Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających na wodach jeziora zlokalizowanego w Ś., gmina stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Wojewoda działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511) zaskarżył w całości uchwałę Nr XV/112/2016 Rady Powiatu z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających na wodach jeziora G. zlokalizowanego w Ś., gmina M.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa - art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.), dalej P.o.ś., i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W § 1 uchwały doręczonej Wojewodzie dnia 9 maja 2016 r., Rada Powiatu wprowadziła zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi oraz skuterów wodnych na wodach jeziora G. położonego w miejscowości Ś., na terenie gminy M. Zakaz, stosownie do treści § 1 uchwały, wprowadzony został w związku rozwojem ruchu turystycznego, a co za tym idzie w celu zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających wykorzystanie wód na cele rekreacyjno-wypoczynkowe oraz ochrony przyrody. W § 2 Rada określiła wyłączenia spod wprowadzonego zakazu.

Uchwała podjęta została na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 116 ust. 1 i 4 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Przepis art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska stanowi, że rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Stosownie do art. 116 ust. 4 ww. ustawy ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych.

Treść § 1 uchwały wiążąca wprowadzenie zakazu z rozwojem ruchu turystycznego i koniecznością zapewnienia warunków umożliwiających wykorzystanie wód na cele rekreacyjno-wypoczynkowe oraz ochroną przyrody wskazuje, że Rada Powiatu wykroczyła poza zakres przyznanego jej w art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska uprawnienia.

Przywołał skarżący wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 marca 2017 r. wydany w sprawie II SA/Gd 503/16, stwierdzającym nieważność uchwały Nr XVI/117/2016 Rady Powiatu zmieniającej uchwałę będącą przedmiotem niniejszej skargi, gdzie zawarte zostało stanowisko, że z dyspozycji przepisu art. 116 ust. 1 wynika, że rada powiatu może realizować swoje kompetencje wówczas, gdy wymaga tego konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Wydanie przez radę powiatu uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 116 ust. 1 P.o.ś. powinno zatem zostać poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne czy tez nie. [...] W celu ustalenia warunków akustycznych na danym terenie pod kątem spełnienia przesłanek umożliwiających skorzystanie z dyspozycji art. 116 ust. 1 P.o.ś., rada powiatu winna przedstawić ocenę stanu akustycznego środowiska na podstawie wyników pomiarów poziomów hałasu określonych stosowanymi wskaźnikami hałasu oraz z uwzględnieniem wszystkich relewantnych czynników, w szczególności demograficznych oraz dotyczących sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu, wykazującą brak odpowiedniości dla przedmiotowego terenu przeznaczonego na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Zaznaczył skarżący, że ze zgromadzonych przez organ nadzoru materiałów, w tym wyjaśnień przedłożonych przez Przewodniczącego Rady Powiatu w odpowiedzi na pismo organu nadzoru z 17 maja 2016 r., wynika, że przed podjęciem uchwały Nr XV/112/2016 Rady Powiatu z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających na wodach jeziora G. zlokalizowanego w Ś., gmina M. nie wykazano, jaki był poziom hałasu na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych umiejscowionych wokół jeziora G. oraz jak poprawią się warunki akustyczne na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych po zlikwidowaniu ruchu jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi oraz skuterów wodnych. Rada powiatu nie ustaliła przesłanki umożliwiającej ustanowienie zakazu z art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w sytuacji, gdy treść przywołanego w podstawie prawnej uchwały przepisu wskazuje, że ustawodawca upoważnił radę do wprowadzenia zakazu lub ograniczenia używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach wodnych, jedynie jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, nie upoważnił jej natomiast do wprowadzenia tego rodzaju zakazu w innych sytuacjach, niż wskazane w tym przepisie (wyrok z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 503/16). Rada Powiatu ustanowiła zakaz używania określonych jednostek pływających oraz skuterów wodnych kierując się wyłącznie koniecznością spełnienia woli mieszkańców, co wynika z protokołu sesji z dnia 28 kwietnia 2016 r. Oznacza to, że rada powiatu działała z przekroczeniem przyznanych jej ustawowych kompetencji, co z kolei oznacza istotne naruszenie art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Podjęcie uchwały wykraczającej poza granice upoważnienia ustawowego narusza zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP. wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Ponieważ Rada Powiatu mimo zapoznania się z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 503/16 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1467/17, odrzuciła przedłożony przez Zarząd Powiatu projekt uchwały w sprawie uchylenia uchwały Nr XV/112/2016 Rady Powiatu z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających na wodach jeziora G. zlokalizowanego w Ś., gmina M., wobec nie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały w terminie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, koniecznym stało się wniesienie skargi na przedmiotową uchwałę do Sądu.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu zaznaczyła, że uchwała z dnia 28 kwietnia 2016r., była już przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który postanowieniem z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie prowadzonej pod sygnaturą II SA/Gd 540/16 odrzucił skargę na przedmiotową uchwałę, w związku z uchybieniem terminu do wniesienia skargi przez skarżącego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewody podkreślono, że uchwała ta zawiera uzasadnienie, wyjaśniające motywy wprowadzenia zakazów używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na jeziorze G. Przedmiot uchwały był poddany szerokiej analizie.

Zarząd Powiatu wystąpił z inicjatywą uchwałodawczą składając pod obrady Rady Powiatu projekt uchwały w sprawie uchylenia zaskarżonej uchwały tj. uchwały nr XV/112/2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających na wodach jeziora G. zlokalizowanego w Ś., gmina M. Na sesji w dniu 26 września 2019 r. po szerokiej dyskusji, projekt uchwały został poddany pod głosowanie, w wyniku którego głosami za - 3, wstrzymującymi - 11 oraz przeciw - 4, projekt nie uzyskał akceptacji Rady i został odrzucony.

Tym samym działając zgodnie z wolą Rady Powiatu Starosta wniósł o oddalenie skargi Wojewody na uchwałę nr XV/112/2016 Rady Powiatu z dnia 28 kwietnia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2326 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Na wstępie odnotowania wymaga, że wyrokiem z 15 marca 2017 r. Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu z 30 maja 2016 r. nr XVI/117/2016 w przedmiocie zmiany uchwały Rady Powiatu z 28 kwietnia 2016 r. nr XV/112/2016 w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających na wodach jeziora G. Powiat wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1467/17 oddalił ją. Organ nadzoru uznał, że wobec stanowisk sądów zawartych w przywołanych wyrokach konieczne jest wniesienie niniejszej skargi wobec nieuchylenia przedmiotowej uchwały przez Radę.

Kolejno wskazać należy, że po wyeliminowaniu uchwały z 30 maja 2016 r. treść § 1 skarżonej uchwały z 28 kwietnia 2016 r. ma następujące brzmienie: W związku z rozwojem ruchu turystycznego, a co za tym idzie w celu zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych umożliwiających wykorzystanie wód na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wprowadza się zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi oraz skuterów wodnych na wodach Jeziora G. położonym w miejscowości Ś., gmina M. Natomiast § 2 uchwały zawiera wyjątki od ustanowionego zakazu, w § 3 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu, w § 4 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia głoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Wobec podzielania przez obecnie orzekający skład stanowiska zawartego tak w wyroku II SA/Gd 540/16, jak również wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1467/17 uznać należy, że skarga jest zasadna, a zaskarżona uchwała została podjęta niezgodnie z dyspozycją art. 116 ust. 1 i 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 – dalej: P.o.ś.).

Skarga została wniesiona na podstawie art. 81 ust. 1 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511) stanowiącego, że po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Materialnoprawną podstawą uchwały jest przepis art. 116 ust. 1 P.o.ś., który stanowi, że rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Zwrócić należy uwagę, że przepis ten umiejscowiony jest w Dziale V P.o.ś. zatytułowanym "Ochrona przed hałasem". Zamieszczony też w tym dziale art. 112 P.o.ś. określa sposoby ochrony przed hałasem wskazując, że polegać ona może w szczególności na utrzymaniu poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie i zmniejszaniu poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Ochronie przed hałasem służy również mechanizm zakazów z art. 116 P.o.ś., do ustanowienia których upoważniono radę powiatu. Z dyspozycji wskazanego przepisu wynika jednak, że rada powiatu ma obowiązek zakazać lub ograniczyć używanie jakichkolwiek jednostek pływających lub tylko niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach wodnych, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Oznacza to, że rada powiatu może realizować swoją kompetencję wówczas, gdy wymaga tego konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Wydanie przez radę powiatu uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 116 ust. 1 P.o.ś. powinno zatem zostać poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne czy też nie. Pojęcie "odpowiednich warunków akustycznych" nie zostało zdefiniowane w ustawie, ale też jest pojęciem nieostrym. Zakres uznaniowości organu powiatu przy podjęciu uchwały nie powinien być jednak rozumiany jako całkowicie swobodny i nieograniczony, mimo że ustawodawca nie dookreślił wspomnianego pojęcia poprzez wskazanie konkretnego kryterium jego oceny. Jednak należy zauważyć, że wartościami chronionymi według brzmienia tego przepisu są: klimat akustyczny środowiska oraz prawo do rekreacji i wypoczynku. Przy definiowaniu pojęcia "odpowiednie warunki akustyczne" należałoby zatem odwołać się do art. 113 ust. 1 P.o.ś. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), w którym określono m.in. dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W celu ustalenia warunków akustycznych na danym terenie pod kątem spełnienia przesłanek umożliwiających skorzystanie z dyspozycji art. 116 ust. 1 P.o.ś., rada powiatu winna jednak przedstawić ocenę stanu akustycznego środowiska na podstawie wyników pomiarów poziomów hałasu określonych stosowanymi wskaźnikami hałasu oraz z uwzględnieniem wszystkich relewantnych czynników, w szczególności demograficznych oraz dotyczących sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu, wykazującą brak odpowiedniości dla przedmiotowego terenu przeznaczonego na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 667/08, dostępny w CBOSA).

Z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym z uzasadnienia uchwały z 28 kwietnia 2016 r. wynika, że Rada Powiatu nie podjęła żadnych działań, które doprowadziłyby do ustalenia nieodpowiednich warunków akustycznych w obrębie wód jeziora G.

Sąd stwierdził, że nie wykazano, jaki był poziom hałasu na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych umiejscowionych wokół jeziora G. przed podjęciem zaskarżonej uchwały oraz w jaki sposób obniży się poziom hałasu po wyeliminowaniu jednostek pływających po akwenie. Nie wykazano jak bardzo poprawią się warunki akustyczne na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych po zlikwidowaniu ruchu jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi oraz skuterów wodnych i czy istniała rzeczywista potrzeba ich poprawy.

Oznacza to, że rada powiatu nie ustaliła podstawowej przesłanki umożliwiającej ustanowienie zakazu z art. 116 P.o.ś., który ma służyć konkretnym celom, to znaczy ochronie terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe przed niekorzystnym oddziaływaniem akustycznym, czyli przede wszystkim oddziaływaniem przekraczającym ustanowione w przepisach prawa normy.

Dołączone do uchwały dokumenty obrazujące przebieg dyskusji nad wnioskiem o jej uchylenie dowodzą, że ustanowienie zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi oraz skuterów wodnych było podyktowane oczekiwaniami mieszkańców do ustanowienia strefy ciszy nad wodami jeziora i nie godzili się oni na korzystanie ze sprzętu pływającego generującego hałas na wodach jeziora G.

Wobec braku jakichkolwiek dokumentów potwierdzających przeprowadzenie analizy środowiska akustycznego na tym terenie jawi się, że jedyną przyczyną towarzyszącą ustanowieniu zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi i skuterów wodnych było takie oczekiwanie części mieszkańców realizujących pobyty wypoczynkowe wokoło jeziora. Nie sposób jednak uznać, że tego rodzaju przesłanka czyni zadość wymogom art. 116 ust. 1 P.o.ś. i uwzględnia cel tego przepisu.

Treść art. 116 ust. 1 P.o.ś. uprawnia do wniosku, że ustawodawca upoważnił radę powiatu jedynie do wprowadzenia zakazu lub ograniczenia używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach wodnych, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, nie upoważnił jej natomiast do wprowadzenia tego rodzaju zakazu w innych sytuacjach, niż wskazane w tym przepisie.

Nie sposób znaleźć upoważnienia ustawowego dla organu stanowiącego do wprowadzenia zakazu z art. 116 ust. 1 P.o.ś. ze wskazanej wyżej przyczyny. To prowadzi do wniosku, że rada powiatu działała z przekroczeniem przyznanych jej ustawowych kompetencji, skoro uchwałę podjęła bez wyjaśnienia kluczowej dla sprawy, czy doszło do naruszenia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, co oznacza istotne naruszenie art. 116 ust. 1 P.o.ś.

Z tych przyczyn uznać należało, że zaskarżona uchwała wychodząc poza granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 116 ust. 1 P.o.ś., rażąco narusza zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.