Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy sekretarz sądowy [...] po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej S. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sygn. akt II SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

W dniu [...] r. [...] z siedzibą w W. (dalej: Stowarzyszenie) wystąpiło do Prezydenta Miasta S. o udostępnienie - w trybie dostępu do informacji publicznej – treści

§ 9 umowy nr [...], zawartej w dniu [...] r. pomiędzy Gminą Miasto S. (dalej: "Gmina"), a [...] Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością

z siedzibą w [...] (dalej "Spółka") dotyczącego warunków finansowych tej Umowy.

Przedmiotem ww. Umowy zgodnie z § 3 było określenie wzajemnych praw

i obowiązków stron w zakresie świadczenia przez Gminę na rzecz Spółki usług promocyjnych obejmujących: (1) umieszczenie i stosowanie w Oficjalnej Nazwie [...] położonej w S. przy ulicy [...], na zasadzie wyłączności, treści wskazanej przez Partnera,

(2) umieszczenie i stosowanie elementu znaku słownego lub słowno-graficznego określonego w załączniku nr [...] umowy, w Oficjalnym Logotypie Hali stanowiącym znak identyfikacji wizualnej Hali, na zasadzie wyłączności, (3) udzielanie Miastu przez Partnera nieodpłatnej licencji niewyłącznej i nieprzenoszalnej do korzystania ze znaków słownych i słowno-graficznych określonych w załączniku nr [...] umowy,

(4) uznanie przez Miasto znaku słowno-graficznego stworzonego przez Partnera, określonego w załączniku nr [...] do umowy, za Oficjalny Logotyp Hali,

(5) umieszczenie na fasadzie (dachu) Hali oraz w jej wnętrzu znaków słowno-graficznych Partnera określonych w załączniku nr [...] do umowy.

Umowę zawarto na okres 3 lat tj. od dnia [...] r. do dnia [...] r.

Zgodnie z § 11 Umowy postanowienia dotyczące warunków finansowych zostały określone przez Spółkę jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa zgodnie z art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.) – dalej: "u.z.n.k." i są przez nią traktowane jako inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. Natomiast Gmina zobowiązała się, że w czasie obowiązywania Umowy, a także

w okresie 2 lat po jej rozwiązaniu, nie ujawni ani nie udostępni żadnej osobie trzeciej, żadnej informacji dotyczącej jej warunków finansowych, bez uprzedniej pisemnej zgody Spółki.

Po uzyskaniu informacji od organu o wpływie ww. wniosku, w piśmie z dnia

[...] r. Spółka odmówiła wyrażenia zgody na ujawnienie warunków finansowych Umowy. W uzasadnieniu pisma Spółka potrzymała stanowisko,

że warunki finansowe, tj. kwota jak i zasady rozliczania stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 pkt 4 u.z.n.k.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w sprawie zachodzą okoliczności pozwalające na przyjęcie, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 5 ust. 2 ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) – dalej: "u.d.i.p.", a dokonane przez Spółkę zastrzeżenie jest skuteczne.

Organ I instancji wyjaśnił, że na tajemnicę przedsiębiorcy, która jest przesłanką ograniczającą dostęp do informacji publicznej, składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji.

W ocenie organu I instancji w sprawie oba wskazane warunki zostały spełnione. Kwestie związane z kształtowaniem się wynagrodzenia zostały bowiem zastrzeżone przez przedsiębiorcę już na etapie negocjowania warunków umownych

i nie zostały podane do publicznej wiadomości. Strony umowy na konferencji prasowej w dniu [...] r. podkreślały, że Spółka korzysta ze swojego ustawowego uprawnienia wynikającego z obowiązujących przepisów i zastrzega prawo do zachowania w poufności informacji dotyczących warunków finansowania przedmiotowej umowy. Spółka zachowała standardy bezpieczeństwa zarówno podczas negocjacji jak i po podpisaniu umowy (przesłanka formalna). Ponadto, przedsiębiorca wskazał, że ujawnienie ww. informacji są jego tajemnicą z uwagi na konkurencyjność na rynku. Ujawnienie zarówno wysokości kwoty, jak i przyjętych zasad wzajemnych rozliczeń z Gminą przełożyłby się na rozmowy z innymi podmiotami, a to osłabiłoby pozycję przedsiębiorcy na rynku (przesłanka materialna).

