skutkujący błędnym ustaleniem, iż organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na prawidłowe ustalenie celu wywłaszczenia oraz ocenę spełnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uregulowanych w art. 137 ugn, błąd ten polegał na pominięciu dowodu z dokumentu stanowiącego dokumentację projektową określoną na okładce jako: II Przedsięwzięcie Z.T.E. Urbanistyka-część opisowo programowa Zespół Osiedli U. P. W. U. południowy Inwestor Bezpośredni: SBM "P." zastępczy: SDIS nr rej. [...] egz.6 rok 1975" a uznanie jako rozpatrzony materiał dowodowy jedynie Założenia Techniczno-Ekonomiczne Aneks III Przedsięwzięcie Inwestycyjne Zespołu Osiedli U. P. W. U. P. Inwestor Bezpośredni: SBM "P." Inwestor Zastępczy SDIS Urbanistyka-Opis Techniczny, który został zatwierdzony decyzją z [...] października 1976 r. l.dz. [...] i przez to zaakceptowanie przez ten Sąd jako właściwe rozpatrzenie materiału dowodowego i przyjęcie, że cel wywłaszczenia określony w sposób bardzo ogólny i wywiedziony z szerokiej, graniczącej z dowolną, wykładnią decyzji o lokalizacji nr [...] z [...] czerwca 1973 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury określa ten cel, a pominięcie dokumentów planistycznych już istniejących w dacie wywłaszczenia uszczegółowiających ten cel,

- zaakceptowaniu przez Sąd wybiórczego potraktowania materiału dowodowego przedstawionego przez stronę i poprzestaniu na wykładni treści celu wywłaszczenia jako budowy osiedla mieszkaniowego wraz z usługami a pominięcie wyraźnie ustalonego i określonego w dokumentach celu, który miał być realizowany na wywłaszczonej nieruchomości i przez to naruszenie art. 75 k.p.a., który jako dowód nakazuje dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem,

- niezakwestionowaniu naruszenia art. 80 k.p.a. z powodu uznania przez organ II instancji za nieprzydatne, dowodów znajdujących się w aktach sprawy i przez to odstąpienie od ustalenia celu wywłaszczenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 136 ust. 3 ugn i jego niezastosowanie przez uznanie, że nieruchomość została użyta na cel wywłaszczenia,

2. niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 1 ugn przez przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w warunkach określenia celu jako potocznie rozumianej zieleni czy trawnika, który w latach, jakie przyjęto za termin realizacji, był samoistnie rosnąca roślinnością, przez co doszło do błędnej subsumcji przepisu art. 137 ugn.

Ponadto skarżąca wniosła na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii prawnej prof. M. W.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA powołując się na art. 15 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 (właściwie art. 16 w dacie wywłaszczenia skarżących) ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odwołał się do obowiązku określenia celu wywłaszczenia najpóźniej do dnia wnioskowania o wywłaszczenie wskazując jednocześnie na obowiązek dołączenia zaświadczenia o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. W art. 15 ust. 3 tej ustawy wskazano, że do wniosku należy dołączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Z tego brzmienia przepisu nie wynika obowiązek dołączenia jakiegokolwiek zaświadczenia do wniosku o wywłaszczenie. Należy przyjąć, że ustawodawca dopuszczał każdy dokument potwierdzający takie uzgodnienie, co zgodne jest z zasadami prowadzenia postępowania dowodowego w sprawach administracyjnych. Przepis art. 75 k.p.a. nakazuje aby jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Sąd bezpodstawnie ograniczył materiał dowodowy w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia do decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] czerwca 1973 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury, która w bardzo ogólny sposób określa ten cel jako lokalizacja osiedla mieszkaniowego z usługami "U. P." i tym samym zgodził się z twierdzeniem Wojewody M. jakoby "niewykonalne" było precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia. Wychodząc z zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. i art. 75 k.p.a., że ustalenie celu powinno nastąpić na dzień wywłaszczenia, należy odwołać się do wszystkich dowodów, które pozwalają w sposób najbliższy zamiarom inwestorów ten cel ustalić. Niestety sposób rozumowania Wojewody M., zaaprobowany przez Wojewódzki Sad Administracyjny podważa tę zasadę i ogranicza moc dowodową do dokumentów, którym daje prawo do wykazywania tego celu, a innym takiej mocy odmawia.

Wojewoda M., a za nim WSA w Warszawie traktują jako dowody tylko te z nich, które są zatwierdzone decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Tymczasem nie wynika to z art. 15 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ani z art. 137 ugn określającej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy regulujące tryb przygotowania i wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji na terenie m.st. Warszawy, w szczególności uchwała nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] lipca 1972 r. o zmianie uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] lipca 1970 r. o wprowadzeniu instrukcji w sprawie przygotowania i wydania decyzji o lokalizacji inwestycji na terenie m.st. Warszawy, ustalaniu linii rozgraniczających oraz zatwierdzania planów realizacyjnych określała jednostki, które uczestniczyły w przygotowaniu i realizacji inwestycji, na rzecz których następowało wywłaszczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował pominięcie przez Wojewodę materiału dowodowego znajdującego się w jednostkach biorących udział w procesie inwestycyjnym, w ten sposób, że nie zakwestionował braku w ustaleniach organu w zakresie, jakie to były jednostki, a które są potencjalnym posiadaczem materiałów stanowiących dokumenty precyzujące cele wywłaszczenia. Strona postępowania administracyjnego mając ograniczone możliwości uzyskania tych materiałów udowodniła, że takie istnieją, ale organy administracji prowadzące postępowanie nie starały się o ich uzyskanie. Strona na dowód tego złożyła do akt dokumenty ZTE, których Wojewoda nie analizował ograniczając się do powołania tylko jej aneksowanej wersji. Odwołując się do art. 7 k.p.a. należy podkreślić, że obowiązkiem organu było podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a Sądu do zbadania czy takie czynności zostały przez organ podjęte. Brak w aktach sprawy wystąpienia Wojewody M. do uczestników procesu inwestycyjnego o złożenie do akt opracowań poprzedzających wydanie decyzji lokalizacyjnej, pomimo złożenia przez skarżących kasacyjnie uzyskanych materiałów od uczestnika procesu inwestycyjnego w latach 70-tych, tj. Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych potwierdza, że materiały takie istnieją.

