Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

1. Lektura przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn zm.) w kontekście systemowym nie pozwala na wyprowadzenie wniosku o zasadzie jawności zewnętrznej rozprawy administracyjnej w indywidualnej sprawie. Nie ma w Kodeksie postępowania administracyjnego zapisu podobnego zapisom procedury cywilnej i procedury karnej, że wstęp na rozprawę mają osoby trzecie tworzące publiczność. Otwarcie rozprawy administracyjnej dla społeczeństwa może wynikać wyłącznie z przepisów szczególnych.

2. Przepisy ustawowe regulujące zasady biegu terminów do załatwienia sprawy , zamieszczone w art. 35 k.p.a., mają zastosowanie także do terminu wyznaczonego przez sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi M. i J. małżonków B. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta B. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2261/13 oddala skargę

W dniu 7 lipca 2014r. została złożona za pośrednictwem organu administracji przez skarżących M. i J. małżonków B. skarga na niewykonanie przez Prezydenta Miasta B. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014r. sygn. I OSK 2261/13. Mocą tego wyroku Prezydent Miasta B. został zobowiązany do załatwienia wniosku z dnia 18 maja 2012r. o ustalenie odszkodowania za przejętą z mocy prawa przez Gminę B. nieruchomość skarżących pod drogę publiczną. Zwrot akt do organu administracji nastąpił w dniu 9 kwietnia 2014r. a więc termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu 10 czerwca 2014r. Skarżący podali, ze w dniu 14 czerwca 2014r. wezwali organ do wykonania wyroku oraz końcowo nadmienili, że do dnia wniesienia skargi sprawa nie została załatwiona. Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o wymierzenie Prezydentowi Miasta B. grzywny w maksymalnej wysokości określonej art. 154 par. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów od organu postępowania sądowego.

Prezydent Miasta B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że wyrok sądu administracyjnego zobowiązujący organ do załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania zapadł w toku prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Do 26 lipca 2013r. Gmina B. prowadziła ze skarżącymi rokowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. W sierpniu 2013r. wszczęto procedurę wyłonienia w trybie zamówień publicznych rzeczoznawcy do sporządzenia wyceny gruntów. Operat szacunkowy wpłynął do organu w listopadzie 2013r. i wyznaczono na 17 grudnia 2013r. rozprawę administracyjną. Rozprawa nie odbyła się jednak z uwagi na niestawienie się stron i wpływ do organu zwrotnego potwierdzenia doręczenia stronom zawiadomienia o rozprawie dopiero w dniu 17 grudnia 2013r. Przy piśmie z dnia 23 grudnia 2013r. skarżący dołączyli sporządzony na ich zlecenie operat szacunkowy wnosząc o dopuszczenie go jako dowodu w postępowaniu administracyjnym oraz o skonfrontowanie zeznań trzech rzeczoznawców: określającego wartość nieruchomości na etapie rokowań, dokonującego wyceny na etapie postępowania administracyjnego oraz autora operatu sporządzonego na prywatne zlecenie skarżących. Wnioski dowodowe skarżących zostały oddalone postanowieniem organu wydanym dnia [...] stycznia 2014r. Po zwrocie akt z sądu administracyjnego z wyrokiem NSA wydanym w sprawie I OSK 2261/13, strony pismem organu z dnia 14 kwietnia 2014r. zostały zawiadomione o wyznaczonej na 9 maja 2014r. rozprawie. Rozprawa ta nie odbyła się z uwagi na zakłócanie jej prawidłowego przebiegu. Została odroczona a skarżący pismem z dnia 16 maja 2014r. zostali zawiadomieni przez organ, że zakończenie postępowania przewidywane jest na dzień 30 lipca 2014r. i do tego terminu wydana zostanie decyzja kończąca postępowanie i ustalająca wysokość odszkodowania. Wezwanie do wykonania wyroku, które wpłynęło do organu dnia 18 czerwca 2014r., zostało złożone już po fakcie wystosowania przez organ zawiadomienia do skarżących o wyznaczonym na dzień 10 lipca 2014r. terminie rozprawy. W odpowiedzi na wezwanie organ poinformował strony, że postępowanie jest w toku. Dodał, że w dniu [...] lipca 2014r. została wydana decyzja kończąca postępowanie w sprawie. Podsumowująco organ stwierdził, że nie pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego, gdyż podejmował konieczne dla załatwienia sprawy czynności bez zbędnej zwłoki, zapewniając skarżącym czynny udział w postępowaniu. Organ zaakcentował, że wcześniejsze zakończenie postępowania nie nastąpiło z przyczyn niezawinionych przez organ i wskazał na okoliczność zakłócania przebiegu rozpraw przez skarżącego i osoby niewezwane przez organ, składanie wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu osób postronnych oraz odbieranie korespondencji organu przez skarżących ostatniego dnia okresu awizowania przesyłki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała oddaleniu albowiem w sprawie nie zaistniał stan "niewykonania wyroku" Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014r. oznaczonego sygnaturą I OSK 2261/13, uzasadniający wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 par. 1 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 154 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia organowi grzywny, której wysokość określa art. 154 par. 6 w/w ustawy. Przez "niewykonanie wyroku" w rozumieniu powołanego przepisu, uznaje się pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: wyrok NSA z 30.05.2001r sygn. II SA 2015/00). Niewykonanie wyroku ma miejsce wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Ustalając fakt przekroczenia terminu, należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 35 par. 5 K.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepisy ustawowe regulujące zasady biegu terminów do załatwienia sprawy, zamieszczone w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, mają zastosowanie także do terminu wyznaczonego przez sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność organu. Postępowanie administracyjne, w którym Sąd stwierdził bezczynność nakazując jego zakończenie w wyznaczonym terminie, nadal jest bowiem prowadzone według reguł proceduralnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego ze wszystkimi tego konsekwencjami. Termin do załatwienia sprawy przez organ - w przypadkach skarg na niewykonanie wyroku - należy liczyć od dnia doręczenia organowi wyroku sądu wraz z aktami sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, że przewidziana art. 154 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwość wymierzenia przez sąd grzywny organowi, pozostającemu w zwłoce w wykonaniu orzeczenia sądu, nie zakłada automatyzmu w zastosowaniu sankcji w każdym przypadku, w którym sąd rozpatrujący skargę na niewykonanie wyroku stwierdzi, że upłynęły ustawowe terminy załatwienia sprawy lub sprawę załatwiono z naruszeniem terminu. Rozpatrując bowiem skargę opartą na przesłankach określonych art. 154 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd jest obowiązany wziąć pod uwagę nie tylko fakt niewydania na czas odpowiedniego aktu bądź dokonania czynności, ale także rozważyć wszelkie okoliczności związane z pozostawaniem przez organ w zwłoce z załatwieniem sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.11.2011r. sygn. I OSK 857/10. Jak to ujęte zostało w uzasadnieniach wyroków NSA o sygn. I OSK 426/05 i I OSK 201/09, tylko pozostawanie organu w bezczynności i z przyczyn od niego zależnych, uzasadnia wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku.