Organ I instancji wskazał, że w realiach sprawy ujawnienie informacji objętych wnioskiem miałoby wpływ na rynkową sytuację przedsiębiorcy z uwagi na osłabienie jego konkurencyjnej pozycji na rynku. Wynegocjowane z Gminą warunki finansowe umowy posiadają wartość negocjacyjną, a tym samym gospodarczą. Uzasadnione jest zatem przyjęcie, że dokonane zastrzeżenie stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 pkt 4 u.z.n.k., a zastrzeżenie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest skuteczne.

Ponadto, organ I instancji stanął na stanowisku, że w sprawie nie została naruszona również zasada jawności finansów publicznych z uwagi na ogólny

i postulatywny charakter przepisów.

Organ I instancji wskazał, że w sprawie Gmina nie realizuje żadnego ze swych ustawowych obowiązków. Są to dodatkowe działania podejmowane na styku funkcjonowania podmiotów publicznych i biznesu, a przedmiotowa umowa,

jak i określenie wartości oraz zasad finansowania nie jest wynikiem realizacji przepisów żadnej z ustaw, jak ma to miejsce chociażby w przypadku zbycia, czy nabywania nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest ona poddana reżimowi ustawy Prawo zamówień publicznych. Gmina nie ma więc obowiązku zawarcia tego typu umów, a ustalone zasady finansowania i kwota są wynikiem przeprowadzonych negocjacji, w trakcie których brana jest pod rozwagę pozycja rynkowa przedsiębiorcy z uwzględnieniem zasad konkurencyjności. Nie ma prawnych regulacji kształtujących wysokości ceny. Równie dobrze może to być [...] zł jak i [...] zł, w tym wypadku cena kształtowana jest za tego typu produkty i usługi w drodze negocjacji i wynosi tyle ile jest w stanie zapłacić Spółka. Natomiast wartość negocjacyjna stanowi wartość gospodarczą przedsiębiorcy.

Organ I instancji zauważył, że przyjęcie bezwzględnej jawności finansów publicznych w tym zakresie skutkować może tym, że w przyszłości hala pozostanie bez nazwy oraz bez dodatkowych środków na jej utrzymanie, a Gmina bez wpływów z tego tytułu. Spowodowane by to było zniechęceniem potencjalnych partnerów - podmiotów prywatnych, którzy chcą partycypować w działalności publicznej,

ale z zachowaniem swojego ustawowego uprawnienia do zastrzeżenia w tajemnicy informacji istotnych z punktu widzenia funkcjonowania danego przedsiębiorstwa.

Mając powyższe na uwadze, organ I instancji stwierdził, że informacje

o warunkach finansowania objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej stanowią informację posiadającą wartość gospodarczą. Informacja

o wynegocjowanej cenie, warunkach rozliczeń posiada, w ocenie organu, wartość negocjacyjną, czyli gospodarczą. Stanowi ona zatem źródło informacji dla konkurencji i może wpływać na pozycję rynkową przedsiębiorcy. Są to zatem informacje których dotyczy wyłączenie z art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.

o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.) – "u.f.p." i w stosunku do których doznaje ograniczenia zasada jawności określona w art. 33 i art. 34 tej ustawy.

W odwołaniu od tej decyzji Stowarzyszenie, zarzuciło jej naruszenie:

1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten wysławia przesłankę ograniczania prawa do informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu,

że informacje żądane przez Stowarzyszenie w ww. wniosku są objęte są tajemnicą przedsiębiorcy,

2. art. 11 pkt 4 u.z.n.k., w zakresie w jakim przepis ten definiuje pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu,

że żądane przez Stowarzyszenie informacje są objęte przedmiotowym zakresem zastosowania tego przepisu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyjaśniło, że w sprawie bezspornym jest, iż będące przedmiotem odmowy udostępnienia dane stanowią co do zasady przedmiot informacji publicznej a adresat wniosku należał do podmiotów zobowiązanych

w rozumieniu ustawy o odstępie do informacji publicznej do przekazywania takich informacji wnioskodawcom na zasadach określonych w powyższej ustawie.

W ocenie organu odwoławczego organ prawidłowo jednak przeanalizował zapisy Umowy zawartej pomiędzy Gminą Miasto S. a Spółką i dostrzegł,

iż w jej treści przedsiębiorca w § 11 wyraźnie zastrzegł zasady poufności części jej zapisów dotyczących warunków finansowych umowy w czasie jej trwania oraz 2 lata po jej rozwiązaniu. Nadto, prawidłowo dostrzegł też, że kwestie związane

z kształtowaniem się wynagrodzenia zostały zastrzeżone przez przedsiębiorcę już na etapie negocjowania warunków umownych i nie zostały podane do publicznej wiadomości a Spółka chroniła powyższą informację zarówno podczas negocjacji

jak i po podpisaniu umowy.

W tych okolicznościach organ odwoławczy nie znalazł podstaw do kwestionowania słuszności stanowiska, iż na relatywnie wąskim ale bardzo konkurencyjnym rynku sieci dyskontów ujawnienie danych umożliwiających szacowanie budżetu marketingowego Spółki może negatywnie wpływać na jej konkurencyjność. Organ zauważył przy tym, że samo odwołujące się Stowarzyszenie dostrzegło w odwołaniu, że broniąc się przez upublicznianiem żądanych danych Spółka dąży do "obrony swojego interesu".

Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do kwestionowania stanowiska, iż takie dane jak wartość budżetu marketingowego, którym dysponuje dany przedsiębiorca, posiadają wymierną wartość gospodarczą umożliwiając z jednej strony podmiotom konkurencyjnym odpowiednie kształtowanie swoich budżetów

z drugiej zaś strony mogąc choćby wpływać na wartości uzyskiwane w toku negocjacji odpłatności za działania reklamowe/marketingowe danego przedsiębiorcy.

Organ odwoławczy wskazał, przy tym że wprawdzie powszechną praktyką jest, iż podmioty podejmujące działalność sponsorską w stosunku do określonych osób czy obiektów godzą się na upublicznienie wysokości środków wydatkowanych na taki cel uznając to niewątpliwie za formę promocji i budowy wizerunku swojej marki czy produktu. Z drugiej jednak strony nie można z powyższego wyciągać wniosku, iż każdy przedsiębiorca wykonujący tego rodzaju działania jest zobowiązany do upowszechniania danych o wydatkowanych środkach. Może on bowiem przyjmować odmienny model swojej promocji i budowania wizerunku na rynku, w tym przypadku sprowadzający się do obecności jego marki na obiekcie, w którym odbywają się imprezy masowe - bez ujawniania szczegółów udzielanego gminie (a co za tym idzie wspólnocie lokalnej) wsparcia finansowego.

W ocenie organu odwoławczego wszelkie znamiona racjonalności ma także stanowisko organu I instancji, iż podstaw do upubliczniania danych finansowych

z Umowy nie dają również zasady finansów publicznych.

Zdaniem organu odwoławczego, bezspornym jest, iż badana Umowa zawarta pomiędzy Gminą a przedsiębiorcą wykracza poza ustawowe zadania gminy

i z punktu widzenia interesu społecznego należy ją ocenić jako efekt dążności gminy do redukcji kosztów funkcjonowania obiektów użyteczności publicznej poprzez zapewnienie pokrywania ich części ze środków podmiotów niepublicznych. Środki takie nie będąc należnymi z mocy prawa dochodami gminy pomniejszają wysokość ponoszonych przez mieszkańców gminy wydatków na działalność istotną społecznie. Z treści Umowy, wynika natomiast, że Gmina nie przyjęła na siebie istotnych obowiązków o charakterze finansowanym i jej zobowiązania ograniczają się w istocie do zapewnienia możliwości posługiwania się nazwą oraz logotypem istniejącej hali sportowej w materiałach informacyjnych, których powstanie i tak jest związane

z typową działalnością tego rodzaju obiektu. Zatem Gmina jest wyłącznie beneficjentem umowy a fakt, że może ona również przynosić korzyści przedsiębiorcy jest wynikiem wyłącznie jego działań w ramach prowadzonej przezeń działalności gospodarczej.

Zdaniem organu odwoławczego, racjonalnym jest też twierdzenie organu

I instancji, iż przyjęcie bezwzględnej jawności finansów publicznych – także

w okolicznościach w których w ostatecznym rozrachunku przedsiębiorca dobrowolnie partycypuje w kosztach funkcjonowania obiektu sportowego lecz nie zamierza upubliczniać swoich wydatków z tego tytułu – mogłoby skutkować utrudnieniem

a nawet uniemożliwieniem uzyskiwania takich dodatkowych środków na utrzymanie kosztownych w utrzymaniu obiektów użyteczności publicznych, obciążając

w ostatecznym rezultacie tymi kosztami podatników. Taki skutek byłby sprzeczny

z ratio legis przepisów regulujących finanse publiczne, albowiem zmierzają one

do racjonalizacji wydatków dokonywanych ze środków publicznych.

Za nietrafione w tym zakresie organ odwoławczy uznał, powoływanie się przez Stowarzyszenie na wyrok sądowy, który - jak wynika z zacytowanych w odwołaniu fragmentów - dotyczył całkiem innej sytuacji, tj. takiej, w której miało miejsce wydatkowanie środków publicznych. Przedmiotowa Umowa dotyczy tymczasem pozyskania przez podmiot publiczny środków prywatnych, na cele, które w przeciwnym razie w całości byłyby pokryte ze środków publicznych lub bieżącej działalności obiektu sportowego stanowiącego własność gminy.

Odnosząc się do przywołanej w odwołaniu argumentacji o możliwościach sprawowania kontroli społecznej, organ odwoławczy za zupełnie wystarczającą dla jej efektywności uznał możliwość weryfikacji racjonalności działania organów władzy co do jej wydatków i przyjmowanych obowiązków. Wskazał, że temu posłużyć mogą w wystarczający sposób zapisy umowy, które nie zostały przez jej strony utajnione. Dążenie organów publicznych do ograniczenia wydatków, w sytuacji gdy efektywności takiego działania potrzebne jest współdziałanie z podmiotem niepublicznym godzącym się na swoiste dobrowolne "opodatkowanie" na cele publiczne, nie są niezbędne dla sprawowania należytej kontroli społecznej nad działalnością organów gminy.

Mając powyższe rozważania na uwadze, organ odwoławczy uznał, że zastrzeżone przez strony umowy dane zawarte w § 9 Umowy dotyczące wysokości wynagrodzenia z tytułu czasowego wykorzystania przez przedsiębiorcę praw do nazwy miejskiej hali sportowej (naming rights) oraz wykorzystania logotypu tejże hali, jako mające wartość gospodarczą mieszczą się zakresie pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowa informacja publiczna zgodnie z dopuszczalną i uzasadnioną w tym przypadku wolą przedsiębiorcy nie podlega ujawnieniu w toku wykonania umowy zgodnie z postanowieniami zawartymi w jej treści.

