Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Bielawa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Bielawa a Wójtem Gminy Manowo w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. S. w sprawie wydania decyzji o udzieleniu pomocy finansowej postanawia: wskazać Wójta Gminy Manowo jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 29 lipca 2015 r. Burmistrz Miasta Bielawa reprezentowany przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Bielawie zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy Manowo reprezentowanym przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Manowie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. S. w sprawie wydania decyzji o udzieleniu pomocy finansowej.

Burmistrz Miasta Bielawa reprezentowany przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Bielawie wniósł o wskazanie Wójta Gminy Manowo jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że z dokumentów załączonych do wniosku S. S. o udzielenie pomocy społecznej wynika, że posiadał ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały w R. [...], [...] R., Gmina Manowo. W R. zamieszkiwał do 12 stycznia 2012 r. a po sprzedaży mieszkania w R. zamieszkał wraz ze swoją rodziną w mieszkaniu przy ul. P. [...] w Koszalinie, będąc tam zameldowany na pobyt czasowy do 1 marca 2015 r. – są to okoliczności bezsporne, potwierdzone przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Manowie w zawiadomieniach. Następnie S. S. stał się osobą bezdomną i jako osoba bezdomna oraz uzależniona trafił na terapię do C. Oddział w B. przy ul. N. [...], [...] Bielawa. Przebywając w Misji złożył do Ośrodka Pomocy Społecznej w Bielawie wniosek o udzielenie pomocy w formie świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów pobytu w Misji w miesiącu maju i czerwcu. OPS w Bielawie po zapoznaniu się z ww. wnioskiem uznał się za niewłaściwy i zawiadomieniem z 29 maja 2015 r. przekazał podanie wraz z kompletem dokumentów według właściwości do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Manowie wskazując w treści zawiadomienia, że S. S. jako osoba bezdomna przebywa w Misji w Bielawie na terapii i wobec tego właściwym do rozpatrzenia jego wniosku jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Manowie – gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby bezdomnej na pobyt stały. Z takim stanowiskiem nie zgadza się Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Manowie twierdząc, że S. S. nie jest osobą bezdomną, bowiem zamieszkuje w Misji, a z Gminą Manowo nie łączą go żadne więzi.

Zdaniem OPS w Bielawie stanowisko strony przeciwnej jest bezpodstawne i nieuzasadnione, bowiem w myśl ar. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. (Dz. U. 2015, poz. 163) o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, zaś zgodnie z ust. 2 w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Natomiast zgodnie z treścią art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejsce zamieszkania stanowi element indywidualizacji człowieka. Zamieszkanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Chodzi o miejscowość w sensie administracyjnym oznaczaną (nie ma istotnego znaczenia konkretne mieszkanie ani dokładny adres). Nie ma także rozstrzygającego znaczenia brak zameldowania czy też zameldowanie w innej miejscowości.

S. S. jako bezdomny i aktualnie przebywa na terapii w Misji w Bielawie. Terapia oraz jego pobyt związany z odbywaną terapią posiada charakter czasowy. W Misji nie ma możliwości przebywania na stałe. W takiej sytuacji brak jest do podstaw do przyjęcia, że miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. jest miasto Bielawa. W przypadku terapii, która z oczywistych względów ma charakter czasowy nie można zatem przyjmować istnienia zamiaru stałego pobytu i przebywać z zamiarem stałego pobytu ani przyjmować, że w tej sytuacji jest to miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. Wnioskodawca przebywa tylko na terapii i taka interpretacji jaką przedstawia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Manowie jest nie do przyjęcia.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Wójt Gminy Manowo wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta Bielawa jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że z akt sprawy wynika, że w dniu składania wniosku o przyznanie pomocy wnioskodawca przebywał na terenie Gminy Bielawa i nadal zamieszkuje w Misji. Pobyt w tego typu ośrodku bez wątpienia pozwala na przyjęcie, że osoba przebywająca na leczeniu wiąże i lokuje w nim swoje centrum aktywności życiowej. Długotrwałość pobytu wskazuje na to, że miejscem zamieszkania osoby przebywającej w ośrodku jest tenże ośrodek, przynajmniej na czas leczenia. W oparciu o art. 25 K.c. miejsce zamieszkania stanowi miejscowość, w której określona osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, w tym przypadku został określony czas pobytu. Nie jest przy tym istotne, czy jest ona w tym miejscu zameldowana, gdyż zameldowanie jest tylko spełnieniem formalnego – administracyjnego obowiązku ewidencji ludności i nie zawsze jest zgodne z rzeczywistym przebywaniem w danej miejscowości w sensie fizycznym, a miejscem faktycznego przebywania S. S. jest Misja w Bielawie. Nie należy również opierać się na ocenie zdarzeń przyszłych i niepewnych, ponieważ zamiar stałego pobytu może w każdej chwili ulec zmianie, tym bardziej po zakończonym leczeniu. S. S. jest osobą młodą, może swoją przyszłość wiązać również z obecnym miejscem zamieszkania. Ponadto, tego typu placówka prowadzona jest na zasadzie dobrowolnej odpłatności i wolontariacie, dlatego też odpłatność jest uzależniona od indywidualnej sytuacji finansowej placówki i mieszkańca, uwzględniony jest również pobyt nieodpłatny i nie ma przesłanek prawnych do ponoszenia odpłatności za pobyt w w/w Misji. S. S. posiadał meldunek stały w R. [...] do 12 stycznia 2012 r., natomiast po tym okresie do 1 marca 2015 r. był zameldowany czasowo w Koszalinie na ul. P. [...] i tam mieszkał. Ustalono również, że pod wskazanym adresem w Koszalinie nadal zamieszkuje córka i była żona S. S., co może świadczyć, że przed leczeniem jego centrum życiowym był Koszalin. Ponadto, zdaniem organu, S. S. od dawna nie wiązał swojej przyszłości z Gminą Manowo i nie wiążą go żadne więzi emocjonalne. Na chwilę obecną Misja w Bielawach jest jego miejscem zamieszkania i zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc. Tym samym, w ocenie organu, właściwość w niniejszej sprawie należy ustalić według wspomnianego powyżej przepisu, a nie na podstawie art. 101 ust. 2 jak wskazuje Burmistrz Miasta Bielawa, albowiem S. S. nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ zamieszkuje w lokalach Misji w Bielawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Zagadnienie właściwości miejscowej gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., Poz. 163 ze zm.; dalej jako: "u.p.s."). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Ustawa ta stanowiąc w art. 101 ust. 1, że właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, nie zawiera legalnej definicji "miejsca zamieszkania". Z tego powodu zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie się miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Zatem o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki na ogół nie nastręcza trudności, o tyle przy ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby, tam też ześrodkowana jest jej aktywność życiowa. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (vide postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a zatem nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania decydującego znaczenia nie może mieć samo zameldowanie. Zameldowanie nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciagnięcie wniosku, że określona miejscowość obecnie jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej. Ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania osoby fizycznej nie wyklucza w przyszłości zmian w tym zakresie. Zamiar pobytu w obecnym miejscu zamieszkania nie jest bowiem równoznaczny z dążeniem do wieloletniego przebywania w danej miejscowości, czy też z brakiem jakichkolwiek planów co do ewentualnej zmiany w przyszłości miejsca zamieszkania. Na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania, nie ma zatem wpływu okoliczność, czy dana osoba w przyszłości będzie chciała albo będzie zmuszona zmienić miejsce swego dotychczasowego zamieszkania. Jeżeli takie zmiany nastąpią, to będą one miały wpływ dopiero na przyszłą właściwość organów. Okoliczności te nie mogą mieć natomiast żadnego znaczenia przy rozstrzyganiu aktualnego żądania wnioskodawcy. W analizowanej kategorii spraw o właściwości miejscowej organu decyduje bowiem obecne miejsce zamieszkania strony ubiegającej się o konkretne świadczenie z pomocy społecznej.

Ponadto, rozważeniu podlega również kwestia czy S. S. w sprawach z zakresu pomocy społecznej może być uznawany za osobę bezdomną. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, natomiast drugi dotyczy sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Innych warunków ustawodawca nie przewidział. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały.

Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., Poz. 150 ze zm.) pod pojęciem lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Należy zatem uznać, że C. Oddział w B. nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia jej do kategorii lokali mieszkalnych, albowiem jest placówką, którą można określić jako "pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób", nie stanowiącą natomiast lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r.

Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że S. S. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu przeznaczonym na zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Co więcej, zainteresowany nie składał żadnego oświadczenia, z którego wynikałoby, że za swoje centrum życiowe uznaje Gminę Bielawę. W aktach sprawy znajduje się jedynie informacja, pochodząca z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z 27 maja 2015 r., że S. S. "przejściowo znalazł się w trudnej sytuacji życiowej, a jego pobyt na terenie Bielawy w Misji jest czasowy na okres terapii uzależnień, po zakończeniu której zamierza wrócić w rodzinne strony, gdzie realizować będzie dalsze plany życiowe".

Ponadto podkreślić należy, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, publ. LEX nr 344927, i z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, publ. LEX nr 494312). Natomiast w związku z faktem, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały S. S. było R., Gmina Manowo, organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., jest Wójt Gminy Manowo.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.