Prześledzenie toku czynności podjętych przez organ po wydaniu przez NSA wyroku w sprawie I OSK 2261/13, pozwala stwierdzić, że Prezydent Miasta B. nie pozostawał bezczynny w załatwianiu sprawy skarżących. Przypisywane przez skarżących opóźnienie w wydaniu decyzji kończącej postępowanie nie uwzględnia bowiem okresów ustawowego wstrzymania biegu terminu czynnościami proceduralnie koniecznymi, wymienionymi w art. 35 par. 5 K.p.a. a przyczyna odroczenia rozprawy w dniu 9 maja 2014r. nie była zawiniona przez organ.

Z akt administracyjnych wynika następujący tok czynności organu w wykonaniu wyroku NSA z 14 stycznia 2014r. sygn. I OSK 2261/13:

- wyrok NSA wpłynął do organu wraz z aktami administracyjnymi w dniu 9 kwietnia 2014r.

- w dniu 14 kwietnia 2014r. organ zawiadomił strony o wyznaczonej na dzień 9 maja 2014r. rozprawie administracyjnej. Zawiadomienie skarżący odebrali w dniu 29 kwietnia 2014r.

- rozprawa w dniu 9 maja 2014r. została odroczona z powodu zakłócenia jej przebiegu przez osobę trzecią, która usiłowała dokonać nagrania wizualnego rozprawy i w sytuacji złożonego przez skarżącego wniosku o potraktowanie osoby trzeciej jako strony postepowania administracyjnego

- w dniu 12 maja 2014r. organ przesłał rzeczoznawcy majątkowemu zastrzeżenia skarżących do operatu szacunkowego zawarte w piśmie z dnia 9 maja 2014r. oznaczonym jako załącznik do protokołu rozprawy oraz w piśmie skarżących z dnia 12 maja 2014r. zakreślając rzeczoznawcy 14 – dniowy termin na ustosunkowanie się do zastrzeżeń. Zastrzeżenia odebrane zostały przez rzeczoznawcę w dniu 14 maja 2014r. a pismo ustosunkowujące się do nich wpłynęło do organu w dniu 26 maja 2014r.

- w dniu 16 maja 2014r. organ poinformował strony, że termin zakończenia postepowania przewidywany jest na 30 lipca 2014r. z uwagi na konieczność ustosunkowania się przez rzeczoznawcę do zastrzeżeń do wyceny gruntów i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem rzeczoznawcy. Nadto w piśmie tym organ poinformował o przyczynach niemożności uznania osoby trzeciej za stronę postepowania

- w dniu 19 maja 2014r. do akt sprawy włączona została notatka pracownika informująca o nieobecności w kraju do 11 czerwca 2014r. rzeczoznawcy majątkowego, sygnalizowanej na rozprawie w dniu 9 maja 2014r.

- w dniu 12 czerwca 2014r. została wyznaczona rozprawa administracyjna na dzień 10 lipca 2014r. Skarżący odebrali zawiadomienie w dniu 30 czerwca 2014r.

- w dniu 14 czerwca 2014r. skarżący nadali w urzędzie pocztowym skierowane do organu wezwanie do wykonania wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2014r. zapowiadające wniesienie skargi na niewykonanie wyroku z uwagi na upływ w dniu 9 czerwca 2014r. 2 – miesięcznego terminu do zakończenia postępowania

- po przeprowadzeniu w dniach 10 i 11 lipca rozprawy administracyjnej, w dniu 21 lipca 2014r. wydana została decyzja ustalająca na rzecz skarżących odszkodowanie, poprzedzona udzieleniem skarżącym 5 – dniowego terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym i zajęcie końcowego stanowiska (od 14 lipca 2014r. do 19 lipca 2014r).

Zgodzić się należy z organem, nie podzielając tym samym stanowiska skarżących, że w okresie od 9 kwietnia 2014r. do daty wydania decyzji w dniu 21 lipca 2014r. wystąpiły okresy przerywające bieg 2 – miesięcznego terminu na załatwienie sprawy. Jak stanowi art. 35 par. 5 K.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W sprawie niniejszej do 2 – miesięcznego terminu na wydanie decyzji kończącej postępowanie, nie powinien być wliczany dwukrotny okres oczekiwania na rozprawę od momentu wysłania zawiadomienia o wyznaczeniu rozprawy do daty jej przeprowadzenia tj. od dnia 14 kwietnia 2014r. do 9 maja 2014r. (24 dni) oraz od 13 czerwca 2014r. do 10 lipca 2014r. (26 dni). Przeprowadzenie rozprawy w postępowaniu było wymogiem ustawowym wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, od strony proceduralnej wiążącym się z koniecznością dotarcia do stron postępowania zawiadomienia o terminie rozprawy co najmniej na 7 dni przed jej terminem (art. 92 K.p.a.). Zważywszy na kodeksowe zasady doręczania przesyłek w postępowaniu administracyjnym, termin rozprawy powinien być wyznaczany w dacie umożliwiającej dotarcie przesyłki do stron na co najmniej 7 dni przed rozprawą przy założeniu konieczności jej awizowania i przetrzymywania do odbioru w urzędzie pocztowym przez maksymalny okres wynikający z przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego tj. 14 dni (art. 44 K.p.a.) Nie ulega też wątpliwości, że organ nie mógł procedować w okresie zakreślonego dla rzeczoznawcy terminu do ustosunkowania się do zastrzeżeń stron do operatu szacunkowego, tj. w tym przypadku w okresie od 14 maja 2014r. do 26 maja 2014r. (łącznie 13 dni) ani w okresie zastrzeżonym dla stron postępowania na zapoznanie się z materiałem dowodowym i końcowe zajęcie stanowiska, w tym wypadku w okresie 5 dni od 14 lipca 2014r. do 19 lipca 2014r. Według wyliczeń Sądu odliczeniu od dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy podlegało łącznie 68 dni.

Skład orzekający Sądu nie zgadza się też z zarzutem skarżących jakoby przyczyna odroczenia rozprawy w dniu 9 maja 2014r. była zawiniona przez organ. Z protokołu tej rozprawy wynika bowiem, ze powodem odroczenia rozprawy było zakłócanie jej przebiegu przez osobę trzecią – R. K., który stawił się na rozprawę bez zawiadomienia go o terminie i usiłował nagrywać kamerą przebieg rozprawy. Skład orzekający zauważa, że Kodeks postępowania administracyjnego, w przeciwieństwie do Kodeksu postępowania cywilnego (art. 152 K.p.c.) i Kodeksu postepowania karnego (art. 355 K.p.k.) nie przewiduje jawności zewnętrznej rozprawy administracyjnej. Nie ma w Kodeksie postępowania administracyjnego zapisu podobnego zapisom procedury cywilnej i procedury karnej, że wstęp na rozprawę mają osoby trzecie tworzące publiczność. Podmiotami rozprawy administracyjnej są jedynie: organ administracji publicznej, strony postępowania administracyjnego posiadające interes chroniony prawem do udziału w postepowaniu, podmioty na prawach strony, takie jak organizacja społeczna (oczywiście dopuszczona do udziału w postępowaniu), prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich, uczestnicy postępowania wymienieni w art. 90 par. 3 K.p.a. tj. państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, organizacje społecznej, a także inne osoby, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot tj. świadkowie, biegli, osoby posiadające przedmiot oględzin. Uzyskanie przez osobę trzecią wiedzy o sprawie administracyjnej odbywające się w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej obejmuje jedynie dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (vide: art. 61 Konstytucji RP i art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz skorelowane z tymi przepisami przepisy art. 11 "b" ustawy o samorządzie gminnym, art. 8 "a" ustawy o samorządzie powiatowym i 15 "a" ustawy o samorządzie województwa). Lektura przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście systemowym nie pozwala na wyprowadzenie wniosku o zasadzie jawności zewnętrznej rozprawy administracyjnej w indywidualnej sprawie. Otwarcie rozprawy administracyjnej dla społeczeństwa może wynikać wyłącznie z przepisów szczególnych, czego przykładem jest regulacja z art. 36 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływana na środowisko, zgodnie z którą organ właściwy do wydania decyzji (o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia) może przeprowadzić rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, której przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę orzekania o ustaleniu odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa pod drogę publiczną w następstwie podziału nieruchomości skarżących, nie zawiera regulacji wyłączającej kodeksową zasadę jawności wewnętrznej rozprawy administracyjnej.

Zauważyć należy, że osoba trzecia zakłócając w dniu 9 maja 2014r. przebieg rozprawy, powoływała się na własny interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu, akceptowany przy tym przez skarżących, którzy domagali się uznania osoby trzeciej za stronę postępowania, do którego to żądania organ ustosunkował się w piśmie z dnia 16 maja 2014r.

Z art. 93 K.p.a. wynika, że rozprawą kieruje wyznaczony do jej przeprowadzenia pracownik organu administracji, który – jak stanowi art. 94 par. 2 K.pa. – odracza rozprawę w sytuacji, gdy stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę, w sytuacji gdy niestawiennictwo strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, a także z innej ważnej przyczyny. Uznanie konkretnego przypadku za inną ważną przyczynę odroczenia rozprawy administracyjnej zostało pozostawione ocenie kierującego rozprawą. Z zapisu w protokole rozprawy wynika, że osoba trzecia odmówiła opuszczenia miejsca rozprawy mimo wydanej dyspozycji osoby przewodniczącej rozprawie. W tych okolicznościach, zważywszy na powagę miejsca rozprawy, istniała, zdaniem składu orzekającego, uzasadniona przyczyna do przerwania rozprawy. Sąd chce podkreślić, że opisana protokołem z rozprawy z dnia 9 maja 2014r. sytuacja była odmienna od tej, która wynikała z protokołu rozprawy z dnia 11 lipca 2014r. kiedy to kierujący rozprawą zezwolił skarżącej na nagranie kamerą przebiegu rozprawy po jej oświadczeniu, że czyni to na własne potrzeby i wyłącznie dla wykorzystania do własnych celów. Zdaniem Sądu z uwagi na wynikającą z Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę pisemności (art. 14 K.p.a.), której wyrazem jest między innymi spisany protokół z rozprawy, utrwalanie w inny sposób przebiegu rozprawy administracyjnej przez strony postepowania, może mieć miejsce za przyzwoleniem prowadzącego rozprawę, który odpowiada za zapewnienie porządku czynności procesowych i prawidłowy przebieg rozprawy.

Reasumując Sąd nie dopatrzył się okoliczności pozostawania przez organ w bezczynności w postępowaniu po 9 kwietnia 2014r. Formalne niedochowanie 2 – miesięcznego terminu, wyznaczonego przez NSA na zakończenie sprawy, jest następstwem podejmowanych bez opieszałości czynności, koniecznych w świetle przepisów prawa i uzasadnionych okolicznościami sprawy. Działań organu po 9 kwietnia 2014r. Sąd nie może oceniać poprzez pryzmat całokształtu postepowania od momentu jego wszczęcia albowiem za stan bezczynności poprzedzającej wyrok NSA, organ został ukarany grzywną wymierzoną w oparciu o art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny, po przypisaniu organowi rażącego naruszenia prawa wcześniejszą bezczynnością.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi).