Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 269/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. nakazuje ściągnąć od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem nieuiszczonych opłat sądowych.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. II SAB/Wa 269/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. strona skarżąca zwróciła się organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci przesłania na wskazany adres elektroniczny dokumentów, które zostały złożone przez kandydatów zakwalifikowanych następnie do lokalnych komisji etycznych (kadencja 2015-2019) oraz protokołu/protokołów wraz z załącznikami z posiedzenia/posiedzeń, na których dokonywano wyboru w/w członków.

Organ w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. poinformował stronę skarżącą, że dysponentem żądanych informacji jest Krajowa Komisja Etyczna ds. Doświadczeń na Zwierzętach (zwana dalej Komisją), jako organ ustanowiony przepisami ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1207), zwanej dalej ustawą. W zakresie wykonywania swoich kompetencji Komisja jest podmiotem niezależnym od organu oraz odrębnym od organu, który zapewnia jej jedynie obsługę administracyjno-techniczną. Do autonomicznych zadań Komisji należy powoływanie i odwoływanie członków lokalnych komisji (art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy). W związku z tym, zgodnie z treścią ogłoszenia o naborze, zamieszczonego w Biuletynie Informacji Publicznej, dokumenty dotyczące kandydatów składane były do Komisji, nie do organu. Tym samym organ nie jest uprawniony do decydowania o udostępnianiu dokumentów wytworzonych przez Komisję lub na potrzeby Komisji. Dotyczy to również protokołów z posiedzeń Komisji. Na zakończenie organ dodał, że przekaże wniosek strony skarżącej Komisji zgodnie z właściwością.

W skardze na bezczynność organu skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione nieudostępnienie wnioskowanych informacji oraz art. 13 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w każdorazowej sytuacji posiadania wnioskowanych informacji. Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowe żądanie dotyczyło w istocie kwestii stanowiącej informację publiczną. Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez organ. W ocenie Sądu nie ulegało wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jednak nie oznacza to, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka podmiotowa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji – podzielającego pogląd organu – oceny, czy podmiot zobowiązany powinien posiadać daną informację, należy dokonywać mając na uwadze, czy informacja publiczna jest związana z zakresem działania tego podmiotu oraz jego kompetencją. Innymi słowy, samo fizyczne posiadanie żądanej informacji publicznej nie jest wystarczające do uznania, że została spełniona przesłanka podmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do treści art. 32 ust. 1 ustawy, Komisja i lokalne komisje etyczne do spraw doświadczeń na zwierzętach, są organami właściwymi w sprawie udzielania i zmiany zgód na przeprowadzanie doświadczeń. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy, do zadań Komisji należy powoływanie i odwoływanie członków lokalnych komisji. Tym samym, to Komisja ze względu na zakres swoich działań, a nie organ, jest jedynym podmiotem kompetentnym do udzielenia żądanej informacji zawartej we wniosku skarżącego. W myśl § 15 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 maja 2015 r. w sprawie Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach oraz lokalnych komisji etycznych do spraw doświadczeń na zwierzętach (Dz. U. z 2015 r., poz. 630), urząd obsługujący ministra zapewnia Komisji obsługę administracyjno-techniczną. Innymi słowy, organ jedynie przechowywał w swojej siedzibie żądaną informację.

Sąd pierwszej instancji stwierdził na koniec, że organ nie pozostawał w bezczynności, jeżeli zważy się na treść pisma z dnia 8 lutego 2016 r. oraz mając na uwadze fakt, że Komisja udostępniła żądaną informację, o czym poinformował organ w odpowiedzi na skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła strona skarżąca zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;

- art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że konstytucyjne prawo do informacji obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez ograniczenie konstytucyjnie zagwarantowanego uprawnienia;

- art. 4 ust 3 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 (m.in. organy władzy publicznej), będące w posiadaniu takich informacji, poprzez błędne przyjęcie, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie był zobowiązany do udostępnienia w niniejszej sprawie żądanych przez Stowarzyszenie informacji;

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek oraz o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, poprzez błędne przyjęcie przez podmiot zobowiązany i Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie doszło do zaktualizowania się po stronie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem złożonym przez Stowarzyszenie.

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej oraz zobowiązanie podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r., ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ponadto, strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, zaś na rozprawie w dniu 30 listopada 2018 r. pełnomocnik organu wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w okolicznościach niniejszej sprawy Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego był zobowiązany do udostępnienia żądanej przez skarżące Stowarzyszenie informacji.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione ograniczenie konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do informacji publicznej oraz dostępu do dokumentów, wskazać przyjdzie, że zarzuty te nie mogły osiągnąć skutku. Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie zakwestionował prawa strony do żądania informacji publicznej. Nie wskazywał też żadnych przesłanek ograniczających to prawo. Uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ nie miał obowiązku udostępnienia żądanej informacji nie było wynikiem niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów Konstytucji. Sąd uznał bowiem, że decydujące znaczenie ma tutaj nie fizyczne posiadanie żądanej informacji lecz, czy informacja ta jest związana z zakresem działania organu i jego kompetencjami.

W tej sytuacji rozważenia wymaga zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja jest informacją publiczną, jak również to, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest organem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Wbrew jednak stanowisku strony skarżącej organ ten nie był w posiadaniu przedmiotowej informacji w rozumieniu tego przepisu.

Przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z § 15 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 maja 2015 r. w sprawie Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach oraz lokalnych komisji etycznych do spraw doświadczeń na zwierzętach, urząd obsługujący ministra zapewnia Komisji obsługę administracyjno-techniczną. Zwrócić przyjdzie uwagę, że przepis ten wskazuje nie ministra jako organ administracji publicznej lecz urząd obsługujący tego ministra. Już sam ten fakt powoduje, że nie mamy tutaj do czynienia z organem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. Gdyby nawet przyjąć, że minister dysponuje wszystkimi dokumentami w ministerstwie, to jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, żądane dokumenty nie mieszczą się w zakresie działania i kompetencji tego ministra. Komisja, w zakresie objętym żądaniem, jest autonomicznym organem, zaś ministerstwo pełni wobec niej wyłącznie rolę pomocniczą zapewniając obsługę administracyjno-techniczną.

Dodatkowo wskazać przyjdzie, że z brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, iż dysponent dokumentu nie jest podmiotem obowiązanym do jego udostępnienia, lecz jego posiadacz. Natomiast posiadaczem jest ten, który daną rzeczą lub, jak w niniejszej sytuacji, informacją włada jak właściciel. Należy podkreślić, że jedynie organ, który wytworzył daną informację jest w stanie zapewnić odpowiednią ochronę danych w niej zawartych podlegających ochronie np. na podstawie przepisów o ochronie danych osobowych (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 374/18). Reguła to może doznawać ograniczeń w określonych sytuacjach, w zależności od roli, kompetencji, zakresu działania (itp.) podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Minister nie był posiadaczem żądanej informacji w rozumieniu omawianego przepisu.

Konsekwencją powyższych rozważań jest stwierdzenie, że organ nie miał obowiązku udostępnienia skarżącemu żądanych informacji, a co za tym idzie nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. Tym samym nieuprawniony jest kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., albowiem przepisy te mogłyby znaleźć zastosowanie jedynie wówczas, gdyby organ był podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Z uwagi na dostrzeżone przez Naczelny Sąd Administracyjny braki fiskalne skargi kasacyjnej, poprzedzającej ją skargi do Sądu pierwszej instancji oraz wniosku o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a. nakazał ściągnięcie od skarżącego Stowarzyszenia na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300,00 złotych tytułem wymaganego w sprawie wpisu sądowego od skargi i od skargi kasacyjnej oraz opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku.

Wskazać bowiem przyjdzie, że wbrew twierdzeniom skarżącego Stowarzyszenia, nie korzysta ono ze zwolnienia podmiotowego od obowiązku uiszczania opłat sądowych w niniejszym postępowaniu, o którym stanowi art. 239 § 2 p.p.s.a. W treści tego przepisu ustawodawca posłużył się określeniem "sprawa własna" organizacji pożytku publicznego, nie definiując tego pojęcia. Skoro jednak ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2018 r., poz. 450) reguluje "zasady prowadzenia działalności pożytku publicznego przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych, współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi oraz współpracy, o której mowa w art. 4d", a działalnością pożytku publicznego jest "działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie", to pojęcia "sprawy własnej" jako kategorii wyodrębnionej w art. 239 § 2 p.p.s.a. nie należy wiązać i utożsamiać z działaniami statutowymi podejmowanymi w ramach zadań publicznych określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Utożsamianie takie podważałoby sens wyodrębniania kategorii "sprawy własnej" organizacji pożytku publicznego, działającej na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Należy zatem przyjąć, że "sprawa własna" w rozumieniu art. 239 § 2 p.p.s.a. to taka sprawa organizacji pożytku publicznego, która pozostaje poza zakresem statutowej sfery zadań publicznych, w ramach których prowadzona jest działalność pożytku publicznego. W świetle powyższych uwag nie ma również podstaw do przyjmowania, że sprawa organizacji pożytku publicznego działającej na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie staje się "sprawą własną" z tego tylko powodu, że jest inicjowana przez tę organizację. Jeżeli sprawa organizacji pożytku publicznego działającej na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jest sprawą mieszczącą się w sferze statutowych zadań publicznych określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, to nie ma charakteru "sprawy własnej" w rozumieniu art. 239 § 2 p.p.s.a. niezależnie od tego, czy postępowanie w tej sprawie było zainicjowane przez tę organizację, czy też organizacja ta przystąpiła do udziału w toczącym się już postępowaniu w tej sprawie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 159/17 oraz powołane tam dalsze orzeczenia NSA).

Ze statutu skarżącego Stowarzyszenia wynika, że posiada ono status organizacji pożytku publicznego, której celem jest upowszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji oraz wspieranie działań monitorujących i edukacyjnych na rzecz zwiększania przejrzystości i uczciwości życia publicznego, w tym: 1) działanie na rzecz swobodnego dostępu do informacji publicznej, 2) działanie na rzecz efektywnego, praworządnego, przejrzystego i otwartego na kontrolę obywatelską gospodarowania majątkiem publicznym i zarządzania politykami publicznymi, 3) wspieranie merytoryczne i finansowe osób w sprawowaniu kontroli obywatelskiej, 4) podejmowanie działań na rzecz propagowania etyki życia publicznego i aktywności służących przeciwdziałaniu korupcji.

Wobec powyższego nie można uznać, że w niniejszej sprawie Stowarzyszenie, które we wszczętym postępowaniu sądowoadministracyjnym zaskarża bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, występuje jako strona w "sprawie własnej" w rozumieniu art. 239 § 2 p.p.s.a. Rozpoznawana sprawa dotyczy bowiem realizacji przez stronę skarżącą jej celów statutowych, a zatem sfery działalności zewnętrznej Stowarzyszenia, co nie wpływa bezpośrednio na jego prawa i obowiązki oraz nie zmienia jego sytuacji prawnej.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl