Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Szymańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania rekultywacji oddala skargę w całości.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. (Nr [...]) Starosta [...], działając na podstawie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w [...] ul. [...][...] zmiany ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. (znak: [...]) w zakresie punktu 3 poprzez nadanie mu nowej treści i określenie zawartego tam terminu wykonania rekultywacji na: "do 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej na wyżej wymienionej powierzchni."

W uzasadnieniu organ orzekający podał, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek wniesiony w dniu [...] grudnia 2018 r. przez działającą w imieniu [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji, pełnomocnik, która zwróciła się o zmianę decyzji Starosty [...], powyżej opisanej w zakresie jej punktu 3 poprzez nadanie mu nowej treści, weryfikującej określony w nim termin wykonania rekultywacji.

Następnie Starosta [...] wyjaśnił m.in., że eksploatacja złoża kruszywa naturalnego "[...]" została rozpoczęta na podstawie koncesji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. udzielonej przedsiębiorcy P. C. prowadzącemu [...] z/s w [...], ul. [...][...]. Jednocześnie w koncesji wyznaczony został obszar i teren górniczy "[...]". Na wniosek ówczesnego przedsiębiorcy Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. (znak [...]), wyznaczył m.in. termin na wykonanie rekultywacji części gruntów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]" - do dnia [...] października 2012 r. Organ podkreślił, iż nałożony na przedsiębiorcę obowiązek wykonania rekultywacji w wyznaczonym terminie dotyczył tylko niewielkiej części gruntów o powierzchni [...] ha z całkowitej powierzchni objętej koncesją [...] ha, przy czym złoże w tej części było już w znacznym stopniu wyeksploatowane. Powołana decyzja nie wymuszała na przedsiębiorcy przeprowadzenia rekultywacji całego terenu objętego koncesją do dnia [...] października 2012 r., a jedynie, jak wspomniano, niewielkiej jego części, a przedsiębiorca P. C. [...], który wystąpił z wnioskiem, nie odwołał się od przedmiotowej decyzji oraz nie wniósł zastrzeżeń co do terminu wykonania rekultywacji. Ponadto, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z2017r. poz. 1161), przedsiębiorca P. C. [...] przedłożył w dniu [...] marca 2009 r. informację o zmianach powstałych w 2008 roku w zakresie gruntów podlegających rekultywacji, zgodnie z którą w tym czasie realizowany był etap techniczny rekultywacji z wykorzystaniem odpadów.

Ponadto organ wskazał w uzasadnieniu, że koncesja z definicji uprawnia do prowadzenia ściśle określonej działalności gospodarczej, co oznacza uprawnienie do prowadzenia działalności górniczej związanej z wydobyciem złoża na określonym terenie w określonym czasie. Termin wykonania rekultywacji poszczególnych części gruntów zdewastowanych po wyeksploatowaniu złoża nie musi odpowiadać okresowi na jaki zezwolono objąć teren działalnością górniczą z całokształtem zadań i prac z nią związanych. Sposób prowadzenia tej działalności określony został w odpowiednich dokumentach wydanych na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze m.in. w planach ruchu zakładu górniczego, których terminy również nie odzwierciedlają okresu na jaki wydana została koncesja.

Plan ruchu zakładu górniczego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 8 grudnia 2017 r. w sprawie planu ruchu zakładów górniczych (Dz. U. poz. 2293), zawiera informacje dotyczące m. in.: zakresu eksploatacji kopaliny ze złoża, zakresu zdejmowania nadkładu, opisu robót udostępniających i przygotowawczych, zestawienia robót geologicznych wykonywanych na potrzeby ruchu zakładu górniczego, systemów eksploatacji złoża, zwałowania i składowania, podstawowych parametrów wyrobisk górniczych, zwałowisk nadkładu i składowisk urobku, w szczególności szerokość poziomów i półek, wysokości pięter oraz kątów nachylenia skarp i zboczy, pasów ochronnych wyrobisk górniczych, a także w zakresie ochrony środowiska - zamierzeń w zakresie ograniczania i usuwania ujemnych wpływów działalności górniczej takich jak określenie sposobu i terminów rekultywacji gruntów.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że eksploatacja złoża [...] została rozpoczęta od strony zachodniej w miejscu, którego dotyczy decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r., a to w miarę postępu robót i przesuwania się frontu eksploatacyjnego w kierunku południowym i wschodnim, nie ograniczało - w opinii organu - możliwości wykonania rekultywacji, jak i sama rekultywacja w tym miejscu nie wykluczała i nie uniemożliwiała eksploatacji w dalszej części złoża (tj. na powierzchni ponad [...] ha). Rekultywacja może być prowadzona jednocześnie z eksploatacją z zachowaniem odpowiedniego okresu czasu pomiędzy frontem eksploatacyjnym, a frontem rekultywacyjnym (przy dużych złożach na poszczególnych jego częściach). Zatem terminy poszczególnych prac rekultywacyjnych nie mogą być ograniczone terminem obowiązywania koncesji. Sama rekultywacja nie może natomiast ograniczać eksploatacji, gdyż prowadzona jest na terenach na których eksploatacja została już zakończona a grunty stały się zbędne. O powyższym stanowi wymóg § 162 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (Dz. U. poz. 1008), zgodnie z którym rekultywację gruntów w granicach zakładu górniczego prowadzi się w miarę, jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia ruchu zakładu górniczego. Podobnie stanowi również art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Przy czym sformułowanie od zaprzestania działalności nie stanowi zaprzestania działalności koncesyjnej (która zakańcza się z upływem terminu na jaki została wydana lub na podstawie odrębnych decyzji), czy też górniczej (która kończy się decyzją uznającą zakończenie rekultywacji gruntów zdewastowanych tą działalnością - por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2010 r. sygn.: II FSK 2002/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 maja 2013 r. sygn.: I SA/Gd 1380/12, wyrok NSA z dnia 14 lipca 2010 r. sygn.: II FSK 2002/09).

W ocenie organu, biorąc pod uwagę powołane przepisy, zaprzestanie działalności w niniejszym przypadku stanowi o zakończeniu prac eksploatacyjnych (po przejściu frontu eksploatacyjnego) i innych czynności związanych z ruchem zakładu górniczego na danym obszarze gruntów zdewastowanych. Umożliwia to - szczególnie przy złożach zalegających na dużych powierzchniach - rozpoczęcie, a nawet zakończenie prac rekultywacyjnych przed upływem terminu wyznaczonego w koncesji, co w konsekwencji może stanowić o możliwości wyłączenia danego zrekultywowanego terenu z obszaru górniczego (wyznaczonego w koncesji), a następnie z obszaru objętego działalnością górniczą (wyznaczonego w dokumentach planistycznych) i w efekcie rozpoczęcia na tym terenie innej działalności (podczas gdy na pozostałym terenie objętym koncesją nadal jest prowadzona eksploatacja).

Z uzasadnienia wynika ponadto, że Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 228, poz. 1947 z 2005 r. ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. przeniósł prawa i obowiązki wynikające z koncesji nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. na [...] Sp. z o.o. z/s w [...], ul. [...][...]. W decyzji wskazano, że przedsiębiorca: "przejął na siebie prawa i obowiązki wynikające z koncesji i ze wszystkich innych decyzji podjętych na podstawie w/w ustawy, przedmiotowo z nią związanych", co oznacza zdaniem organu, że nowy przedsiębiorca przejął po poprzednim przedsiębiorcy również obowiązki dotyczące rekultywacji. Zatem decyzja Starosty [...] znak [...] z dnia [...] lutego 2018 r. przenosząca prawa i obowiązki na [...] Sp. z o.o. (w grudniu 2010 r. [...] Sp. z o.o. zmieniła nazwę na [...] sp. z o.o.) wynikające z decyzji znak [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. stanowi decyzją deklaratoryjną, potwierdzającą jedynie, że przedsiębiorca przejmując prawa i obowiązki wynikające z koncesji nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. przejął również obowiązki związane z wykonaniem rekultywacji (art. 36 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze).

Strona we wniosku o zmianę terminu decyzji znak [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., powołała się na zwiększone zasoby kopaliny możliwe do wydobycia, objęte decyzją koncesyjną Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Powyższe mogłoby stanowić o kontynuacji wydobycia na obszarze objętym decyzją rekultywacyjną (pow. [...] ha), a tym samym w ocenie organu stanowić podstawę do zmiany terminu wykonania rekultywacji - gdyby nie fakt, że tych prac w istocie nie podjęto, o czym stanowi treść Dodatku nr 3 do dokumentacji geologicznej m.in. rozliczająca zwiększone zasoby złoża bez podjęcia ich eksploatacji. Poza tym prace eksploatacyjne w miejscu objętym decyzją rekultywacyjną (pow. [...] ha) byłyby utrudnione ze względu na wypełnienie w tej części (w ramach rekultywacji rozpoczętej przez P. C. [...]) wyrobiska poeksploatacyjnego odpadami.

Organ orzekający wskazał również, że wnioskujący o zmianę decyzji podmiot nie przedstawił żadnych dokumentów i faktów stanowiących o tym, że na przedmiotowym terenie wznowione zostały prace eksploatacyjne, które spowodowały brak możliwości wykonania rekultywacji w wyznaczonym terminie. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. przedłożonym do odrębnego postępowania (dotyczącego wyznaczenia z urzędu terminu, kierunku i osoby zobowiązanej do wykonania rekultywacji) strona wskazała, iż cyt.: "w wyniku dokładnego rozpoznania złoża okazało się, że nie ma zwiększonych zasobów i przedsięwzięcie w tym zakresie nie było zrealizowane".

Zwrócił też uwagę, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. przedsiębiorca powołał się na możliwość prowadzenia na przedmiotowym terenie dalszych prac eksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego, ale w opinii organu nie ma aktualnie takiej możliwości, z uwagi na brak zasobów możliwych do eksploatacji w granicach działki nr [...], o czym stanowi powołany wyżej Dodatek nr 3 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]", rozliczający zasoby złoża po zakończeniu eksploatacji w granicach obszaru górniczego "[...]", w następstwie czego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Marszałek Województwa [...] wygasił koncesję udzieloną [...] Sp. z o.o. - w części dotyczącej obszaru górniczego "[...]", obejmującego działkę nr [...], uznając ją za bezprzedmiotową, w związku z wyeksploatowaniem zasobów w tej części złoża.

W zakończeniu uzasadnienia Starosta [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Przepis ten określa zatem maksymalny termin na wykonanie rekultywacji, tym samym nie sprzeciwia się temu aby termin ten był krótszy niż 5 lat i jednocześnie nie przewiduje możliwości wyznaczenia terminu dłuższego niż 5 lat.

Zwrócił też uwagę, że strona zwróciła się z wnioskiem w sprawie zmiany terminu na wykonanie rekultywacji, określonego w decyzji Starosty [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., prawie 7 lat po upłynięciu tego terminu oraz prawie 3 lata po rozliczeniu zasobów złoża i wygaszeniu koncesji na przedmiotowym terenie. We wniosku strona nie uzasadniła, w sposób niebudzący wątpliwości co do właściwych intencji, powodów braku możliwości wykonania rekultywacji w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami ochrony środowiska (rozpoczętej zresztą przez poprzedniego koncesjobiorcę). Strona nie przedstawiła czynności lub zdarzeń, które mogłyby stanowić podstawę do zmiany terminu zakończenia prac rekultywacyjnych, powołując się jedynie na zwiększone zasoby złoża możliwe do wydobycia, czemu następnie zaprzeczyła w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. twierdząc, że przedsięwzięcie polegające na wydobyciu zwiększonych zasób kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" nigdy nie zostało zrealizowane.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...], reprezentowanego przez pełnomocnika. W obszernie uzasadnionym odwołaniu pełnomocnik wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, to jest zmianę ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w zakresie punktu 3 poprzez określenie zawartego tam terminu wykonania rekultywacji na do 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej, które wiązać należy z datą wydania decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. przez Marszałka Województwa [...], stwierdzającej wygaśnięcie koncesji w części dotyczącej obszaru górniczego "[...]" z uwagi na jej bezprzedmiotowość, spowodowaną wyczerpaniem (wyeksploatowaniem) złoża na tym terenie, a zatem który to termin zakończenia rekultywacji gruntu winien zostać określony na do dnia [...] listopada 2021 r.; ewentualnie

- uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że na wniosek P. C., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. C. [...] "[...]" z siedzibą w [...] przy ul. [...][...], [...][...], wydaną z upoważnienia Starosty [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. ([...]) wskazany został jako osoba obowiązana do rekultywacji gruntów o powierzchni [...] ha, zdewastowanych w wyniku eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, położonych w granicach działki nr [...], [...] obręb [...], gmina [...] (pkt 1 osnowy tej decyzji). W pkt. 2 osnowy organ wskazał kierunek rekultywacji jako rekreacyjny, z przyrodniczą funkcją użytku ekologicznego, a w pkt. 3, termin wykonania rekultywacji, tj. do 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej na wyżej wymienionej powierzchni, jednak nie dłużej niż do dnia [...] października 2012 r.

Następnie, ostateczną już decyzją Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa w Starostwie Powiatowym w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. ([...]), przeniesiono z urzędu wszystkie prawa i obowiązki wynikające z decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. ([...]) z przedsiębiorcy P. C., prowadzącego [...] "[...]" z siedzibą w [...] przy ul. [...][...] na przedsiębiorcę: [...] Sp. z o. o. (adres: [...] ul. [...][...]).

Po przeniesieniu, podaniem z dnia [...] grudnia 2018 r., Spółka wystąpiła o zmianę decyzji Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa w Starostwie Powiatowym w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. ([...]) w zakresie terminu wykonania rekultywacji. W miejsce wyrażenia: "do 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej na wyżej wymienionej powierzchni, jednak nie dłużej niż do dnia [...] października 2012 r." wnioskowała wprowadzić zapis "do 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej na wyżej wymienionej powierzchni".

Objęta wnioskiem decyzja została wydana na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy, który przewiduje wydawanie różnych decyzji administracyjnych w przedmiocie: 1) stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5 ustawy; 2) osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów; 3) kierunku i terminu wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy w razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4, stosuje się opłatę roczną podwyższoną o 200% od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona.

Skutek prawny niedotrzymania wyznaczonego przez organ terminu - [...] października 2012 r., na wykonanie rekultywacji, został określony w art. 28 ust. 3 ustawy. Jest nim sankcja w postaci wymierzenia opłaty podwyższonej. Niedopuszczalne byłoby wykluczenie zastosowania tego przepisu konstrukcją przedłużenia terminu na wykonanie obowiązku rekultywacji, który już dawno wyekspirował (upłynął). Zdaniem organu odwoławczego przepisy te sprzeciwiają się zmianie decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. ([...]) i już z tego powodu nie można było tej decyzji zmienić. Zgodnie bowiem z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z Mapami aktualizacji zasobów złoża, sporządzonymi na dzień [...] grudnia 2007 r. oraz na dzień [...] grudnia 2008 r., eksploatacja złoża rozpoczęła się od jej części południowo - zachodniej. W tej części, według stanu na dzień [...] grudnia 2008 r., złoże było w całości lub w części wyeksploatowane, i w części zostało poddane rekultywacji technicznej (odpadami wypełniono wyrobisko). Na niezrekultywowanym technicznie fragmencie wyrobiska nie wykonano jednak jego rekultywacji biologicznej, co pełnomocnik poprzedniego przedsiębiorcy górniczego uzasadniał rzekomym zwiększeniem zasobów złoża (por. wyjaśnienia zawarte w piśmie T. P. z dnia [...] listopada 2016 r.). Żaden jednak z przedsiębiorców górniczych, kolejno eksploatujących złoże kruszywa w [...], nie wystąpił o przedłużenie terminu rekultywacji zawartych decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. ([...]). Obecnie jest to niemożliwe niezależnie od obszernej argumentacji uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji (którą Kolegium podziela i uznaje za własną) oraz wadliwych zarzutów odwołania.

Prawidłowość wydanej w sprawie decyzji odwoławczej zakwestionował [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...], wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działająca w imieniu strony skarżącej pełnomocnik zaskarżając decyzję organu odwoławczego w całości zarzuciła jej:

1) naruszenie przepisu art. 155 kpa w zw. z art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa i art. 9 kpa wskutek przyjęcia, że nie można dokonać zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa, gdyż termin na wykonanie rekultywacji określony w decyzji w sprawie rekultywacji upłynął, zaś jedyne, co strona mogła uczynić, to przed jego upływem (w okresie obowiązywania) wystąpić o jego przedłużenie, podczas gdy organ w postępowaniu administracyjnym (nr [...]), w którym powziął wiedzę o zmianie osoby zobowiązanej do rekultywacji, prowadzonym jeszcze w dacie [...] września 2011 r., poinformował [...] sp. z o.o., że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] zobowiązuje do rekultywacji terenu o obszarze [...] ha innego przedsiębiorcę – P. C., jak też - że obowiązek rekultywacji ciąży na obu podmiotach: tym przedsiębiorcy oraz [...] sp. z o.o. i że każdy z nich winien go wykonać odpowiednio do zakresu prowadzonej działalności powodującej potrzebę rekultywacji, gdzie dopiero w 2018 roku Starosta [...] zmienił to stanowisko i decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] orzekł o przeniesieniu z urzędu wszystkich praw i obowiązków wynikających z niewykonanej przez P. C. decyzji Starosty [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 2007 roku z przedsiębiorcy P. C., prowadzącego [...] "[...]" z siedzibą w [...] na przedsiębiorcę [...] sp. z o. o., gdzie w dacie wydania tej decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków termin przeprowadzenia rekultywacji i jej zakończenia określony w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 znak [...] dawno upłynął (upłynął dnia [...] października 2012 r.);

2) naruszenie przepisu art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. z dnia 26 maja 2017 r. /Dz.U. z 2017 r. poz. 1161/) w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2), art. 21 ust. 1 pkt 2), ust. 4 i 5, art. 30 ust. 1 pkt 2) i 3 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze wskutek przyjęcia, że zaprzestanie działalności przemysłowej, od której winien biec określony tym przepisem na do 5 lat termin zakończenia rekultywacji, w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kopalin ze złóż, wiązać należy tylko i wyłącznie z zakończeniem prac eksploatacyjnych (po przejściu frontu eksploatacyjnego) na danym, cząstkowym terenie obszaru górniczego, podczas gdy - zdaniem skarżącego - pojęcie zaprzestania działalności przemysłowej wiązać należy nie z zakończeniem wydobycia kruszywa na danym fragmencie obszaru górniczego, ale ogólnie z zaprzestaniem działalności wydobywczej na obszarze górniczym, który z racji tego, że działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż jest wykonywana na podstawie koncesji, wyznacza koncesja, jak też z terminem obowiązywania tej koncesji, co oznacza w niniejszej sprawie, że zaprzestanie działalności przemysłowej także na obszarze objętym sporną decyzją wiązać należy z decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Marszałka Województwa [...], którą organ ten stwierdził wygaśnięcie koncesji w części dotyczącej obszaru górniczego "[...]" z uwagi na jej bezprzedmiotowość, spowodowaną wyczerpaniem (wyeksploatowaniem) złoża w ramach tego obszaru górniczego, w skład którego wchodził także teren objęty decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], gdzie przy tym ustawowe zalecenie stopniowego dokonywania rekultywacji gruntów (kiedy stają się zbędne całkowicie, częściowo łub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej) nie oznacza obowiązku zakończenia prac rekultywacyjnych poszczególnych (kolejnych) fragmentów obszaru górniczego wcześniej niż przed upływem 5 lat od zaprzestania działalności wydobywczej na całym obszarze górniczym, co skutkuje obowiązkiem zmiany w trybie art. 155 kpa terminu zakończenia rekultywacji gruntu, którego dotyczy decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], jaki winien zostać określony na do dnia [...] listopada 2021 r., gdyż wówczas upływa 5 lat od wygaszenia koncesji udzielonej na wydobycie na danym obszarze górniczym.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty oraz na przepisy art. 145 § 1 pkt 1) oraz art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik strony skarżącej wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] do wydania w określonym terminie decyzji o zmianie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w zakresie punktu 3 poprzez określenie zawartego tam terminu wykonania rekultywacji na do 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej, które wiązać należy z datą wydania decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. przez Marszałka Województwa [...], stwierdzającej wygaśnięcie koncesji w części dotyczącej obszaru górniczego "[...]" z uwagi na jej bezprzedmiotowość, spowodowaną wyczerpaniem (wyeksploatowaniem) złoża na tym terenie, a zatem który to termin zakończenia rekultywacji gruntu winien zostać określony na do dnia [...] listopada 2021 r.; oraz przyznanie skarżącemu od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów zawartych w jej petitum.

W doręczonej Sądowi w dniu [...] października 2019 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wniosło o oddalenie skargi, a w uzasadnieniu wniosku przedstawiło polemikę z poszczególnymi zarzutami podniesionymi przez pełnomocnika strony skarżącej.

Wskazało w niej m.in., że celowe działanie skarżącej prowadzące do kilkuletniej zwłoki w wykonaniu obowiązku rekultywacji, mającej istotne znaczenie z punktu widzenia zapewnienia gruntom rolnym ochrony prawnej nie daje podstaw do przyjęcia, że zmiana ostatecznej decyzji w zakresie terminu wykonania określonych w niej obowiązków byłaby uzasadniona jej słusznym interesem. Ustalone w postępowaniu administracyjnym okoliczności sprawy nie pozwalają również na uznanie, że za zmianą decyzji we wnioskowanym zakresie przemawia interes społeczny. W interesie społecznym leży bowiem terminowe wykonanie takich obowiązków, jak określony w spornej decyzji. W ocenie Kolegium nie do pogodzenia z interesem społecznym byłoby tolerowanie zachowań skarżącej polegających na celowym naruszaniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz na niewykonywaniu przez 7 lat ostatecznej decyzji administracyjnej.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że w jego ocenie decyzja objęta wnioskiem weryfikacyjnym (tj. decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. (znak: [...]) korzysta z domniemania prawidłowości. W przypadku, gdy skarżąca wykazuje sprzeczność tej decyzji z przepisami prawa, to zastosowanie ma nadzwyczajny tryb weryfikacji, który powoduje dalej idące skutki prawne (np. tryb stwierdzenia nieważności decyzji), a nie tryb jej zmiany.

Tryby te nie mogą być stosowane zamiennie, ani łącznie w ramach jednego postępowania.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 18 lutego 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymała w całości skargę i zawartą w niej argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego czy prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie, co uprawniało Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Z treści przywołanego przepisu wynika, że uchylenie lub zmiana decyzji tworzącej prawa dla strony w tym trybie uzależnione są od spełnienia ustawowych przesłanek formalnych i materialnych. Uwarunkowanie formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda strony postępowania, a uwarunkowanie materialne to brak przepisów szczególnych sprzeciwiających się weryfikacji w sposób ustawowo określony, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, a nie wystąpienie którejkolwiek z nich wyłącza możliwość uzyskania skutku weryfikacyjnego przewidzianego w art. 155 kpa (np. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3036/15, CBOSA).

Należy też wyjaśnić, że przewidziany w powołanym powyżej przepisie tryb wzruszenia decyzji dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych lub dotkniętych wadami, które pozbawione są znamion wad kwalifikowanych, objętych trybem wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Istotą zatem nadzwyczajnego trybu określonego w art. 155 kpa jest ocena, czy w ustalonym w danej sprawie, zakończonej decyzją, której dotyczy wniosek weryfikacyjny, stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki ustawowe do jego zastosowania oraz czy występują szczególne przesłanki, które przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

W judykaturze administracyjnej podkreślono, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Jego przedmiotem nie może też być kontrola legalności tego rozstrzygnięcia (np. wyroki NSA: z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 586/06, Lex nr 320845 i z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 254/17, Lex nr 2611773).

Istotne zatem jest, że skoro przepis art. 155 kpa jest jednym z nadzwyczajnym trybów wzruszenia decyzji ostatecznych, to nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana lub uchylenie decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek w tym przepisie określonych.

Ponadto należy też wskazać, że wykorzystywanie przy weryfikacji decyzji ostatecznej trybu określonego w art. 155 kpa nie może naruszać innych przepisów prawa, ani nie może stanowić gratyfikacji za ignorowanie prawa, za co uznaje się np. niewykonanie prawomocnego nakazu określonego zachowania się, wynikającego z decyzji organu administracji publicznej (np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 770/05).

Wobec przedmiotu sprawy można też zwrócić uwagę, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, iż w trybie powoływanego przepisu art. 155 kpa mogą być uchylone lub zmienione wszelkie decyzji ostateczne, o ile zostaną spełnione ustawowe przesłanki, niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony, a także niezależnie od tego, czy podjęto je w sprawach załatwianych decyzją uznaniową czy też decyzją związaną, czy są prawidłowe, czy też dotknięte wadami niekwalifikowanymi.

Akcentowano przy tym, że przepis art. 155 kpa nie zawiera żadnych ograniczeń ani wyłączeń w tych kwestiach, natomiast brak jest podstaw do wprowadzenia do wykładni tego przepisu takich elementów, które z jego treści nie wynikają.

Za istotne uznano też to, aby zastosowanie trybu określonego w art. 155 kpa nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem (np. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, wyroki NSA: z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3065/15; z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1050/16).

Jak wskazywano już wcześniej w uzasadnieniu przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 155k pa – w przeciwieństwie do postępowania rozpoznawczego (jurysdykcyjnego) – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem tryb ten nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydawaniu decyzji ostatecznej, ale przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej w warunkach przesłanek ustawowych, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) tej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne (np. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 600/17).

Zważyć przy tym należy, że przesłanka "słusznego interesu strony", aczkolwiek niezdefiniowana, to wskazuje, że nie chodzi w niej o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Możliwość zastosowania art. 155 kpa w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Bezspornym jest bowiem, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 kpa musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 kpa, zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa" (wyroki NSA: z dnia 18 października 2007 r., II OSK 1406/06; z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 833/18).

Ponadto w doktrynie i judykaturze wskazuje się, że przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie; muszą zyskać zindywidualizowaną treść wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (np. wyroki NSA: z 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06; z 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 1346/99; z 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10). Zastosowanie przez ustawodawcę spójnika "lub" oznacza, że wystarczające są racje interesu społecznego bądź też jedynie wzgląd na słuszny interes strony (np. wyrok NSA z 26 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1678/98). Oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem/zmianą decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o możliwości/zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (np. wyrok NSA z 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10). Innymi słowy, uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 kpa należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli organ administracji ma do wyboru możliwość korzystniejszego niż dotychczas rozstrzygnięcia dla strony, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, to, działając w granicach uznania administracyjnego, organ ten przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając dotychczasową, mniej korzystną decyzję, na decyzję bardziej korzystną dla strony (vide wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 825/07, w Warszawie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1455/18).

Przedstawione powyżej stanowisko judykatury administracyjnej, które Sąd w składzie orzekającym w sprawie akceptuje, uprawnia do uznania, że "słuszny interes strony" nie oznacza samej woli strony dokonania weryfikacji nadzwyczajnej decyzji ostatecznej, bowiem określenie to należy traktować wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny.

Słuszny interes strony nie może być przy tym sprzeczny z interesem społecznym, przejawiającym się w zasadzie praworządności (np. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1809/17, CBOSA).

Odnosząc się do przesłanki dotyczącej braku przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej w warunkach art. 155 kpa, należy zwrócić uwagę, że "przepisy szczególne" to nie tylko wyrażony w treści przepisu zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restrykcyjnym, ale także uregulowany w poszczególnych ustawach odrębny (szczególny) tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć takie m.in. przepisy, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, jakie może być podjęte w określonym stanie faktycznym.

Istotne też jest, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto – zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę – prawidłowo, że istnieje – co do zasady – możliwość zmiany decyzji ostatecznej objętej wnioskiem weryfikacyjnym kierowanym na podstawie art. 155 kpa w części dotyczącej terminu wykonania orzeczonych tą decyzją obowiązków, czy terminu korzystania z uprawnienia tą decyzją przyznanego, ale w sytuacji, gdy termin ten nie wyekspirował, czyli nie upłynął (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1455/18).

Odnosząc powyższe do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie należy uznać, że przedmiotowy wniosek weryfikacyjny z dnia [...] grudnia 2018 r. dotyczył decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., którą określony został podmiot zobowiązany do rekultywacji części gruntów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]", kierunek rekultywacji oraz termin wykonania rekultywacji do dnia [...] października 2012 r., odnoszący się do części gruntów o powierzchni [...] ha z całkowitej powierzchni objętej koncesją wynoszącej [...] ha.

Wnioskujący podmiot – [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w [...] – zwrócił się o dokonanie zmiany w zakresie oznaczonego w pkt 3 decyzji, powyżej opisanej, terminu wykonania obowiązku rekultywacyjnego poprzez nadanie decyzji w jej pkt 3 treści: "do 5 lat zaprzestania działalności przemysłowej na wyżej wymienionej powierzchni".

Zdaniem Sądu prawidłowa i zasługująca na akceptację jest ocena przyjęta w rozpoznawanej sprawie przez organy orzekające, które uznały, że nie zaistniała w niej żadna z przesłanek materialnych wskazanych przez ustawodawcę w przepisie art. 155 kpa, warunkujących uwzględnienie przez właściwy organ żądania weryfikacyjnego, wnoszonego w trybie powołanego przepisu.

Nie można bowiem stwierdzić, aby za dokonaniem wnioskowanej zmiany przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony.

Interes społeczny wymaga w sposób nie budzący wątpliwości wykonania obowiązku orzeczonego ostateczną decyzją nie tylko ze względu na wymóg poszanowania prawa przez indywidualny podmiot, postrzegany jako element zapewnienia ładu i porządku społecznego, ale także ze względu na to, że interes społeczny przemawia za terminowym zrekultywowaniem w sposób wskazany przed uprawniony organ gruntów zdegradowanych.

Nie można też w argumentacji przedstawionej przez wnioskujący podmiot dopatrzeć się słusznego interesu strony w rozumieniu wcześniej w uzasadnieniu wskazanym, bowiem uznać go należy wyłącznie za interes faktyczny, a nie wymagany dla skuteczności wniosku weryfikacyjnego interes prawny.

W uznaniu Sądu należy również zaaprobować stanowisko organu odwoławczego wyprowadzone z treści art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiącego o obowiązku ponoszenia opłaty rocznej podwyższonej o 200% od dnia, w którym rekultywacja zdewastowanych gruntów powinna zostać zakończona w przypadku jej niezakończenia w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 tej ustawy.

Zasadnie – zdaniem Sądu – Kolegium przyjęło, że przepis ten należy uznać, za sprzeciwiający się zmianie decyzji wskazanej we wniosku weryfikacyjnym, a uwzględnienie wniosku w kontekście powołanego przepisu należałoby postrzegać jako kreowanie stanu naruszającego prawo.

Należy też zwrócić uwagę, że termin, którego wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. dotyczył upłynął z dniem [...] października 2012 roku.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowały w niej przepis art. 155 kpa i dokonały jego prawidłowej wykładni – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.