Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2026 r. sprawy ze skargi T. R. na bezczynność Burmistrza B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz B. dopuścił się bezczynności w przedmiocie wniosku skarżącej z 23 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie obejmującym pytanie 2 i 3 zawarte we wniosku; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza B. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Burmistrza B. do załatwienia wniosku skarżącej z 23 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie obejmującym pytanie 3 zawarte we wniosku, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; IV. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza B. do załatwienia wniosku skarżącej z 23 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie obejmującym pytanie 2 zawarte we wniosku; V. w pozostałym zakresie oddala skargę; VI. zasądza od Burmistrza B. na rzecz T. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z 26 grudnia 2025 r. T. R. (dalej jako: skarżąca) wniosła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Inne (dalej jako: organ lub Burmistrz) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z treści skargi wynika, że pismem z 23 października 2024 r. skarżąca wystąpiła do organu z pismem, zawierającym wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym gminnej ewidencji zabytków. W ustawowym terminie Burmistrz odpowiedział na wniosek, jednak odpowiedź, zdaniem skarżącej, jest niepełna, co oznacza, że organ pozostaje w bezczynności. W ocenie skarżącej nie jest zasadne stanowisko organu, że jedno z pytań dotyczy informacji przetworzonej, ponadto nieprawidłowo organ uznał, że nie stanowią informacji publicznej informacje dotyczące kwalifikacji zawodowych osób, które sporządziły karty adresowe, włączone następnie do gminnej ewidencji zabytków.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że pismem z 31 października 2024 r. udzielił odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku. W odniesieniu do pytania 2 (o to, czy ewidencja gminna jest tożsama w treści z rejestrem prowadzonym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków), wyjaśniono stronie, że pytanie częściowo dotyczy informacji mających charakter przetworzony i wezwano wnioskodawczynię do wykazania szczególnego interesu publicznego uzasadniającej udostępnienie informacji przetworzonej. Po wniesieniu skargi na bezczynność, Burmistrz wydał decyzję z 13 stycznia 2026 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ podniósł także, że skarżąca przez ponad rok nie wniosła żadnych uwag do udzielonej informacji, ani nie złożyła ponaglenia, wskazującego, że udostępniona informacja jest niepełna.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części, gdyż Burmistrz dopuścił się w pewnym zakresie bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej z

23 października 2024 r.

Uwzględnienie skargi na bezczynność w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga stwierdzenia, że w odniesieniu do danego wniosku spełnione są kumulatywnie przesłanki podmiotowe i przedmiotowe powstania obowiązku udostępnienia informacji publicznej, tj. że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek dotyczy danych lub dokumentów mających charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.).

Bezspornie Burmistrz jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Informacje dotyczące gminnej ewidencji zabytków, jako odnoszące się do realizacji zadań publicznych, są co do zasady informacją publiczną, gdyż mieszczą się w szerokiej definicji tego pojęcia, zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – są informacją o sprawach publicznych.

W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej z 23 października 2024 r. obejmował trzy pytania, dotyczące gminnej ewidencji zabytków w Gminie B..

Pierwsze pytanie dotyczyło tego, czy Wojewódzki Konserwator Zabytków "uzgadniał i zaakceptował" gminną ewidencję zabytków w gminie B.. Co do tej kwestii nie ma sporu między stronami – organ odpowiedział na to pytanie w piśmie z 31 października 2024 r., skarżąca nie kwestionuje odpowiedzi jako niepełnej.

Drugie pytanie było złożone – w pierwszej części skarżąca pytała o to, czy gminna ewidencja powstała "w oparciu o dane L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków" i "czy jest tożsama z jego zasobem", druga zaś część dotyczyła tego, czy Burmistrz dokonał "własnych korekt", a jeśli tak – to w jakim zakresie.

Biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1292, ze zm.; dalej jako: u.o.z.) pytanie należy rozumieć jako zbieżność treści gminnej ewidencji zabytków gminy B. oraz rejestrów i ewidencji prowadzonych przez L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, tj. rejestru zabytków oraz wojewódzkiej ewidencji zabytków (art. 8 ust. 1 oraz art. 22 ust. 2 u.o.z.). Należy zauważyć, że zgodnie z art. 22 ust. 5 u.o.z., w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: (1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków; (2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; (3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zawartość gminnej ewidencji zabytków (kart adresowych w niej znajdujących się) częściowo pokrywa się z rejestrem i ewidencją prowadzoną przez organ wojewódzki, częściowo nie – może bowiem obejmować zabytki wyznaczone przez organ wykonawczy gminy w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Organ udzielił częściowej odpowiedzi na analizowane pytanie, informując, że gminna ewidencja została opracowana w porozumieniu z Wojewódzkim Konserwatorem. Jednakże w zakresie głównego elementu – tożsamości gminnej ewidencji z "zasobem Wojewódzkiego Konserwatora" – Burmistrz uznał, że jest to informacja przetworzona. W związku z tym wezwał skarżącą do wykazania szczególnego interesu prawnego, a następnie, już po wniesieniu skargi – w dniu

13 stycznia 2026 r. wydał decyzję odmowną.

Działanie organu nie było prawidłowe i częściowo doszło do bezczynności w tym zakresie. Po pierwsze – w piśmie z 31 października 2025 r. nie wskazano żadnego terminu do wykonania przez skarżącą wezwania do wykazania szczególnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jest to działanie nieprawidłowe – prowadzi do bezzasadnego wydłużenia postępowania w sprawie wniosku – nie wiadomo, do kiedy wnioskodawca może udzielić odpowiedzi na wezwanie, a zatem nie wiadomo, kiedy upłynie bezskutecznie termin, co będzie uprawniało organ do wydania decyzji odmownej.

Po drugie – decyzja odmowna została wydana dopiero 13 stycznia 2026 r. – już po wniesieniu skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa terminu wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W ustawie wskazano jedynie termin udostępnienia informacji (bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, termin ten może ulec wydłużeniu; art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Biorąc pod uwagę, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), zasadne jest przyjęcie, że decyzja powinna zostać wydana w kodeksowym terminie załatwienia sprawy (art. 35 k.p.a.). Ponieważ decyzja odmowna jest konsekwencją kwalifikacji prawnej informacji jako przetworzonej

i braku wykazania szczególnego interesu w jej uzyskaniu (takie jest stanowisko organu), należy uznać, że sprawa powinna zostać załatwiona w terminie miesiąca od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (art. 35 § 3 k.p.a.). Nie sposób dopatrywać się w tym przypadku przesłanek kwalifikowania sprawy jako szczególnie skomplikowanej, co skutkowałoby wydłużeniem terminu załatwienia sprawy do dwóch miesięcy.

Wprawdzie do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.), co skutkowałoby wyłączeniem z biegu terminu okresu oczekiwania na odpowiedź wnioskodawczyni na wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej, to jednak na skutek błędu organu, który nie określił w piśmie z 31 października 2024 r., w jakim terminie skarżąca ma udzielić odpowiedzi na wezwanie, trudno zastosować powyższą regułę w rozpoznawanej sprawie. Niezależnie od tego, wydanie decyzji dopiero po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, po upływie ponad roku od złożenia wniosku, jednoznacznie świadczy o tym, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku w zakresie drugiego z pytań zawartych w piśmie skarżącej z

23 października 2024 r.

Trzecie z pytań zawartych we wniosku skarżącej z 23 października 2024 r. dotyczyło wykonawców kart adresowych włączonych do gminnej ewidencji zabytków. W tym zakresie w piśmie z 31 października 2024 r. Burmistrz udzielił częściowo odpowiedzi, wskazując, że karty sporządziły dwie osoby – podmiot zewnętrzny, wybrany zgodnie z obowiązującym w gminie regulaminem udzielania zamówień publicznych oraz pracownica Urzędu Gminy. Dodatkowo Burmistrz udostępnił kopie umowy (oraz aneksu) zawartej z podmiotem zewnętrznym.

Spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy tej części pytania, w której skarżąca domagała się wskazania kwalifikacji zawodowych osób wykonujących karty ewidencyjne, zarówno podmiotu zewnętrznego, jak i pracownicy Urzędu Gminy. Organ stanął na stanowisku, że informacja dotycząca kwalifikacji zawodowych wykonawcy zewnętrznego nie stanowi informacji publicznej, zaś w przypadku pracownicy Urzędu udzielił odpowiedzi, że "posiada [ona] kwalifikacje zawodowe wymagane przepisami prawa do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku".

Stanowisko Burmistrza jest nieprawidłowe, co skutkuje uznaniem, że dopuścił się bezczynności w zakresie pytania 3 zawartego we wniosku z 23 października 2024 r., w części dotyczącej kwalifikacji zawodowych osób wykonujących karty ewidencyjne.

Należy zauważyć, że z jednej strony ani przepisy ustawy o ochronie zabytków, ani aktu wykonawczego regulującego prowadzenie gminnej ewidencji zabytków (rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem; Dz. U. z 2021, poz. 56, ze zm.), nie określają żadnych wymagań dotyczących kwalifikacji zawodowych osób, które sporządzają karty ewidencyjne lub adresowe zabytków (określonych uprawnień zawodowych wymaga jedynie prowadzenie prac konserwatorskich przy zabytkach; art. 37a i n. u.o.z.).

Z drugiej jednakże strony, w perspektywie transparentności działań władzy publicznej istotne znaczenie ma to, czy zadanie publiczne, finansowane ze środków publicznych wykonała osoba dysponująca odpowiednim doświadczeniem zawodowym. Podobnie – istotne jest, czy osoba zatrudniona w urzędzie obsługującym organ administracji publicznej dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi do wykonywania powierzonych jej obowiązków – w tym przypadku związanych ze sporządzaniem kart ewidencyjnych zabytków.

W związku z tym, informacja o kwalifikacjach zawodowych osób sporządzających karty adresowe zabytków dotyczy sprawy publicznej, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Burmistrz nieprawidłowo zatem uznał, że informacje o kwalifikacjach zawodowych podmiotu zewnętrznego nie są informacją publiczną. Nieprawidłowa jest również odpowiedź dotycząca pracownicy Urzędu Gminy, która opracowywała karty adresowe. Treść pisma z 31 października 2024 r. w tym zakresie w istocie nie stanowi żadnej odpowiedzi na pytanie o kwalifikacje zawodowe, nie wynika z niej w istocie nic na temat kwalifikacji zawodowych tego pracownika. Pojęcie kwalifikacji zawodowych ma charakter ogólny, składają się na nie: wykształcenie, doświadczenie zawodowe, ewentualnie dodatkowe uprawnienia zawodowe, mogące wskazywać na posiadanie wiedzy specjalistycznej w danej dziedzinie. Należy przy tym zauważyć, że treść pytania 3 we wniosku skarżącej nie dotyczyła szczegółów, takich jak przykładowo wskazanie konkretnych dyplomów, szkół, dat ich ukończenia czy uzyskania tytułów zawodowych. Odpowiedź na tak postawione pytanie powinna wskazywać rodzaj wykształcenia posiadanego przez daną osobę oraz jej doświadczenie zawodowe przy realizacji zadań odnoszących się do przedmiotu pytania. W przypadku pracownika urzędu – trzeba też wskazać stanowisko, jakie zajmuje.

W przypadku bardziej szczegółowych pytań, jeżeli odpowiedź na nie mogłaby budzić wątpliwości w perspektywie konieczności ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmownej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), w której uzasadnieniu organ szczegółowo i przekonująco uzasadni, że ww. przesłanki ustawowe ograniczające dostęp do informacji publicznej, zostały spełnione w danym przypadku. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca, gdyż treść pytania nie dotyczyła tak szczegółowych informacji, które mogłyby być kwalifikowane pod kątem ww. przesłanek ustawowych.