Pomimo złożenia do akt sprawy Założeń Techniczno Ekonomicznych, które zostały dopiero następnie aneksowane ani Wojewoda ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadzili oceny materiału dowodowego w oparciu o ten materiał. Stwierdzenie Sądu zawarte na s. 11 uzasadnienia, że ZTE ani protokoły z posiedzeń z 30.06.1975 r. i z 5.08.1975 r. wskazujące, że prace trwały od 1974 r. nie mogą stanowić o celu wywłaszczenia i nie konkretyzują tego celu, nie wskazują na przyczyny odmówienia tym dowodom mocy dowodowej. Arbitralne twierdzenie o nieprzydatności dowodów precyzujących te inwestycję, jest nadużyciem prawa i zaprzeczeniem zasady pogłębiana zaufania do organów administracyjnych. Potwierdzenie nonszalanckiego traktowania materiału dowodowego stanowi załączenie do akt postępowania, jako nie powiązanej z aktami postępowania, dokumentacji przekazanej przez stronę skarżącą kasacyjnie dokumentacji, która była w posiadaniu Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych, i odmówienie jej mocy dowodowej tylko z tego powodu, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny pochodziła z daty po wywłaszczeniowym nabyciu nieruchomości. Część tej dokumentacji stanowił również materiał dla celów lokalizacyjnych i jako taki uzupełnia wiedzę na temat celów wywłaszczenia nieruchomości objętej roszczeniem strony. Powołane na wstępie skargi kasacyjnej założenia Techniczno Ekonomiczne Inwestycji z 1975 r. w części rysunkowej "Urbanistyka" określały precyzyjnie już na etapie wywłaszczenia sposób zagospodarowania i cel wywłaszczanej nieruchomości jako POU tj. Podstawowy Ośrodek Usługowy. Dlatego to ten cel powinien stanowić podstawę ustalenia wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej, a nie dowolna w istocie, wykładnia ogólnego celu jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego z usługami. Przecież rozumowanie zaprezentowane przez Wojewodę M. prowadzi do wniosku, że praktycznie wszystko co od dnia wywłaszczenia do czasu złożenia przez stronę wniosku o zwrot, dowolny podmiot na tym terenie zrobił, mogło stanowić realizację celu.

Dla Wojewody M. dziko rosnąca trawa, splantowanie to cel który uzasadnia wywłaszczenie. Zgodnie z definicją zawarta w słowniku języka polskiego "splantować" oznacza tyle co wyrównać powierzchnię gruntu, a trawnik to teren zasiany trawą. Czy w ustaleniach Wojewody, zaaprobowanych przez Sąd powołano dowód z którego wynika, że na terenie wywłaszczonej działki miał być urządzony trawnik lub przeznaczono ten teren na splantowanie? Ustalenia te stanowią wykładnię pojęcia lokalizacji osiedla mieszkaniowego i zdaniem skarżącej kasacyjnie wykraczają poza swobodną ocenę dowodów. Takie same zarzuty należy odnieść również do opinii fotogrametry, którą Wojewoda zinterpretował jako ustalenie istnienia urządzonego trawnika jako celu wywłaszczenia. Należy odróżnić dowód z opinii biegłego polegający na ustaleniu zagospodarowania terenu od dowodu ustalającego cel wywłaszczenia. Zarówno Wojewoda jak i WSA przyjmują, że dowody potwierdzające istnienie elementów bądź znamion osiedla, w trakcie budowy, na jakimś terenie stanowi jednocześnie dowód na ustalenie celu wywłaszczenia. Takie pomylenie pojęć i sposobów dowodzenia nie powinno spotkać się z aprobatą judykatury.

W świetle materiału dowodowego na terenie U. P. miały znajdować się zarówno budynki mieszkalne jak i budynki usługowe. Skoro dostępne są dowody, które precyzują lokalizowanie tych budynków na terenie konkretnych wywłaszczanych nieruchomości to wykładnia celu wywłaszczenia aprobowana przez Sąd prowadzi do nadużycia prawa przez dowolne ustalenia celu. Skoro na terenie, na którym może być wszystko, co stanowi osiedle, to za każdym razem organ może ustalać inny cel zależnie od tego co zostało faktycznie zrealizowane. Pełna analiza zgromadzonego materiału dowodowego powinna polegać na badaniu wszystkich dokumentów stanowiących akta sprawy. Pominięcie dokumentów istniejących w dacie wywłaszczenia tylko dlatego, że ich zatwierdzenie nastąpiło kilka miesięcy po wywłaszczeniu prowadzi do dowolnego traktowania materiału dowodowego.

Te wadliwe ustalenia, pominięcie dowodów jako nieprzydatnych oraz ich błędna ocena doprowadziła do niezastosowania art. 137 ust. 1 pkt 1 i wadliwej subsumcji art. 136 ugn. Zgodnie z wyrokiem NSA z 3 października 2012 r., II GSK 1169/11 zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania skutkującym wadliwością decyzji. Skarżąca kasacyjnie przedstawiła opinię biegłego, której autorem jest profesor dr hab. M. W. a przedmiotem opinii prawnej jest analiza zagadnienia gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organy w postępowaniu administracyjnym w sprawach o zwrot nieruchomości wywłaszczonych, gdy cel wywłaszczenia był wskazany w sposób ogólny w umowach wywłaszczeniowych, jako "budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami U. P." - zawieranych przed datą zatwierdzenia planu realizacyjnego dla inwestycji budowlanej, której celem jest użytkowanie publiczne. Dopuszczalność takiego dowodu została potwierdzona w orzecznictwie sądów, np. wyrok NSA z 19 lutego 1999 r., I SA/Lu 43/98.

