Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 7 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Asystent sędziego Agata Zarychta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 roku sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. K. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania D. K., utrzymało w mocy decyzję nr [...] z dnia [...], wydaną z upoważnienia Starosty [...] przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w R.w sprawie odmowy przyznania świadczenia na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki.

Kolegium wyjaśniło, iż wymienioną w osnowie decyzją, organ I instancji odmówił D. K., spokrewnionej rodzinie zastępczej, przyznania świadczenia na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki – jednorazowo lub okresowo. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni w dniu 15 lutego 2017 r. wystąpiła o przyznanie świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów pilnego remontu łazienki i wc w wysokości 10.712,00 zł, bowiem jej sytuacja materialna nie pozwala na sfinansowanie remontu. Organ ustalił, iż wnioskodawczyni mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z wnuczką, dla której stanowi rodzinę zastępczą. Dochód rodziny w miesiącu styczniu 2017 r. stanowił: zasiłek stały D. K. – 477,31 zł, dodatek mieszkaniowy – 123,05 zł, świadczenie pieniężne na pokrycie utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej – 660 zł oraz dodatek wychowawczy w kwocie – 500 zł.

Organ I instancji wskazał ponadto, że świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki jest świadczeniem fakultatywnym uzależnionym od możliwości finansowych powiatu. Podkreślił, iż plan finansowy Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w R. na 2017 rok zabezpiecza przede wszystkim świadczenia obligatoryjne, na zadania fakultatywne środki te są ograniczone. Świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki jest przyznawane w wyjątkowych okolicznościach o charakterze nieoczekiwanym, nadzwyczajnym, niemożliwym do przewidzenia i zapobieżenia, wywodzącym się z siły wyższej. Natomiast remont łazienki, w ocenie organu, wynika z wieloletniej eksploatacji pomieszczeń a nie zdarzenia losowego. Dodatkowo organ I instancji wskazał, iż rodzina korzystała już z pomocy fakultatywnej w 2015 r. w kwocie 2.000,00 zł oraz w 2016 r. w kwocie 500,00 zł.

W odwołaniu od tej decyzji D. K. opisała swoją sytuację osobistą i dochodową. W jej ocenie remont łazienki jest okolicznością nieoczekiwaną i niespodziewaną bo kafelki mogą spaść ze ścian. Prace konieczne do wykonania remontu łazienki zapewnią podstawowe warunki do bytowania dziecka.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Przywołując brzmienie art. 83 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 697), zwanej dalej "ustawą" Kolegium wywiodło, że pomoc pieniężna dla rodzin zastępczych ma charakter złożony, ponieważ składają się na nią świadczenia o charakterze okresowym oraz jednorazowe. W ramach tej pomocy można wyróżnić świadczenia zasadnicze i specjalne. Świadczeniem zasadniczym jest pomoc przyznawana rodzinom zastępczym w trakcie pobytu dziecka w tej rodzinie, mająca na celu częściowe zaspokojenie wydatków z tym związanych. Świadczeniami specjalnymi są natomiast te, które przyznawane są rodzinie zastępczej w momencie przyjęcia dziecka do rodziny lub w przypadku wystąpienia zdarzenia losowego. Pomoc zasadnicza zaś należy do świadczeń o charakterze okresowym, ponieważ przyznawana jest w trakcie pobytu dziecka w rodzinie zastępczej. Świadczenia specjalne mogą mieć charakter świadczenia jednorazowego lub okresowego. Świadczenie jednorazowe może być przyznane w przypadku jednej z dwóch sytuacji: wystąpienia konieczności pokrycia niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny dziecka oraz gdy w wyniku zdarzenia losowego dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej wymaga dodatkowej pomocy. Świadczenie okresowe przyznawane jest tylko, gdy na skutek zdarzenia losowego dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej wymaga dodatkowej pomocy, która przyznawana jest na okres trwania bezpośrednich skutków zdarzenia. Świadczenia specjalne przyznawane są w ramach uznania administracyjnego i nie mają statusu publicznego prawa podmiotowego.

Organ odwoławczy podkreślił, iż z treści przywołanego unormowania wynika, że świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które organ administracji publicznej musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria, lecz ma charakter fakultatywny. Jest to bowiem świadczenie, które może lecz nie musi zostać przyznane przez organ administracji, nawet wówczas gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe. Ustawodawca w konstrukcji art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b posłużył się bowiem pojęciem "może" co oznacza, że przyznanie świadczenia oparte jest na uznaniu organu administracji publicznej.

Następnie Kolegium stwierdziło, że świadczenie w tej formie może zostać przyznane w wyjątkowych okolicznościach dotyczących w szczególności zdarzeń o charakterze nieoczekiwanym, nadzwyczajnym, niemożliwym do przewidzenia i zapobieżenia, tym samym niespodziewanym, wywodzącym się np. z siły wyższej niezależnej w większym bądź mniejszym stopniu od woli człowieka. Pojęcie "zdarzenie losowe" użyte zostało w ww. przepisie w znaczeniu potocznym, wobec czego obejmuje ono zróżnicowany wachlarz zdarzeń nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych mogących znacząco utrudnić sytuację materialną. Wyraz "losowe" wskazuje, że chodzi o katalog stanów faktycznych, których charakteru i cech nie można z góry określić. Dotyczy to w szczególności zdarzeń związanych z wystąpieniem: kradzieży, pożaru, wypadku, nagłej choroby w rodzinie, śmierci członka rodziny. Wystąpienie takich zdarzeń z reguły powoduje konieczność poniesienia niespodziewanych, niezaplanowanych wydatków w sposób istotny obciążających budżet rodziny, wykraczających poza finansowe możliwości rodziny, w ramach posiadanych przez nią środków pieniężnych.

W ocenie Kolegium konieczność remontu łazienki nie jest spowodowana wystąpieniem zdarzenia losowego lub innego zdarzenia w rozumieniu przedstawionym powyżej, lecz wynika z wieloletniej eksploatacji pomieszczenia, które jest do przewidzenia, zaś etapy tego zużycia mogły być widoczne w trakcie jego użytkowania. W tym stanie faktycznym organ uznał, iż remont łazienki nie stanowi nieprzewidzianego, nagłego i nie dającego się zaplanować wydatku.

Kolegium wskazało także na ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje organ I instancji. Większość posiadanego budżetu przeznaczona jest na zadania obligatoryjne. Posiadane środki na zadania fakultatywne przeznaczane są zaś w pierwszej kolejności na pokrycie wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny zastępczej dziecka.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że oprócz ograniczonych środków finansowych na realizację tego świadczenia, nie zostały również spełnione przesłanki formalne zawarte w art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, niezbędne do przyznania świadczenia we wnioskowanej formie. Ponadto organ wskazał, że skarżąca otrzymuje obligatoryjne świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, które obecnie wynoszą 660,00 zł miesięcznie oraz dodatek wychowawczy w kwocie 500,00 zł miesięcznie. Materiał dowodowy potwierdza również, że rodzina otrzymała inne świadczenia fakultatywne związane z potrzebami przyjętego dziecka.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. K. podniosła, iż nie zgadza się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., gdyż jest ona krzywdząca dla dziecka.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, w myśl art. 151 p.p.s.a., podlega ona oddaleniu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2017 r., poz. 697).

Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b tej ustawy rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka starosta może przyznać świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń, mających wpływ na jakość sprawowanej opieki - jednorazowo lub okresowo.

Z treści przywołanego unormowania wynika, że o przyznanie przedmiotowego świadczenia podmioty rodzinnej pieczy zastępczej mogą wstępować przez cały okres jej sprawowania, a przyznane świadczenie może być udzielone jednorazowo bądź mieć charakter okresowy. Cel tego świadczenia został ujęty w sposób uniwersalny, przy czym dostrzec można dwie podstawy jego przyznania, a mianowicie zaistnienie zdarzenia losowego, względnie innego typu zdarzenia, które zmierzało będzie do poprawy jakości sprawowanej opieki. Posłużenie się przez ustawodawcę tak uniwersalnymi pojęciami oznacza, że pozostawił on staroście oraz radzie powiatu dużą dozę swobody w ocenie sytuacji podmiotu rodzinnej pieczy zastępczej uzasadniającej udzielenie przedmiotowego świadczenia (Stanisław Nitecki, Komentarz do art.83 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, LEX).

Nie ulega wątpliwości, że z tej formy pomocy pieniężnej dla rodzin zastępczych nie można wyprowadzić wniosku, że przyznanie tego rodzaju świadczenia jest obowiązkiem organu. Jest to bowiem świadczenie oparte na uznaniu organu administracji publicznej, które może lecz nie musi zostać przyznane przez organ administracji nawet wówczas, gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe.

Przepis ten konstruujący upoważnienie do wydania decyzji uznaniowej wymaga odniesienie się do istoty sądowej kontroli decyzji uznaniowych. Nie budzi wątpliwości na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych, że kontrola w takich wypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. Nie obejmuje natomiast kontroli całości treści decyzji. Dotyczy bowiem tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, ale nie może obejmować tej części treści decyzji, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Organ winien zadbać o to, aby decyzja nie posiadała cech dowolności. Kontrola sądowa obejmuje bowiem, obok kontroli sposobu ustalania faktów, wszechstronności ich oceny oraz wyboru sposobu załatwienia sprawy, także to, czy zakres swobody decyzyjnej nie oznacza podjęcia decyzji dowolnej. Podobnie, kontroli sądowej podlega także samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na gruncie powyższego modelu kontroli decyzji uznaniowych w ramach sądowej kontroli administracji należy zaskarżone rozstrzygnięcie zakwalifikować jako zgodne z tym modelem, a więc zgodne z prawem.

W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ wyczerpująco bowiem wyjaśnił motywy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, iż w ramach budżetu na rok 2017 w Rozdziale : 85 508 :Rodziny zastępcze" § 3110 "Świadczenia społeczne" zaplanowano kwotę – 2 910 324,00 zł i kwota ta jest zabezpieczona na świadczenia obligatoryjne dla rodzin zastępczych i usamodzielniających się wychowanków zastępczych form opieki. W konsekwencji organ dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi na świadczenia fakultatywne. Nie ulega również wątpliwości, że organ nie może podejmować zobowiązań finansowych wykraczających poza otrzymany na bieżący rok plan budżetu na realizację poszczególnych świadczeń, o których mowa w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

W tym stanie rzeczy, brak środków finansowych na pokrycie wnioskowanego świadczenia stanowi, w ocenie Sądu, wystarczającą, uzasadnioną przyczynę nieuwzględnienia żądania skarżącej. Organ nie ma bowiem możliwości finansowych zrealizowania tego żądania. Ponadto, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że sytuacja rodzinna rodzin zastępczych spokrewnionych różni się w sposób zasadniczy od sytuacji podmiotów, sprawujących inne formy pieczy zastępczej. Świadczenia wypłacane rodzinom zastępczym spokrewnionym, na mocy ustawy, mają charakter jedynie wspierający, dlatego też taka rodzina nie może oczekiwać, że organ pomocowy pokryje wszystkie koszty przez nią wskazane. (por. wyrok Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gdańsku z dnia 17 października 2013r., sygn. akt III SA/Gd 537/13 i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 11 września 2013r., sygn. akt II SA/Łd 511/13, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2013r., sygn. akt K 12/12, OTK 38/4/A/2013).

W tej sytuacji drugorzędne znaczenie miały rozważania organu na temat spełnienia ustawowego wymogu wystąpienia zdarzenia losowego lub innego zdarzenia mającego wpływ na jakość sprawowanej opieki.

Należy jednak w pełni podzielić stanowisko organów, iż "zdarzeniem losowym" w rozumieniu art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy może być wyłącznie zdarzenie o charakterze nieoczekiwanym, nadzwyczajnym, niemożliwym do przewidzenia i zapobieżenia, a tym samym niespodziewanym, wywodzącym się np. z siły wyższej niezależnej w większym bądź mniejszym stopniu od woli człowieka. Za takie zdarzenie nie może być zaś uznane wieloletnie zużycie łazienki.

Zdaniem składu orzekającego odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia znajduje oparcie w przedstawionej wyżej podstawie materialnoprawnej, a organy administracji przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie wyjaśniające i uwzględniły wszystkie okoliczności faktyczne oraz przedstawiły przyczyny odmowy przyznania świadczenia. Brak jest tym samym podstaw do zarzucenia organom dowolności.

Powyższe motywy są zbieżne ze stanowiskiem i argumentacją zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 511/13 (LEX ne 1371120).

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia.

Po myśli art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1715), orzeczono natomiast o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu żądanego wynagrodzenia, powiększonego o należny podatek od towarów i usług.

a.tp.