Powyższe rozważania prowadzą do następujących konkluzji:

W zakresie pytania 1 zawartego we wniosku z 23 października 2024 r. Burmistrz udzielił odpowiedzi w ustawowym terminie, nie dopuścił się tym samym bezczynności, choć skarga dotyczy całego wniosku skarżącej, argumentacja uzasadnienia nie wskazuje ,aby w tym zakresie istniał spór prawny.

W zakresie pytania 2 i 3 Burmistrz dopuścił się bezczynności, przy czym nie miała ona charakteru rażącego (pkt I i II sentencji wyroku).

Należy mieć na uwadze, że Burmistrz zareagował w ustawowym terminie na wniosek skarżącej, udzielając częściowo odpowiedzi na pytania 2 i 3 zawarte we wniosku.

Ponieważ organ wydał decyzję administracyjną w zakresie obejmującym pytanie 2, stanowisko organu co do tego, że pytanie dotyczyło informacji przetworzonej nie podlega ocenie w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej skargi na bezczynność organu. Decyzja Burmistrza może być przedmiotem odrębnej kontroli sądowej, ale dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących na drodze administracyjnej (odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego).

Z perspektywy determinowanej przedmiotem rozpoznawanej sprawy (skarga na bezczynność) istotnym błędem organu było jedynie to, że decyzja została wydana z tak dużym opóźnieniem. W specyficznych okolicznościach rozpoznawanej sprawy uchybienie Burmistrza, choć znaczne, nie może być jednak kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Błąd organu nie był wynikiem lekceważenia ustawowego obowiązku udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji – wszak Burmistrz niezwłocznie odpowiedział na pismo. Błąd w oczywisty sposób wynikał z niedopatrzenia, skutkującego mylnym uznaniem, że wniosek został już załatwiony. Z błędu tego przez długi czas nie wyprowadziła organu również skarżąca, przez ponad rok nie podejmując żądnej reakcji, pomimo zastrzeżeń co do treści udzielonej odpowiedzi. To również musi rzutować na ocenę charakteru naruszenia prawa przez organ.

Co do pytania 3 we wniosku z 23 października 2024 r. – w tym przypadku jeszcze bardziej widoczne jest, że niewłaściwe stanowisko organu nie jest wynikiem lekceważenia obowiązków ustawowych, ale wynikiem błędnej interpretacji

i zastosowania przepisów, skutkujących wadliwym uznaniem, że pytanie o kwalifikacje zawodowe osób sporządzających karty adresowe zabytków nie dotyczy informacji publicznej.

Z uwagi na pozostawanie przez organ w bezczynności w zakresie dotyczącym pytania 3 zwartego we wniosku z 23 października 2024 r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Burmistrza do załatwienia tej części wniosku w terminie 14 od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt III sentencji). Oczywiście zobowiązanie odnosi się wyłącznie do tej części pytania, na które nie udzielono prawidłowej odpowiedzi w piśmie z 31 października 2024 r. – Burmistrz będzie miał zatem obowiązek załatwić wniosek w zakresie odnoszącym się do pytania o kwalifikacje zawodowe osób sporządzających karty adresowe zabytków.

Ponieważ, jak już wyżej wskazano, w zakresie odnoszącym się do pytania 2, już po wniesieniu skargi Burmistrz wydał decyzję administracyjną, bezprzedmiotowe było zobowiązywanie organu do załatwienia wniosku z 23 października 2024 r. w tym zakresie, dlatego sąd umorzył postępowanie w tym zakresie, na podstawie art. 161

§ 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku).

Z uwagi na brak znamion rażącego naruszenia prawa w zachowaniu organu, Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny zgodnie z żądaniem zawartym w skardze (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu nie ma racjonalnych powodów, aby piętnować błędy organu nie mające charakteru rażącego poprzez wymierzenie grzywny. Taki instrument powinien być stosowany wyłącznie w przypadku rażącego naruszenia prawa, przejawiającego się w istotnym lekceważeniu obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego zachowania nie można przypisać Burmistrzowi w rozpoznawanej sprawie. W zakresie tych żądań skarga została zatem oddalona (pkt V sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205

§ 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (punkt piąty sentencji wyroku).