M. R. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 136 § 1 i § 3 ugn w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dalej "ustawa z 12 marca 1958 r. oraz w zw. z art. 21 oraz 64 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że cel wywłaszczenia został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego z usługami, podczas gdy prawidłowo ustalony cel wywłaszczenia spornej działki to faktycznie realizacja pawilonów usługowych, które nigdy nie zostały zrealizowane na wywłaszczonych nieruchomościach, co oznacza, iż ww. nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Sąd I instancji w sposób wadliwy odniósł się do dokumentów planistycznych opracowanych w dacie dokonania wywłaszczenia, które wprost potwierdzają, iż na spornej nieruchomości planowana była realizacja zabudowy usługowej a więc pawilonów usługowych. W Założeniach Techniczno-Ekonomicznych (ZTE) z 1975 r., sporne nieruchomości zostały oznaczone, na mapie stanowiącej część graficzną ZTE, jako POU - Podstawowy Ośrodek Usług. Istotne jest, iż nieruchomość będąca własnością skarżącej, w ramach planu budowy osiedla U. P. jako jedyna otrzymała przeznaczenie pod realizację usług. Zgodnie z lit. c pkt 1 Instrukcji w sprawie zasad i trybu postępowania lokalizacyjnego dla inwestycji budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego i towarzyszącego na terenie m.st. Warszawy stanowiący Załącznik Nr 2 do uchwały Nr [...] m. st. Warszawy z 21 lipca 1970 r. (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej m. st. Warszawy z 1972 r. Nr 17, poz. 90-95), decyzja o lokalizacji wraz z załącznikami stanowi dla inwestora podstawę do opracowania założeń techniczno-ekonomicznych, a w ich ramach planu realizacyjnego oraz innych czynności związanych z przygotowaniem inwestycji. Plan realizacyjny z [...] października 1976 r. oraz z 17 sierpnia 1977 r. został ustalony na podstawie ZTE, które z kolei zostały opracowane (przygotowane) w czasie dokonywania wywłaszczenia. Oznacza to, iż cel wywłaszczenia w postaci realizacji pawilonów usługowych był określony a więc "znany" w czasie dokonywania wywłaszczenia. Tym samym, nie jest uprawniony pogląd Sądu I instancji, że prace projektowe trwające już od 1974 r., nie stanowią o celu wywłaszczenia, nie konkretyzują go na gruncie art. 136 ust. 3 ugn, skoro ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika wniosek całkowicie odmienny, tzn. plany realizacyjne z 1976 r. oraz 1977 r. zostały wydane na podstawie dokumentów planistycznych - ZTE, które istniały w dacie dokonania wywłaszczenia;

b) art. 136 § 1 i 3 ugn w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że cel wywłaszczenia został osiągnięty na spornych nieruchomościach w sytuacji, gdy de facto na spornych działkach istniało po wywłaszczeniu składowisko odpadów, trawnik oraz parking, których nie zrealizował podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia. Zapewnienie terenów zielonych – trawnika – oraz parkingu dla powstającego osiedla mieszkalnego, byłoby realizacja celu wywłaszczenia, jedynie w sytuacji, gdyby tereny te zagospodarowane zostały wskutek celowych działań stosownych służb i na podstawie planów realizacji takich przestrzeni. Inaczej ujmując, realizacja celu wywłaszczenia musi zostać dokonana przez podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, a nie przez podmiot dowolny. Dziko rosnąca roślinność oraz zorganizowany społecznie parking, świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia w tym tak ogólnie określonego jak budowa osiedla mieszkaniowego na tym obszarze. Niedopuszczalne jest stanowisko Sądu I instancji, że na przedmiotowych nieruchomościach nastąpiło "urządzenie" zieleni osiedlowej, zaś "aktualnie istniejący na części projektowanej działki nr [...] parking społeczny służy mieszkańcom osiedla", co miałoby potwierdzać realizację celu wywłaszczenia. W kontekście realizacji celu wywłaszczenia istotne znaczenie ma podmiot, jaki ten cel realizuje;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, tj. dokumentów planistycznych – Założeń Techniczno-Ekonomicznych (ZTE) – opracowanych w 1975 r., a więc w dacie dokonania wywłaszczenia, z których jednoznacznie wynika, iż celem wywłaszczenia dla spornych działek nie była ogólnie rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego z usługami, tylko realizacja pawilonów usługowych. Na mapie, stanowiącej część graficzną ZTE, na spornych działkach zlokalizowana jest zabudowa kubaturowa, która z zastosowanym oznaczeniem nieruchomości, jednoznacznie wskazuje, iż celem wywłaszczenia była realizacja pawilonów handlowych. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się Protokół Nr [...] z posiedzenia Rady Technicznej przy Stołecznym Zarządzie Rozbudowy Miasta z 5 sierpnia 1975 r. w sprawie zaopiniowania koncepcji zagospodarowania przestrzennego, Zespołu Osiedli U. P., w którym w pkt 3.3. części 3 wskazuje się, iż przy projektowaniu ośrodka I-go stopnia uwzględnić należy możliwość etapowania umieszczając w pierwszym etapie podstawowe lokale handlowe. Z kolei w Protokole Nr [...] z posiedzenia Rady Techniczno-Ekonomicznej, która odbyła się w Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych 30 czerwca 1975 r. w sprawie zaopiniowania zaktualizowanych wytycznych inwestorskich do KPW II i III przedsięwzięcie osiedla U. P. w pkt 3 w części 3, wskazano na konieczność sprawdzenia prawidłowości wyliczenia powierzchni handlu, usług i gastronomii, przyjmując za podstawę 400 m2 usług podstawowych na 1000 mieszkańców. Powyższe dokumenty powstałe w dacie wywłaszczenia nieruchomości wskazują, iż to realizacja pawilonów usługowych miała być faktycznie celem wywłaszczenia z zachowaniem wymogów ustawy z 1958 r. Sąd I instancji nie odniósł się do ww. dokumentów;

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego i oparcia się przez Sąd I instancji zasadniczo na zdjęciach lotniczych z 1982 r., 1987 r. oraz 1990 r., co doprowadziło do uznania, że cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, na spornych działkach został zrealizowany. Zdjęcia lotnicze o ile są dobrze opisane, mogą stanowić pomocniczy materiał dowodowy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie może być to jednak materiał wystarczający. Zdjęcia lotnicze ze swej istoty, w ogólnym tylko planie, obrazują zagospodarowanie terenu, ale na ich podstawie nie sposób ustalić np. rodzaju lub przeznaczenia budynków, czy sposobu wykonania dróg lub innych urządzeń budowlanych widocznych w ujęciu od góry. Na podstawie zdjęć nie można stwierdzić, czy rzeczywiście teren określany jako "trawnik" został poddany zagospodarowaniu w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też jest to w istocie zieleń nieurządzona powstała samoistnie na skutek zaniedbań w zagospodarowaniu niezabudowanych terenów mieszkaniowych – por. wyrok WSA w Krakowie z 7 października 2014 r., II SA/Kr 998/14 oraz wyrok NSA z 20 września 2013 r., I OSK 643/12). Ponadto, Sąd I wybiórczo potraktował bardzo obszerny materiał dowodowy zgromadzony w aktach. Zacytowane zostały w uzasadnieniu wyroku w sposób wyraźnie tendencyjny, wybrane fragmenty orzeczeń i materiałów dowodowych pod założoną tezę, sprowadzającą się do twierdzenia, że niewątpliwie cel wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, został zrealizowany. Całkowicie natomiast pominął Sąd takie okoliczności jak fakt, że parking nie został zrealizowany przez podmiot na rzecz, którego dokonane zostało wywłaszczenie. O takim właśnie podejściu Sądu świadczy m.in. ocena, że parking będący inicjatywą społeczną (powstały po wielu latach od wywłaszczenia) stanowi cel publiczny i jest zrealizowany w ramach wywłaszczenia. Nie jest to cel, publiczny a w istocie realizacja prywatnego interesu części mieszkańców i z tej przyczyny nie może być traktowany jako realizacja celu wywłaszczenia nieruchomości;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec sporządzenia uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie. WSA w Warszawie w ogóle się nie odniósł do zarzutów i argumentacji skarżącej. Orzekając w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinien się odnieść w istocie, tak jak uczynił to organ I instancji, do rozumienia celu wywłaszczenia nie tak jak został on literalnie określony w umowie wywłaszczeniowej (budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami), lecz przy uwzględnieniu kategorycznych wymogów ustawy z 12 marca 1958 r. dotyczących wywłaszczenia tj. wyłącznie pod użyteczność publiczną oraz na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie. Ponadto, Sąd wybiórczo potraktował materiał dowodowy zgromadzony w aktach. Zacytowane zostały w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, w sposób wyraźnie tendencyjny, wybrane fragmenty orzeczeń i materiałów dowodowych pod założoną tezę. Sąd z naruszeniem art. 141 § 1 p.p.s.a. zaaprobował posłużenie się przez Wojewodę M. określeniem, że uwzględnienie żądań skarżącej naruszało by "metodologię trybu zwrotowego", w sytuacji, gdy brak jest po temu jakichkolwiek podstaw prawnych. Wojewoda M., do którego obowiązku należy rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, stosownie do wymogów konstytucyjnych a w tym odniesienie się do wszystkich niezbędnych w sprawie dowodów, z naruszeniem tych zasad twierdzi, że niektóre z tych dowodów, w tym przypadku w braku odmiennych, pochodzące z okresu po wywłaszczeniu, ale sprzed realizacji inwestycji, prowadziłoby do spekulacji. Takie stanowisko nie może, zdaniem skarżącej, być zaakceptowane;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wobec tego, iż przywołane w skardze do WSA w Warszawie wady zaskarżonego rozstrzygnięcia powinny skutkować uwzględnieniem skargi a nie jej oddaleniem.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że:

Ad. 1. Naruszenie art. 136 § 1 i § 3 ugn w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. oraz w zw. z art. 21 oraz 64 Konstytucji RP.

Rozpoznając sprawę Sąd I instancji wadliwie ocenił, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty planistyczne opracowane w dacie dokonania wywłaszczenia, które wprost potwierdzają, iż na spornych działkach planowana była realizacja zabudowy usługowej a więc pawilonów usługowych. Przyjęcie przez Sąd, iż celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami oznacza pełną akceptację dopuszczalności bardzo ogólnego, w istocie całkowicie nieskonkretyzowanego, określenia celu wywłaszczenia. Natomiast przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. wymagały konkretyzacji celu wywłaszczenia. Brak natomiast konkretnego określenia celu wywłaszczenia, chociażby w rozpoznawanej sprawie, całkowicie uniemożliwia ocenę, czy chodziło np. o realizację celu publicznego. Osiedle mieszkaniowe z usługami, jako całość, mogłoby być realizowane bynajmniej nie jako użyteczność publiczna, gdyż w jego obrębie mogłoby powstawać szeregi obiektów niezwiązanych z celem, publicznym, a tylko na taki cel mogło nastąpić wywłaszczenie. Podkreślenia wymaga, że pojęcie "osiedle mieszkaniowe", jako takie, nie należy do kategorii celu użyteczności publicznej, czy celu publicznego. Stąd konieczność skonkretyzowania jakie zamierzenia inwestycyjne w ramach tzw. osiedla mieszkaniowego mają być realizowane, a nie budzi wątpliwości, że stanowią one cel publiczny. Orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w aspekcie zbędności na cel wywłaszczenia, bezwzględnie konieczne jest więc porównanie stanu realizacji tego celu, z tym jak powinien być on rozumiany w świetle przepisów obowiązujących w dacie wywłaszczenia. W tym właśnie kontekście nieuprawniony jest pogląd Sądu I instancji, że jako cel wywłaszczenia należy rozumieć literalne wskazanie, że chodzi o budowę osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, bez potrzeby jakiegokolwiek uściślenia (skonkretyzowania) tego celu. W tym zakresie prawidłowo organ I instancji posłużył się dokumentacją, wprawdzie sporządzoną krótko po wywłaszczeniu, jednakże dającą możliwość praworządnego rozstrzygnięcia. Orzeczenie Wojewody M. z [...] stycznia 2014 r. oraz kwestionowany wyrok WSA w Warszawie naruszają ustawę z 12 marca 1958 r., wskazane przepisy ugn a przede wszystkim normy Konstytucji RP. Szczególnie jaskrawo problem ten pojawia się w sytuacji, gdy uznaje się za zgodne z celem wywłaszczenia faktycznie w ogóle niezagospodarowanie wywłaszczonych gruntów, zarośniętych dziko rosnącą roślinnością dotyczy to też zajęcia terenu "na dziko" przez mieszkańców pod parkowanie samochodów. Obie te sytuacje, tj. zieleń nieurządzona oraz parkowanie "na dziko", nie odpowiadają pojęciu wykorzystania nieruchomości na cel na jaki została wywłaszczona.

Nie można zgodzić się z taką wykładnią Sądu I instancji, że całkowicie bez znaczenia pozostają dokumenty (dowody) z daty po dokonaniu wywłaszczenia. W sytuacji, gdy wywłaszczenie oparto na decyzji lokalizacyjnej nr [...] niekonkretyzującej celu wywłaszczenia, a jedynie wskazującej, że chodzi ogólnie o budowę osiedla mieszkaniowego z usługami, to dokumenty prawne (decyzje) powstałe bezpośrednio po dacie wywłaszczenia, stanowią wprawdzie pośredni, jednakże niepozbawiony znaczenia dowód na to, pod jakie konkretne zamierzenia ("cele użyteczności publicznej") nastąpiło wywłaszczenie. Orzekając w przedmiocie zwrotu i te dokumenty (dowody) powinny być brane pod uwagę (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 maja 2014 r., II SA/Kr 454/14). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować" – por. wyrok. NSA z 4.10.1994 r., IV SA 1153/93, ONSA 1995/2/99, oraz wyrok NSA z 12 października 1999 r., IV SA 1484/97).

W judykaturze wskazuje się, iż określenie celu wywłaszczenia musi opierać się w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia i dokumentach dotyczących planu realizacyjnego inwestycji zaplanowanych na wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie, dokumentami dotyczącymi planów realizacyjnych z 1976 i 1977 r. są ZTE z 1975 r. oraz m.in. Protokół Nr [...] z posiedzenia Rady Technicznej przy Stołecznym Zarządzie Rozbudowy Miasta z 5 sierpnia 1975 r. w sprawie zaopiniowania koncepcji zagospodarowania przestrzennego Zespołu Osiedli U. P., a także Protokół Nr [...] z posiedzenia Rady Techniczno-Ekonomicznej, która odbyła się w Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych w dniu 30 czerwca 1975 r. w sprawie zaopiniowania zaktualizowanych wytycznych inwestorskich do KPW II i III przedsięwzięcie osiedla U. P. "Dokumenty wytworzone po dokonania wywłaszczenia mogą być również przydatne do określenia celu wywłaszczenia, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, to znaczy gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie" (wyrok WSA w Poznaniu z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Po 1004/13). Wydanie planów realizacyjnych po dokonaniu wywłaszczenia, jest poprzedzone szeregiem dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym dokumentów o charakterze planistycznym, które odzwierciedlają wcześniejsze ustalenia w zakresie przeznaczenia spornych działek pod realizację pawilonów usługowych.

Wojewoda M. uznał cel wywłaszczenia (nabycia) za osiągnięty na działce nr [...]. Po nabyciu wywłaszczeniowym [...] listopada 1975 r., jak to podnosi organ II instancji, działki służyły jako dojazd i zaplecze budowy osiedla (zwłaszcza bloków przy ul. M. [...], [...] i [...], wobec usytuowania działek do ul. D.). Zdjęcie lotnicze z 1982 r. obrazuje, że wokół budynków powstają alejki i drogi dojazdowe, a teren projektowanej działki nr [...] i jej sąsiedztwo został splantowany. Zdjęcie z 1987 r. obrazuje, iż część projektowanej działki stanowi fragment trawnika zdewastowanego ścieżkami dla pieszych i nieformalnym wjazdem z ul. D. W 1990 r. działka nr [...] ograniczona ciągami pieszo-jezdnymi, była używana do parkowania samochodów. Od 1992 r. działka służy mieszkańcom jako parking społeczny.

Zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska prezentowanego przez Wojewodę M., że realizacja celu wywłaszczenia mogła nastąpić poprzez zajęcie nieruchomości nr [...], jako zapiecze budowy, jest błędne i nie mogło stanowić, w ocenie skarżącej, celu wywłaszczenia, ani tym bardziej realizacji celu wywłaszczenia. Przede wszystkim takie pojęcie, jak wywłaszczenie pod cel polegający na "urządzeniu zaplecza budowy" nie da się pogodzić z konstytucyjnym prawem do wywłaszczenia na cel publiczny. Ponadto w polskim prawie występuje instytucja czasowego zajęcia nieruchomości na czas realizacji robót budowlanych. W nieobowiązującej już ustawie z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 17 poz. 94 ze zm.) w art. 35, przewidziane było uprawnienie do wejścia na sąsiednią nieruchomość jeżeli jest to niezbędne do wykonywania robót budowlanych. W obecnie obowiązującej ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w art. 47 przewidziana jest możliwość wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości jeżeli jest to niezbędne przy wykonywaniu robót budowlanych. Inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów. W sytuacji braku takiego uzgodnienia, organ administracji rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. Tym samym, w celu korzystania z ww. nieruchomości, jako zaplecza budowy, nie było niezbędne, a tym samym konieczne w rozumieniu przepisów dotyczących wywłaszczeniowych, dokonanie wywłaszczenia, gdyż wystarczające byłoby zastosowanie innych form ingerencji w prawo własności, bez jego pozbawienia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, zgodnie z którym, wykorzystanie nieruchomości pod infrastrukturę niezabudowaną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego, traktuje się jako realizację celu wywłaszczenia, jakim było budownictwo mieszkaniowe, jednakże konieczna jest przy tym realizacja głównego celu wywłaszczenia. Obiekty usługowe, ciągi komunikacyjne i inne obiekty infrastruktury traktuje się jako elementy realizacji celu głównego, jakim było stworzenie funkcjonalnego osiedla mieszkaniowego (m.in. wyrok NSA z 17.03.2011 r., I OSK 687/10), pod warunkiem, że infrastrukturę towarzyszącą powinien zrealizować podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie. Jak wskazał NSA w wyroku z 22 maja 2012 r., I OSK 747/11, gdy inwestycję, w tym przypadku parking, zrealizował inny podmiot niż ten który uzyskał prawo do wywłaszczonej nieruchomości, to inwestycja taka nie może być uważana za realizację celu publicznego. Cel główny w niniejszej sprawie realizowała spółdzielnia mieszkaniowa, zaś parking jako zadanie prywatne, zorganizowali sami mieszkańcy.

Sąd I instancji zaakceptował zarazem pogląd Wojewody, że potrzeba istnienia parkingu, wiążącą się ze znacznym wzrostem komunikacji samochodowej, uzasadnia odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jako, że doszło do realizacji celu publicznego, na który została ta nieruchomość wywłaszczona. Według skarżącej oczywiste jest, że taki stan rzeczy nie był i nie mógł być uwzględniony w dacie wywłaszczenia i podczas określania jego celu. Parking został utworzony w 1992 r. w formie działań mieszkańców, na zdewastowanym wskutek komunikacyjnego używania działki zarośniętym terenie. Tym samym nie można skutecznie twierdzić, że parking został zrealizowany jako cel wywłaszczenia. Realizacja infrastruktury technicznej nie przesądza o realizacji celu wywłaszczenia (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 237/13; wyrok WSA w Lublinie z 24 stycznia 2013 r., II SA/Lu 1023/12). Budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jednakże jedynie w sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 20 września 2013 r., I OSK 643/12). Istotne jest, iż "infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji" (wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2013 r., II SA/Kr 958/13). Por. również wyrok WSA w Gdańsku z 12 grudnia 2012 r., II SA/Gd 586/12. Na działce nr [...] nie został w ogóle zrealizowany cel publiczny, na jaki mogło zostać dokonane wywłaszczenie, nawet przy przyjęciu ogólnie określonego celu jako budowa osiedla mieszkaniowego z usługami. Zgromadzone w sprawie zdjęcia lotnicze wskazują, że w 1982 r. działka była wykorzystana jako zaplecze budowy a od 1987 r. jest wykorzystywana jako "nieformalny" wjazd z ul. D., natomiast od 1992 r. jako parking a faktycznie samowolne, niezorganizowane parkowanie. Ze zdjęć lotniczych, które obrazują fakt istnienia takiego wjazdu nie wynika czy "widoczna na zdjęciu droga powstała jako realizacja celu wywłaszczenia czy też w inny, niezamierzony przez organy administracji sposób tj. czy powstała na skutek celowych działań stosownych służb czy też stanowi drogę gruntową powstałą na skutek "wydeptania" przez okolicznych mieszkańców" (wyrok WSA w Krakowie z 7 października 2014 r., II SA/Kr 998/14). W niniejszej sprawie samo już użycie przez Sąd przymiotnika "nieformalny" dowodzi, iż nie był do wjazd zaplanowany przez właściwe podmioty jako realizacja celu wywłaszczenia, tylko powstał z inicjatywy okolicznych mieszkańców. Ponadto użycie przez Sąd przymiotnika "nieformalny" jest co najmniej nieuprawnione, ponieważ w istocie akceptuje bezprawne działanie okolicznych mieszkańców w postaci samowolnej "realizacji" drogi, bez uzyskania stosownych pozwoleń. Oznacza to, iż nie można mówić o "rozjeżdżonym" trawniku jako o legalnym wjeździe na drogę publiczną.

Według Wojewody trawnik na działce nr [...] stanowi realizację celu wywłaszczenia. Nie wskazano podmiotów, które miałyby go realizować. Wojewoda nie wziął pod uwagę podniesionych przez skarżącą zarzutów, co do tego, iż nie udowodniono wykorzystania na cel objęty wywłaszczeniem tych terenów, jako odpowiadający użyteczności publicznej tj. zrealizowanie celu publicznego, jak też kto miałby ten cel w danym przypadku realizować. Należy także zauważyć, że "trawnik/zieleń osiedlowa", która nie została urządzona, nie może stanowić infrastruktury osiedlowej, jako cel użyteczności publicznej. Wojewoda wskazuje na niszczenie istniejącej zieleni poprzez jej zadeptywanie, rozjeżdżanie i stawianie "baraków" (kontenerów). Ta tzw. "dbałość o zieleń" nie może, przy tym uzasadniać wywłaszczenia nieruchomości a tym samym pozbawienia skarżącej prawa własności.

Ad. 2. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd I instancji w wyniku braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, wadliwie ocenił znajdujące się w aktach sprawy dokumenty planistyczne, które istniały już w czasie zawarcia umowy wywłaszczeniowej. Na szczególną uwagę zasługuje jeden z nich, tj. Założenia Techniczno-Ekonomiczne (ZTE) z 1975 r. Z umiejscowienia na mapie "Schemat Ciągów Pieszych i Usług" (karta nr 170 w zielonym segregatorze) zrealizowanej przez Stołeczne Dyrekcje Inwestycji Spółdzielczych, stanowiącej część graficzną ZTE, sporne działki zostały określone jako POU – Podstawowy Ośrodek Usług. Dodatkowo na mapie "U. . Układ Przestrzenny" (karta nr 167 w zielonym segregatorze) zlokalizowana jest zabudowa kubaturowa, która z zastosowanym oznaczeniem nieruchomości, jednoznacznie wskazuje, iż celem wywłaszczenia była realizacja pawilonów handlowych. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się Protokół Nr [...] z posiedzenia Rady Technicznej przy Stołecznym Zarządzie Rozbudowy Miasta z 5 sierpnia 1975 r. w sprawie zaopiniowania koncepcji zagospodarowania przestrzennego Zespołu Osiedli U. P., w którym w pkt 3.3. części 3 wskazuje się, iż przy projektowaniu ośrodka I-go stopnia uwzględnić należy możliwość etapowania umieszczając w pierwszym etapie podstawowe lokale handlowe. Z kolei w Protokole Nr [...] z posiedzenia w dniu 30 czerwca 1975 r. w sprawie zaopiniowania zaktualizowanych wytycznych inwestorskich do KPW II i III przedsięwzięcie osiedla U. P. w pkt 3 w części 3, wskazano na konieczność sprawdzenia prawidłowości wyliczenia powierzchni handlu, usług i gastronomii. Sąd wadliwie ocenił te dokumenty planistyczne, zwłaszcza mapy, które jednoznacznie wskazują, iż twierdzenia Sądu w zakresie ustalenia celu wywłaszczania zawarte w wydanym wyroku są błędne. Powyższe dokumenty powstałe w czasie wywłaszczenia nieruchomości wskazują, iż to realizacja pawilonów usługowych miała być faktycznie celem wywłaszczenia z zachowaniem wymogów ustawy z 1958 r. a nie "budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami". Sąd pomijając te dokumenty planistyczne, działał arbitralnie w zakresie oceny zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wydany przez Sąd wyrok.

Sąd I instancji, w wyniku braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego i oparcia się zasadniczo na zdjęciach lotniczych z 1982 r., 1987 r. oraz 1990 r., błędnie uznał, że cel wywłaszczenia na spornych działkach został zrealizowany. Zdjęcia lotnicze, o ile są dobrze opisane mogą stanowić pomocniczy materiał dowodowy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie może być to jednak materiał wystarczający. Zdjęcia lotnicze ze swej istoty w ogólnym tylko planie, obrazują zagospodarowanie terenu, ale na ich podstawie nie sposób ustalić np. rodzaju lub przeznaczenia budynków, czy sposobu wykonania dróg lub innych urządzeń budowlanych widocznych w ujęciu od góry. Na podstawie zdjęć nie można stwierdzić, czy rzeczywiście teren określony jako istniejący "trawnik" został poddany zagospodarowaniu w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też jest to zieleń nieurządzona powstała samoistnie na skutek zaniedbań w zagospodarowaniu niezabudowanych. Dziko rosnąca roślinność świadczy o braku realizacji jakichkolwiek celów na tym obszarze a nie o urządzeniu zieleni osiedlowej jak chcą tego organy administracji. Na przedstawionych zdjęciach nie są widoczne żadne urządzenia jak ławki czy chodniki, którymi charakteryzują się tereny urządzonej zieleni osiedlowej. Brak zatem podstaw by uznać, że na terenie urządzono zieleń osiedlową i przyjąć, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty.

Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. i w tym okresie nie istniał wymóg realizowania dużych parkingów w ramach osiedli mieszkaniowych jako celu publicznego, a tym bardziej z inicjatywy społecznej. W tym czasie państwo nie planowało rozwoju motoryzacji prywatnej. Bardzo ogólny cel wywłaszczenia – budowa osiedla mieszkaniowego z usługami – określony na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r., nie może być rozumiany tak pojemnie, że pomieści się w nim wszystko, nawet i to, co może być dopiero kiedyś tj. po wielu latach od wywłaszczenia, przydatne dla mieszkańców osiedla. Równie dobrze można by obecnie na tym terenie wybudować basen miejski i twierdzić, że jest to inwestycja w ramach celu wywłaszczenia. W latach 70-tych ubiegłego wieku wywłaszczenie następowało po relatywnie niskich cenach. Stąd ustawodawca w art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. ustanowił normę ograniczająca wywłaszczenie wskazując, że jest ono dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy nieruchomość obejmowana wywłaszczeniem musi być ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej. Nie można dziś zasadnie twierdzić, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, którą jest zarośnięty trawą teren, czy też w wyniku rozwoju motoryzacji, teren przejęty pod parkowanie prywatnych samochodów mieszkańców. Można by tu mówić również o sprzeczności z zasadą proporcjonalności oraz równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). W istocie ustawodawca nie dopuszczał wywłaszczenia na podstawie ogólnego stwierdzenia, że ma to nastąpić np. pod całe osiedle mieszkaniowe. W art. 3 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. wskazuje się: "Na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta.". Przepis ten może być tylko tak rozumiany, że wywłaszczenie następuje pod miejskie inwestycje mieszkaniowe, które stanowią cel użyteczności publicznej. Określenie "budownictwo ogólnomiejskie" wcale nie oznacza, że cel wywłaszczenia może być ogólny i że wywłaszczeniem może być objęta miejska inwestycja, która nie stanowi użyteczności publicznej. Sąd I instancji akceptując stanowisko Wojewody M. przyjął, że w ramach osiedla mieszkaniowego można potraktować każde korzystanie z terenu osiedla, również takie, które nie jest użytecznością publiczną. Parking społeczny jest inwestycją prywatną, nawet jeżeli jest on akceptowany przez spółdzielnię mieszkaniową, a nie stanowi celu użyteczności publicznej i nigdy nie mógł być traktowany jako cel użyteczności publicznej. Tym sam nie można skutecznie twierdzić, że budowa parkingu jest inwestycją osiedlową. Takie rozumienie wskazanych przepisów, że na ich podstawie można by wywłaszczyć ogólnie pod osiedle mieszkaniowe prowadziłoby do takiego wniosku, że istniałaby prawna możliwość wywłaszczenia całego miasta. Czy można zatem, w zgodzie z prawem, dokonać takiego wywłaszczenia, a następnie odmawiać zwrotu tych części nieruchomości, których użytkowanie w ogóle nie stanowi celu publicznego?

Sąd uchybił art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie. W ogóle się nie odniósł do zarzutów skarżącej podniesionych w skardze, a dotyczących tego, że orzekając w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należało się odnieść w istocie, tak jak uczynił to organ I instancji, do rozumienia celu wywłaszczenia nie tak jak on został literalnie, ogólnie określony, lecz przy uwzględnieniu wymogów ustawy z 12 marca 1958 r. oraz dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym także dokumentów powstałych bezpośrednio po wywłaszczeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skargi kasacyjne nie mogły być uwzględnione, albowiem podniesione w nich zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że cel wywłaszczenia musiał być określony najpóźniej do dnia wnioskowania o wywłaszczenie. Tym samym dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia – w ramach art. 137 ugn – nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna lub doszło do zawarcia umowy w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. Dokumenty i dowody określające sposób zagospodarowania nieruchomości, które zostały sporządzone po zawarciu umowy jej nabycia lub wydaniu decyzji o jej wywłaszczeniu, nie mogą być traktowane jako konkretyzujące cel nabycia lub wywłaszczenia dla potrzeb prowadzenia obecnie postępowania zwrotowego, skoro skuteczność tego nabycia lub wywłaszczenia była zależna od sformalizowanego określenia celu, nawet w sposób ogólnikowy, przed sporządzeniem aktu nabycia lub wywłaszczenia, a najpóźniej w samym akcie nabycia lub wywłaszczenia. Dokonywanie oceny skuteczności nabycia lub wywłaszczenia nieruchomości na cele, które zostały określone dopiero po tym nabyciu lub wywłaszczeniu, w istocie podważałoby dopuszczalność dokonania tego nabycia lub wywłaszczenia. Niewątpliwy jest natomiast fakt, że spełnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel jej nabycia w drodze umowy albo wywłaszczenia w drodze decyzji administracyjnej dokonuje się przy założeniu, że doszło do skutecznego nabycia lub wywłaszczenia nieruchomości.

Z tego względu, plan realizacyjny zagospodarowania omawianego terenu z [...] października 1976 r. zakładający na części nieruchomości dwukondygnacyjny podstawowy ośrodek usługowy nie ma żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie i nie może przesądzać o celu wywłaszczenia, skoro powstał po dacie zawarcia umowy wywłaszczeniowej podpisanej [...] listopada 1975 r. Dlatego też, prawidłowa ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia może być dokonana wyłącznie w oparciu o dokumenty, które powstały przed wywłaszczeniem i stanowiły podstawę do jego wydania. Tak określony cel spełniał wymóg wynikający z art. 3 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do skutecznego nabycia przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy zawartej w dniu [...] listopada 1975 r.

Zarzut uchybienia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego i oparcia się przez Sąd I instancji zasadniczo na zdjęciach lotniczych z 1982 r., 1987 r. oraz 1990 r. nie mógł być uznany za zasadny. Osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również cała infrastruktura towarzysząca istnieniu i funkcjonowaniu osiedla mieszkaniowego, tzn. tereny zielone, parkingi, ulice dojazdowe, infrastruktura społeczna i handlowo-usługowa. Nie ulega wątpliwości, że teren ten w latach 1977-1981 stanowił zaplecze budowy budynków mieszkalnych przy ul. M. [...],[...],[...]. Jest oczywiste, że budowa wielokondygnacyjnych budynków mieszkalnych musiała zajmować większy teren, niż ten, na którym ostatecznie posadowiono poszczególne budynki. Następnie w latach 1981 – 1985 teren projektowanej działki zajęty był pod zieleń, co wynika ze zdjęcia lotniczego z 1982 r., i co potwierdza także opinia fotogrametry z 1 lutego 2013 r. Skarżące co prawda kwestionują ten dowód, ale nie przedstawiły żadnego dowodu na poparcie twierdzenia, że na tym terenie była jedynie dziko rosnąca roślinność, co w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a., nakazuje Sądowi uznać, że urządzenie trawnika na tej działce jest faktem.

Fakt, że znajdujący się na projektowanej działce nr [...] parking samochodowy urządzony społecznie i wykorzystywany przez spółdzielców jako parking (od 1985 r.) i aktualnie, od 1992 r. urządzony parking społeczny, obecnie spółdzielczy, jednoznacznie świadczy o realizacji celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosku na podstawie art. 136 ugn o zwrot tej części wywłaszczonej nieruchomości. Także przed jego powstaniem teren projektowanej działki służył realizacji celu wywłaszczenia, czyli budowy osiedla mieszkaniowego. Teren ten po wywłaszczeniu stanowił zaplecze budowy osiedla, a następnie został zagospodarowany zielenią – trawnikiem. Dopiero od 1985 r. służy mieszkańcom do parkowania aut. Nie ma zatem żadnego znaczenia okoliczność, czyim staraniem został urządzony parking, skoro jeszcze przed jego urządzeniem teren ten został wykorzystany pod trawnik, jako zieleń osiedlową, a więc integralną część osiedla mieszkaniowego.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec sporządzenia uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie nie odpowiada prawdzie. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, co nie ma miejsca na gruncie niniejszej sprawy.

W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 136 § 1 i 3 ugn przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

W konsekwencji niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 § 1 i 3 ugn, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i art. 136 § 1 i 3 ugn w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. Sposób sformułowania tych zarzutów i ich uzasadnienie zmierza do podważenia dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych oraz ich oceny. Zdaniem skarżącej, w oparciu o zgromadzoną dokumentację projektową należało przyjąć, że celem wywłaszczenia nie była budowa osiedla mieszkaniowego z usługami, lecz budowa pawilonów usługowych, których nie zrealizowano oraz bezzasadnie uznano, że trawnik i parking stanowiły realizację celu wywłaszczenia. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych i ich oceny. Powyższe stwierdzenie skutkowało nietrafnością zarzutów naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego.

Przechodząc do skargi kasacyjnej skarżącej K. W., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał wniosek o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., dowodu z opinii prawnej załączonej do skargi kasacyjnej. Opinia ta zawiera wypowiedź, co do interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, a nie co do stanu faktycznego tej sprawy. Nie jest zatem dowodem w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Skoro jednak znalazła się w aktach sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny miał obowiązek wziąć ją pod uwagę na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. Niemniej jednak Sąd ten nie podziela przedstawionej opinii prawnej prof. M. W. z powodów wyłuszczonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 75, 77 i 80 k.p.a. Istota tego zarzutu, podobnie jak w skardze kasacyjnej M. R., sprowadza się zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który przyjął, że dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia rozważeniu podlegają wyłącznie dokumenty które powstały przed datą wywłaszczenia, a więc przed dniem [...] listopada 1975 r. oraz błędnym uznaniu, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, został na spornych działkach zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podtrzymuje argumentację dotyczącą tego zagadnienia przedstawioną przy omawianiu skargi kasacyjnej skarżącej M. R., uznając, że jej powtarzanie jest niecelowe.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 ugn, poprzez jego niezastosowanie i art. 137 ust. 1 ugn, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Opiera się on na stwierdzeniu, że pominięcie dowodów w postaci dokumentacji projektowej, skutkowało dokonaniem wadliwych ustaleń i ich oceny. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych i ich oceny. Jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować – zob. wyr. NSA z 14 października 2005 r., I FSK 107/05. Zatem, próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyr. NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68). W konsekwencji uznać należało, że sposób sformułowania zarzutu i jego uzasadnienia skutkował uznaniem jego nieskuteczności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargi kasacyjne za niemające usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

-----------------------

25