Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Ke 8/15 w sprawie ze skargi S.K. na bezczynność Starosty Koneckiego w przedmiocie nadania klauzuli dokumentom geodezyjnym oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 4 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Ke 8/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi S. K. na bezczynność Starosty Koneckiego w przedmiocie nadania klauzuli dokumentom geodezyjnym, zobowiązał Starostę do opatrzenia dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego S. K. zrealizował prace geodezyjne odpowiednimi klauzulami urzędowymi, w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd określił, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że: Ze skargi wynika, iż S. K. 16 października 2014 r. złożył zawiadomienie do Starosty Koneckiego o wykonaniu pracy geodezyjnej, wcześniej zgłoszonej, polegającej na wykonaniu mapy do celów projektowych budowy domu opieki dla osób starszych, a wraz z zawiadomieniem przekazał dokumentację techniczną oraz wymagane przepisami zbiory danych, a także dokumenty dla podmiotu zamawiającego pracę geodezyjną – 3 egzemplarze map do celów projektowych, celem opatrzenia ich przez organ klauzulami urzędowymi. Starosta, 5 listopada 2014 r., dokonał wpisu przekazanej dokumentacji do ewidencji, jednak nie opatrzył 3 egzemplarzy przekazanych mu map odpowiednimi klauzulami urzędowymi, informując S. K., że może opatrzyć mapy klauzulami pod warunkiem złożenia wniosku o uwierzytelnienie dokumentów, co wiąże się z opłatą w kwocie 50 zł i 5 zł za kopię uwierzytelnianego dokumentu. Skarżący, wobec braku pieczęci urzędowych na dokumentach, nie mogąc wywiązać się ze zlecenia, które dotyczyło dostarczenia zamawiającemu 3 egz. opieczętowanych map do celów projektowych i nie godząc się na ponoszenie dodatkowych kosztów związanych z uwierzytelnieniem dokumentów, wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że Starosta Konecki nie przeanalizował art. 12b ust. 5 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), bowiem założył, że jest on tożsamy z przepisami dotyczącymi uwierzytelniania, a są to dwie różne czynności. Starosta może żądać opłat za uwierzytelnianie dokumentów, co wynika z art. 40b ustawy, ale następuje to w wyniku złożenia dobrowolnego wniosku o uwierzytelnienie, co nie jest sprzeczne z wypełnianiem obowiązku wynikającego z art. 12b ust. 5 ustawy, czyli przyjęciem operatu technicznego do zasobu, w tym opatrzeniem odpowiednimi klauzulami dokumentów dla zamawiającego. Skarżący zarzucił też błędną interpretację przez organ rodzaju dokumentów podlegających uwierzytelnianiu, bowiem Starosta sformułował pogląd, że mapa do celów projektowych, jako dokumentacja geodezyjna sporządzona dla potrzeb budownictwa, nie jest przedmiotem uwierzytelnienia, o którym mowa w przepisach rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 12d ust. 2 ustawy, natomiast mapa ta nie należy do dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, ale do opracowań geodezyjno-kartograficznych na potrzeby budownictwa, zatem nie podlega czynnościom regulowanym rozporządzeniem o uwierzytelnianiu. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt III SAB/Lu 74/14, w którym Sąd ten orzekł, że art. 12b ust. 5 znowelizowanej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne jasno przewiduje, że w przypadku przyjęcia dokumentów do zasobu, organ dokonuje odpowiedniego wpisu i opatruje stosownymi klauzulami dokumenty przeznaczone dla podmiotu, który zamówił ich wykonanie u geodety, podkreślając, że z przywołanego wyroku jasno wynika, że nawet dokumentacja wykonana dla potrzeb postępowań administracyjnych, sądowych oraz czynności cywilnoprawnych winna być nieodpłatnie opatrywana klauzulami urzędowymi w trybie art. 12b ust.5 ustawy, a nie na odrębny wniosek o tzw. "uwierzytelnienie", a więc i za odpłatnością.

Odpowiadając na skargę, Starosta Konecki wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie o oddalenie skargi. Organ wskazał: odpowiadając na wezwanie skarżącego z 7 listopada 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa, w piśmie z 26 listopada 2014 r. udzielił szczegółowych wyjaśnień i uznał za bezzasadny zarzut nieopatrzenia klauzulami map do celów projektowych przeznaczonych dla zamawiającego, ponieważ skarżący nie dostarczył wymaganego przepisami prawa wniosku o uwierzytelnienie tych dokumentów, wobec tego wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 kpa, do usunięcia braku formalnego i złożenia wypełnionego formularza, o którym mowa w treści § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz. U z 2014 r. poz. 914), w terminie do 5 grudnia 2014 r., ale w wymaganym terminie skarżący nie usunął braku. W niniejszej sprawie nie można mówić o bezczynności organu z uwagi na udokumentowane działania, których nie akceptuje skarżący z powodu innej interpretacji przepisów.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podkreślił: W art. 2 pkt 1 ppkt 1 ustawy, zawierającym legalną definicję prac geodezyjnych, rozróżnia się opracowanie dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych od wykonywania opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych na potrzeby budownictwa. Skoro zatem sam ustawodawca rozróżnia te dwa pojęcia, nie można było, jak chciał tego organ, przyjąć, że ponieważ mapa sporządzona dla potrzeb budownictwa będzie potrzebna w postępowaniu o pozwolenie na budowę, to oznacza, że została ona sporządzona na potrzeby postępowania administracyjnego. Co za tym idzie przepisy rozporządzenia z dnia 8 lipca 2014 r. w niniejszej sprawie nie mają zastosowania. Ponadto z art. 12b ust. 5 jednoznacznie wynika, że z chwilą przyjęcia materiałów do zasobu, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (którym w tym przypadku jest Starosta), ma obowiązek, oprócz potwierdzenia przyjęcia wpisem do ewidencji, umieścić odpowiednie klauzule urzędowe na egzemplarzach przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego została sporządzona praca geodezyjna, bez osobnego wniosku, który podlegałby opłacie. W niniejszej sprawie, skoro mapa została przyjęta do zasobu w dniu 5 listopada 2014 r., tego samego dnia na egzemplarzach przeznaczonych dla podmiotu, na zlecenie którego została ona wykonana, powinny być umieszczone stosowne klauzule urzędowe. Skoro zaś organ tego nie uczynił, zasadnie skarżący zarzuca mu bezczynność. Wykładni tej nie może także podważać art. 40b ust. 1 pkt ustawy. Skoro bowiem z chwilą przyjęcia materiałów do zasobu organ ma obowiązek nie tylko potwierdzić to wpisem, ale także opatrzeniem dokumentów odpowiednimi klauzulami, to nie można przepisu tego interpretować w ten sposób, że opatrzenie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu zlecającego wykonanie prac może nastąpić tylko na osobno złożony, podlegający opłacie, wniosek o uwierzytelnienie. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było uzależnienie nadania klauzuli wykonalności materiałom przeznaczonym dla podmiotu zlecającego prace od złożenia wniosku o ich uwierzytelnienie, wówczas w art. 12b ust. 5 ustawy poprzestałby na wskazaniu, że przyjęcie zbiorów danych lub materiałów do państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego potwierdza się wpisem do ewidencji. Dalsza część art. 12b ust. 5 ustawy byłaby zbędna, skoro nadanie klauzuli miałoby nastąpić na podstawie art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy. Nałożenie dodatkowych obowiązków, w tym wypadku fiskalnych, możliwe jest tylko wówczas, gdy w sposób jednoznaczny przewiduje to ustawa. Jak zaś wyżej wskazano, ustawa co do zasady przewiduje jedynie pobieranie opłat za udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjno-kartograficznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Konecki, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), a wyrokowi zarzucono:

naruszenie prawa materialnego:

1) art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązkiem organu służby geodezyjnej i kartograficznej, który przyjął zbiór danych lub inny materiał do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest opatrzenie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych realizuje prace geodezyjne i kartograficzne, odpowiedniki klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 bez wniosku ("z urzędu"), a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie wyżej wskazanego przepisu;

2) § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz.U z 2014 r. poz. 914), poprzez jego niezastosowanie w sprawie;

3) § 2 ust. 2 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie w sprawie,

4) § 4 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie w sprawie,

naruszenie przepisów postępowania:

5) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu, podczas gdy podlegała ona na oddaleniu oraz poprzez nałożenie na organ obowiązku, który nie może zostać wykonany bez współdziałania skarżącego lub innego podmiotu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.

Istotą w sprawie jest wykładnia art. 12b ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym w dacie zawiadomienia przez S. K. Starosty Koneckiego o wykonaniu pracy geodezyjnej i orzekaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zatem przed zmianą tego przepisu, dokonaną ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 831), która weszła w życie 1 lipca 2015 r.

Przed nowelizacją art. 12b ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowił, że przyjęcie zbioru danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8.

Z przepisu tego wynikało wyraźnie, iż na przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych lub innych materiałów składały się dwie równoczesne, dokonywane z urzędu, czynności właściwego organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej – jedna to wpis do ewidencji, a druga opatrzenie dokumentów, przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego prace zostały wykonane, odpowiednimi klauzulami urzędowymi.

Podkreślić należy, że przy interpretacji przepisów prawa pierwszeństwo ma wykładnia językowa, gramatyczna. Jeżeli zaakceptowanie jej pozwala na zrozumienie przepisu należy się do niej ograniczyć bez konieczności sięgania do wykładni systemowej czy celowościowej. Tylko wówczas posłużenie się tymi wykładniami jest konieczne, jeżeli wykładnia gramatyczna prowadziłaby do wniosków absurdalnych, nie dających się zaakceptować, czy powodowałaby w rezultacie naruszenie prawa.

Artykuł 12b ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, przed nowelizacją, był jasny i wyraźny. Jego interpretacja nie wymagała wykładni innej aniżeli gramatycznej. Zastosowanie bowiem tej tylko wykładni nie prowadziło do sytuacji, która pociągałaby za sobą konieczność sięgania po pozostałe rodzaje wykładni.

Starosta Konecki, do którego wystąpił S. K. o przyjęcie do powiatowego zasobu geodezyjnego wykonanych prac, przy interpretacji nie ograniczył się tylko do wykładni językowej, ale wyłożył ten przepis przez pryzmat przepisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie art. 12b ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Do wykładni art. 12b ust. 5 zastosował bowiem § 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 914).

Taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny. Przepisów ustawy nie należy wykładać przez pryzmat przepisów wykonawczych do niej. Ustawa jest aktem nadrzędnym, a akty wykonawcze, wydawane z mocy jej przepisów i na ich podstawie służą wykonaniu ustawy. Odwrotnie natomiast jeśli wykładnia aktu wykonawczego budzi wątpliwości musi on być interpretowany po myśli ustawy, bowiem nie może pozostawać z nią w sprzeczności.

W sprawie nie było żadnych podstaw do sięgania do § 2 ww. rozporządzenia wykonawczego, ale tylko do aktu wydanego na podstawie art. 40 ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. rozporządzenia z 25 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które, w załącznikach, zawiera wzory klauzul, którymi zaopatruje się materiały wpisane do ewidencji materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Artykuł 12b ust. 5 mówiąc o odpowiednich klauzulach urzędowych, odsyła do przepisów wydanych, na podstawie art. 40 ust. 8.

S. K., który nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty Koneckiego, co do wykładni art. 12b ust. 5 Prawa geodezyjnego, powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 18 grudnia 2014 r. III SAB/Lu 74/14, w którym ten Sąd uznał, iż opatrzenie dokumentów klauzulami, na podstawie tego przepisu następuje z urzędu. Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 28 sierpnia 2015 r. I OSK 785/15, a Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jedynym trybem uwierzytelniania dokumentów jest uwierzytelnianie na wniosek. Taką wykładnię art. 12b ust. 5 potwierdza, zdaniem Naczelnego Sądu, nowelizacja tego przepisu (cyt. wyżej ustawa z 15 maja 2015 r.), która weszła w życie 1 lipca 2015 r. Obecne brzmienie tego przepisu potwierdza, że zamiarem ustawodawcy nigdy nie było uwierzytelnianie dokumentów z urzędu – podkreślił Naczelny Sąd w cyt. wyroku.

Z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd nie można się zgodzić. Z art. 12b ust. 5 przed nowelizacją w żadnym razie nie wynikało, aby jedynym trybem uwierzytelniania dokumentów był tryb wnioskowy, a wprost przeciwnie, o czym była mowa wyżej. Nowelizacja natomiast wprowadziła wyłom w zasadzie uwierzytelniania z urzędu. Nie ma potrzeby dokonywania przy niniejszej sprawie wykładni art. 12b ust. 5 w nowym brzmieniu. Można powiedzieć jedynie, że o ile przepis ten przed nowelizacją był jasny i wyraźny, o tyle jego nowe brzmienie budzi wątpliwości interpretacyjne, kiedy i na jakie potrzeby uwierzytelnienie następuje na wniosek, a kiedy z urzędu, gdyż ten ostatni tryb działania wcale nie został przez nowelizację ustawy zmieniony.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, iż Starosta Konecki był bezczynny, nie opatrując dokumentów złożonych przez S. K. stosownymi klauzulami urzędowymi. Zgodzić się też należy, że bezczynność nie miała rażącego charakteru, bowiem u jej podstaw legł błąd w wykładni przepisów.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).