Na marginesie, organ odwoławczy wskazał, że Umowa została zawarta

na 3 lata a przez kolejne 2 lata od jej rozwiązania strony zobowiązały się do utrzymania poufności jej warunków finansowych. Fakt, iż owo utajnienie wartości ustalonych w umowie ma charakter czasowy dodatkowo przekonuje, iż intencje

i wyjaśnienia wskazane przed organem I instancji przez przedsiębiorcę, w tym dotyczące negatywnych dlań skutków upubliczniania danych, mają znacznie jedynie w związku z jego bieżącą polityką marketingowo - reklamową. Nadto, jedyną korzyścią wspierającego działalność publiczną Gminy przedsiębiorcy zawierającego z nią umowę jest możliwość wykorzystania tego faktu dla budowy pozytywnego wizerunku jego marki, za co jest odpowiedzialny przed właścicielem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie

w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji

ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji podczas gdy w sprawie nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji niespełniającego wymogu konieczności i proporcjonalności

a dokonanego ograniczenia,

2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten wysławia przesłankę ograniczania prawa do informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu,

że informacje żądane przez Stowarzyszenie, objęte są tajemnicą przedsiębiorcy,

3. art. 11 pkt 4 u.z.n.k., w zakresie w jakim przepis ten definiuje pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądane przez Stowarzyszenie informacje są objęte przedmiotowym zakresem zastosowania tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie nie zgodziło się ze stanowiskiem, że żądane informacje przejawiały wartość gospodarczą. Przedmiotem odmowy udostępnienia informacji była wysokość wynagrodzenia określonego w tej umowie, nie zaś kwestii technicznych czy organizacyjnych przedsiębiorstwa. Natomiast rynek promocji prywatnych przedsiębiorców we współpracy z podmiotami publicznym nie jest rynkiem konkurencyjnym.

Stowarzyszenie wskazało, że informacje dotyczące kwoty umowy nie są informacjami technologicznymi, dotyczącymi szczególnego sposobu działania Spółki w związku z zawarciem kontraktu z podmiotem publicznym. Jest to wyłącznie kwota zaangażowanych w umowę środków finansowych. Żądana informacja zatem nie dotyczy szczególnych okoliczności lub właściwości Spółki, ani też nie dotyczy danych związanych z dążeniem do innowacyjności.

Zdaniem Skarżącego nie można podzielić argumentu organu na rzecz ograniczenia dostępności żądanej informacji, zgodnie z którym umowa dotyczy działań niemieszczących się w ramach ustawowych zadań jednostek finansów publicznych. Nie jest to argument przemawiający za szerszym ograniczaniem prawa do informacji. Wręcz przeciwnie, zawieranie umów niezwiązanych, jak wskazuje organ, z wykonywaniem ustawowych zadań jednostek samorządu terytorialnego, powinno w szczególny sposób zostać poddane kontroli społecznej.

Powołując się dalej na wybrane orzecznictwo sądowoadministracyjnym przepisy Konstytucji oraz prawa międzynarodowego, skarżące Stowarzyszenie wskazało, że ujawnienie informacji o kwocie, na jaką opiewa umowa zawarta

z podmiotem publicznym - jednostką samorządu terytorialnego, a Spółką, nie naruszy tajemnicy przedsiębiorcy. W ocenie Stowarzyszenia argumentacja przyjęta przez Spółkę będąca podstawą utajnienia danych nie była obiektywnym zważeniem racji, a przyjęciem obrony interesu podmiotu będącego przedsiębiorcą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej zwanej "p.p.s.a.", wynika, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe regulacje Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Prawo do informacji publicznej realizowane jest w trybie u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W niniejszej sprawie nie ma sporu, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

Spór natomiast dotyczy tego czy prawo do informacji publicznej znajdującej się w § 9 umowy zawartej pomiędzy Gminą a Spółką, dotyczącej wynagrodzenia przysługującego Gminie z tytułu tej umowy, podlega ograniczeniu z uwagi na to że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy – jak uznały organy obu instancji.

Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

U.d.i.p. nie wyjaśnia, jak należy rozumieć termin "tajemnica przedsiębiorcy". Powszechnie uznaje się, że odpowiedź na to pytanie znaleźć można w u.z.n.k. która w art. 11 ust. 4 stanowi, że "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności."

Z cytowanego przepisu wynika, że dla przypisania danej informacji walorów tajemnicy przedsiębiorcy wymagane jest spełnienie zarówno przesłanki materialnej, związanej z zawartością informacji, jak i przesłanki formalnej – polegającej na podjęciu przez przedsiębiorcę stosownych działań mających na celu zastrzeżenie poufności informacji.

Jak podkreśla się w konsekwencji w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z dnia [...] r. sygn. akt II GSK [...]) zastrzeżenie poufności informacji może być uznane za usprawiedliwione wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną warunki, o których mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., a mianowicie, gdy informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub jest inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą - co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację (...) której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski, a nadto że informacja ta nie została ujawniona do wiadomości publicznej i podjęte zostały w stosunku do niej przez przedsiębiorcę działania zmierzające do zachowania jej poufności.

Również w doktrynie (por. Komentarz do art. 5 Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Wyd. III, WK 2016, opublikowany w systemie LEX) powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnia się, że "aby dana tajemnica podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji (...). Ponadto (...) musi zostać spełniona przesłanka materialna tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (...). Organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w przypadku skargi sąd administracyjny, winny ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy nadającego całemu pakietowi informacji klauzulę poufności. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowania przesłanek utajnienia danej informacji publicznej (zob. wyrok NSA z [...] r., I OSK [...], LEX nr 1336339, wyrok NSA z dnia [...] r. sygn. akt I OSK [...], wyrok NSA z dnia [...] r. sygn. akt I OSK [...] ).

Sąd nadto w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd (por. wyrok WSA w Ł. z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Łd [...]), że nie jest możliwe do przyjęcia stanowisko, z którego wynika, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy miałaby decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. Opowiedzenie się za takim stanowiskiem czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione (art. 61 Konstytucji RP) prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę.

Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r. sygn. akt I OSK [...] dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą, jednakże nie wszystko będzie stanowiło tajemnicę przedsiębiorcy. Stąd w motywach decyzji odmownej powinno być szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnione, na czym - w przypadku danej umowy - polega tajemnica przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie, lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niespełnienie którejkolwiek z wymienionych wyżej przesłanek implikuje tym, że podmiot nie może skutecznie powoływać się na tajemnicę przedsiębiorstwa i jest zobligowany do udzielenia wnioskowanych informacji, mających walor informacji publicznej. W związku z tym, aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej musi wykazać w sposób bezdyskusyjny, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy jest bowiem oceniana przez Sąd w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna.

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że w każdej ze spraw, w której dochodzi do kolizji prawa do informacji publicznej oraz prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, zachodzi konieczność ważenia wchodzących w grę wartości (dóbr, interesów) prawnie chronionych, w celu znalezienia właściwego balansu pomiędzy nimi (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2014, nr [...], s. 23). Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż organ odwoławczy prawidłowo przeanalizował okoliczność zaistnienia przesłanki formalnej do udzielenia ochrony dla żądanej informacji, tj. wykazano, iż przedsiębiorca podjął odpowiednie działania w celu zachowania poufności spornej informacji.

Natomiast zdaniem Sądu organ odwoławczy nie dokonał analizy spełnienia przez żądaną informację drugiej przesłanki, niezbędnej do udzielenia jej ochrony, czyli przesłanki materialnej, tj. nie przeanalizował faktu czy jest ona "inną informacją posiadającą wartość gospodarczą" w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Nie ma bowiem wątpliwości ani sporu, że wskazana informacja nie stanowi informacji technicznej, technologicznej czy organizacyjnej przedsiębiorstwa.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że "ujawnienie danych umożliwiających szacowanie budżetu marketingowego spółki może negatywnie wpływać na jej konkurencyjność", a nadto że "dane takie jak wartość budżetu marketingowego posiadają wymierną wartość gospodarczą". Organ odwoławczy zupełnie nie uzasadnił dlaczego jego zdaniem ujawnienie kwoty wynagrodzenia wynikającej z jednej umowy, która to kwota de facto nie jest organowi odwoławczemu znana i nie jest tożsama z budżetem marketingowym Spółki (a jak wskazuje organ I instancji może wynosić zarówno [...] zł jak i [...] złotych) pozwoli na oszacowanie całego budżetu marketingowego Spółki. Sądowi z urzędu jest bowiem wiadome, że działalność marketingowa Spółki nie ogranicza się do jednej umowy z Gminą. W świetle tych okoliczności powyższy wniosek organu odwoławczego, zdaniem Sądu nie został poparty żadnymi rozważaniami tegoż organu uzasadniającymi taką konkluzję.

Należy wskazać, iż postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 15 k.p.a. obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Dwuinstancyjność oznacza prawo do dwukrotnego pełnego rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy nie rozważając ponownie zasadniczej dla sprawy kwestii, tj. zaistnienia materialnej przesłanki udzielenia ochrony żądanej informacji - naruszył wskazaną zasadę w sposób, który skutkował koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego Sąd nie podziela także argumentacji organu odwoławczego dotyczącej tego, iż badana umowa z punktu widzenia interesu społecznego winna być oceniona jako efekt dążności Gminy do redukcji kosztów funkcjonowania obiektów użyteczności publicznej poprzez zapewnienie pokrywania ich części ze środków podmiotów niepublicznych. Taka argumentacja byłby racjonalna wyłącznie wtedy gdyby kwota wynagrodzenia była ujawniona. Natomiast wobec nieujawnienia tej kwoty i faktu na który wskazał organ I instancji, iż kwota wynagrodzenia wynosić [...] zł jak i [...] złotych, przedstawiona argumentacja jest zupełnie nietrafna. Wynegocjowana kwota wynagrodzenia może bowiem być bardzo wysoka, ale także i bardzo niska. W takim razie brak jest logicznych, obiektywnych przesłanek by w obecnej sytuacji zgodzić się z konkluzją organu odwoławczego, że bezwzględnie ujawnienie żądanej informacji może skutkować tym, iż zostanie utrudnione lub uniemożliwione uzyskiwanie dodatkowych środków na utrzymanie hali. Możliwa jest bowiem też sytuacja, iż wynagrodzenie którego organy nie ujawniły jest na tyle niskie, że nie przyczynia się ono istotnie do kosztów utrzymania hali. W efekcie nie można wykluczyć, że w razie rezygnacji Spółki znajdzie się inny podmiot gotowy do zapłaty wyższej kwoty niż obecnie, w związku z czym owe dodatkowe środki mogą okazać się większe.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżoną decyzję uchylił.

Ponownie rozpoznając sprawę, mając na uwadze wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną, dokona ponownej wszechstronnej oceny zaistnienia materialnej przesłanki udzielenia ochrony żądanej informacji dotyczącej wynagrodzenia z tytułu umowy z dnia [...] r. Pełne rozważania w tym względzie winny znaleźć się w uzasadnieniu wydanej decyzji. W przypadku zaś ponownego uznania, iż wskazana w § 9 umowy kwota wynagrodzenia stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, organ winien dokonać ważenia kolidujących ze sobą wartości przy zastosowaniu zasady proporcjonalności prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej oraz zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. W następstwie przeprowadzenia opisanego powyżej testu proporcjonalności organ winien ustalić czy znaczenie danej tajemnicy jest proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Rozważania w tym względzie również winny znaleźć się w treści decyzji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) Na koszty złożył się uiszczony wpis w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł.