Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Do odwołania sekretarza powiatu, będącego radnym gminy, potrzebna była uprzednia zgoda tego organu, brak takiej zgody lub odmowa jej wyrażenia powoduje, że uchwała rady powiatu w sprawie odwołania sekretarza powiatu, jako sprzeczna z prawem (z art. 25 ust. 2 u.s.g.), jest nieważna na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Powiatu P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu w P. oddala skargę.

Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] (Nr [...]) – wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.p.") – stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w P. z dnia [...] Nr [...] w sprawie odwołania Sekretarza Powiatu P.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że w dniu [...] Rada Powiatu w P. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odwołania Sekretarza Powiatu P. W dniu [...] Wojewoda D. – mając na uwadze okoliczność, że odwołany sekretarz J. D. jest radnym Rady Miejskiej w P. (obwieszczenie Komisarza Wyborczego we W. z dnia [...] o wynikach wyborów do rad na obszarze województwa d. przeprowadzonych w dniu [...], opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z 2006 r. Nr 250, poz. 3718) – wystąpił do Przewodniczącego Rady Powiatu P. z zapytaniem, czy podjęcie tej uchwały zostało poprzedzone uzyskaniem od Rady Miejskiej w P. zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze swoim radnym.

W odpowiedzi z dnia [...] Przewodniczący Rady Powiatu w P. wyjaśnił, że nie występowano o zgodę na rozwiązanie stosunku pracy do Rady Miejskiej w P., ponieważ – w ocenie Przewodniczącego – w chwili podjęcia uchwały "nie było organu wymienionego w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, do którego Rada Powiatu mogłaby skierować taki wniosek."

Wojewoda D. w kolejnym piśmie wystąpił również do Przewodniczącego Rady Miejskiej w P. z zapytaniem, czy Rada Miejska wyraziła zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z J. D., lub też otrzymała wniosek ze Starostwa Powiatowego o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy. W dniu [...] (data wpływu pisma [...]) Przewodniczący Rady Miejskiej wyjaśnił, że "Rada Miejska nie wyraziła zgody pracodawcy — Starostwu P. na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miejskiej J. D. oraz nie otrzymała wniosku ze Starostwa P. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy." Po takich ustaleniach organ nadzoru stwierdził, że przy podejmowaniu uchwały Rada Powiatu w P. dopuściła się istotnego naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.g.").

Według art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rozwiązanie z radnym rady gminy stosunku pracy wymaga zgody tejże rady. Sekretarz powiatu pozostaje w stosunku pracy ze starostwem powiatowym, a jego zatrudnienie następuje na podstawie powołania, co wynika z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Organem wyłącznie właściwym w kwestii odwołania sekretarza powiatu jest rada powiatu. Mając jednakże na uwadze treść art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w sytuacji, gdy sekretarz powiatu jest jednocześnie radnym rady gminy, do podjęcia uchwały w sprawie odwołania sekretarza konieczne będzie uzyskanie zgody rady gminy. Wystąpienie powiatu o zgodę na rozwiązanie stosunku pracy stanowi warunek konieczny do podjęcia takiej uchwały. W tej sprawie Rada Powiatu w P. w sposób istotny naruszyła art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ podjęła uchwałę w sprawie odwołania sekretarza powiatu bez wymaganej zgody Rady Miejskiej w P. Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom.

W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić można także konieczność wystąpienia o zgodę na jej podjęcie. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, niewykonanie obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, co prowadzi do stwierdzenia nieważności aktu.

Odnosząc się do powołanej przez Powiat argumentacji, jakoby uchwała w sprawie odwołania sekretarza – jako akt wywołujący skutki w sferze prawa pracy – podlegała wyłącznej ocenie sądu pracy, a tym samym była wyłączona spod nadzoru Wojewody, należy stwierdzić, że takie stanowisko przeczy literalnemu brzmieniu art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten zakreśla przedmiotowe granice nadzoru stanowiąc, że "Nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa." Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994, Nr 2, poz. 46) "działalnością komunalną w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego." W konsekwencji również nadzór nad działalnością komunalną odnosić się będzie do wszelkich przejawów działalności jednostki samorządu terytorialnego. Według Trybunału Konstytucyjnego "Redukcja zakresu nadzoru poprzez wyróżnienie na zasadzie określonego kryterium z całokształtu działalności jednostek samorządu terytorialnego jakiejś szczególnej jednej dziedziny jako objętej nadzorem "działalności komunalnej", nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie. Ustawodawca posłużył się wyrażeniem "działalność komunalna" w rozdziale 10 u.s.t. – tytule rozdziału oraz art. 85 ust. 1 i art. 87 – w znaczeniu podmiotowym, to znaczy dla określenia całokształtu działalności jednostek samorządu terytorialnego (gmin oraz związków i porozumień komunalnych). Nie ma w u.s.t. oddzielnej regulacji nadzoru nad taką działalnością jednostek samorządu terytorialnego, która nie byłaby działalnością komunalną, zaś racjonalny prawodawca w państwie prawnym nie mógłby jej pominąć, gdyby nadzór z rozdziału 10 u.s.t. zamierzał odnieść tylko do części działalności jednostek samorządu terytorialnego nazwanej działalnością komunalną." Oczywiście, konkretna uchwała rady powiatu może rodzić skutki jednocześnie w sferze prawa administracyjnego, jak i prawa cywilnego lub prawa pracy Jednakże nawet i w tej sytuacji badanie w trybie nadzoru legalności uchwały wywołującej skutki w kilku nawet dziedzinach prawa znajdzie umocowanie w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna a o jej nieważności orzeka organ nadzoru. Przepis ten nie wyłącza z zakresu nadzoru poszczególnych typów uchwał, co nakazuje uznać, że nadzór ten jest sprawowany w odniesieniu do każdej uchwały rady powiatu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, akty prawne (uchwały) organów gminy odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji, nawet jeżeli mają na celu wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane i kwestionowane w trybie nadzoru. O możliwości zastosowania środków nadzorczych wobec konkretnego aktu zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rozstrzyga więc nie charakter skutków jakie ten akt wywołuje, lecz forma aktu, czy jest to uchwała organu powiatu. W konkluzji przywołanego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów – m. in. kompetencyjnych – prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków – także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym – podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym. Jeżeli natomiast został podjęty w formie właściwej czynnościom z zakresu prawa cywilnego – np. umowy zawartej z równorzędnym z definicji podmiotem obrotu prawnego – procedurze nadzorczej z rozdziału 10 u.s.t. nie podlega."

Akt Rady Powiatu w P. mający formę uchwały organu powiatu, niezależnie od swojej treści i skutków jakie wywołuje, podlega – na mocy art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym – nadzorowi Wojewody D.

Organ nadzoru podkreślił, że problem możliwości kwestionowania przez wojewodę uchwał dotyczących odwołania ze stanowiska pracowników samorządowych będących jednocześnie radnymi bez zgody macierzystej rady był już rozpoznawany przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (w wyroku z dnia 13 maja 2005 r., SA/Wa 1518/04) – w sprawie ze skargi Zarządu Województwa Mazowieckiego na rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego na uchwałę dotyczącą odwołania jej dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "M" Stacji Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego – stwierdził, że "skoro ustawodawca nie ograniczył zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez wojewodę (art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa), to trzeba przyjąć, że wojewoda może stwierdzić nieważność każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem."

Wojewoda D. nie podzielił argumentacji Powiatu P., jakoby występowanie w niniejszej sprawie o zgodę było zbędne, ponieważ organu stanowiącego Miasta P., tj. Rady Miejskiej w P., nie było w chwili podjęcia uchwały.

Początek kadencji Rady Miejskiej określa art. 16 ustawy o samorządzie gminnym wskazując, że jest to dzień wyboru. Rada Miejska w P. zapoczątkowała więc swoją kadencję w dniu [...] w dniu przeprowadzenia wyborów do rad na obszarze województwa d. W czasie podjęcia kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, czyli w dniu 16 listopada 2006 r., Rada Miejska w P. była już ponad wszelką wątpliwość ukonstytuowana. Stanowisko Powiatu P. jest tym bardziej niezrozumiałe, że wybory do wszystkich rad gmin, powiatów na terenie województwa d., jak również do sejmiku województwa d. odbyły się jednocześnie, toteż fakt istnienia Rady Powiatu w P. w dniu [...] był jednoznaczny z istnieniem wszystkich organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w województwie d.

W skardze na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Powiatu w P. zarzuciła Wojewodzie D. przekroczenie uprawnień nadzorczych określonych przepisami art. 76 ust. 2 i art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, poprzez wydanie zarządzenia nadzorczego w sprawie, która nie podlega nadzorowi wojewody.

Uchwała Rady Powiatu o odwołaniu Sekretarza Powiatu nie miała charakteru publicznoprawnego, gdyż dotyczyła kwestii indywidualnej z zakresu prawa pracy, która – na mocy przepisów art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 37 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 70 § 2 k.p. i art. 262 § 1 ust. 1 k.p. – podlegała ocenie właściwego Sądu Pracy.

Wojewoda D. naruszył także – zdaniem strony skarżącej – art. 69 k.p. (stosowany w tym przypadku bez wymienionych w nim wyłączeń) i art. 45 k.p., poprzez uznanie, że organ nadzoru w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego mógł unieważnić czynność z zakresu prawa pracy podjętą przez Radę Powiatu w przypadku, gdy przepis ten wyraźnie odsyła do prawa pracy, które takiej możliwości nie przewiduje, a daje jedynie możliwość uznania czynności prawnej z zakresu prawa pracy za bezskuteczną.

Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło ponadto z naruszeniem zasady ustalonej w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1993 r. (I PRN 28/93) stanowiącej, że pracownikowi-radnemu odwołanemu ze stanowiska ze skutkiem równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę bez zgody rady gminy przysługują odpowiednio roszczenia przewidziane w art. 45 k.p.

Wojewoda D. postąpił także niezgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. (W 10/93), w którym wyłączono z nadzoru wojewody uchwały organów samorządu terytorialnego wywołujące skutki w sferze prawa pracy indywidualnych osób.

Organ nadzoru bezpodstawnie zarzucił Radzie Powiatu w P. naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji, kiedy to na mocy art. 4 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych do wykonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, z wyłączeniem czynności określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w stosunku do sekretarza powiatu uprawniony był Starosta Powiatu i w związku z tym na nim, przed rozwiązaniem stosunku pracy z Sekretarzem Powiatu (stosunek pracy rozwiąże się dopiero 28 lutego 2007 r.), spoczywał obowiązek wystąpienia do Rady Miejskiej w P. o wyrażenie zgody w trybie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym na rozwiązanie z sekretarzem stosunku pracy. Obecny na sesji Rady Powiatu odwoływany sekretarz – pomimo tego, że przed podjęciem uchwały przez radę zabierał głos w swojej sprawie – nie poinformował radnych powiatowych o swoim wyborze na radnego Rady Miejskiej w P., jak i o tym, że w dniu [...] obejmie powierzony mu mandat. Nie oświadczył również, że chce skorzystać ze szczególnej ochrony swojego stosunku pracy, a ponadto zachęcił radnych powiatu do podjęcia uchwały o jego odwołaniu. W momencie podejmowania przez Radę Powiatu uchwały stosunek pracy z sekretarzem powiatu jeszcze się nie rozwiązywał, doszło bowiem do wypowiedzenia i Starosta Powiatu do upływu okresu wypowiedzenia, tj. do dnia [...], miał czas na uzyskanie zgody Rady Miejskiej w P. na rozwiązanie z sekretarzem powiatu stosunku pracy.

Dopuszczając się wskazanych uchybień, organ nadzoru naruszył – zdaniem strony skarżącej – interes prawny, kompetencje i uprawnienia Rady Powiatu w P. w zakresie podejmowania przez ten organ uchwały z zakresu prawa pracy prowadzącej do rozwiązania stosunku pracy z sekretarzem powiatu.

Wskazując na sformułowane zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że argumentacja prawna i faktyczna zawarta w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego prowadzi do wniosku, że organ nadzoru – stwierdzając nieważność uchwały Rady Powiatu – błędnie ocenił będący przedmiotem uchwały stan faktyczny i prawny sprawy i w związku z tym bezpodstawnie przyjął, że uchwała ta może być przedmiotem jego nadzoru i bezprawnie uznał ją za nieważną. Organ nadzoru nie uwzględnił istotnej dla sprawy okoliczności, a mianowicie, że uchwała dotyczyła stosunku pracy z konkretną osobą tj. J. D., zatrudnionym na stanowisku Sekretarza Powiatu, i była podjęta na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Tego typu uchwały – stosownie do przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. – nie podlegają nadzorowi administracji rządowej, ponieważ są aktami woli wywołującymi wprost skutki w sferze stosunku pracy, w którym organ samorządu terytorialnego z mocy szczególnego przepisu jest stroną. Zdaniem strony skarżącej, takie uchwały stanowią – według Trybunału Konstytucyjnego – odrębną grupę w stosunku do uchwał podlegających dopiero później wykonaniu przez określony podmiot dokonujący czynności przewidzianej w prawie cywilnym lub w prawie pracy. W przypadku uchwały rady powiatu o odwołaniu sekretarza, uchwała ta od razu wywołała skutki w sferze prawa pracy, ponieważ odwołanie to z mocy art. 70 § 2 k.p. było równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę z konsekwencjami określonymi w art. 69 k.p. (z wyłączeniem wymienionych w tym artykule zastrzeżeń). Do rozstrzygania ewentualnego sporu jaki mógł powstać w związku z odwołaniem równoznacznym z wypowiedzeniem stosunku pracy sekretarzowi powiatu uprawniony był na podstawie art. 262 § 1 ust. 2 k.p. tylko i wyłącznie właściwy dla miejsca zatrudnienia J. D. Sąd Pracy.

Ponadto przepisy prawa pracy nie przewidują nieważności czynności prawnej rozwiązującej stosunek pracy z powodu braku zgody organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego na rozwiązanie stosunku pracy. Ten brak zgody może być wykorzystany przy dochodzeniu znanych prawu roszczeń przed sądem pracy, łącznie z odszkodowaniem lub uznaniem tej czynności za bezskuteczną. Stanowisko takie zajął Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2001 r. (II SA 2091/2001). Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z dnia 24 listopada 1992 r. (I PZP 55/92) wywodząc, że pracownikowi-radnemu odwołanemu ze stanowiska ze skutkiem równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę bez zgody rady gminy przysługuje odpowiednio roszczenie przewidziane w art. 45 k.p.

W takim stanie rzeczy, organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały Rady Powiatu w P. naruszył – zdaniem strony skarżącej – przepisy ustawy o samorządzie powiatowym i unormowania prawa pracy oraz ukształtowane orzecznictwo Sądu Najwyższego, gdyż:

• przekroczył przyznane mu ustawami uprawnienia nadzorcze i orzekł w sprawie, która na mocy innych przepisów podlegała kognicji sądu pracy;

• wbrew przepisom prawa pracy unieważnił czynność prawną rozwiązującą stosunek pracy, gdy tymczasem, zgodnie z przepisami prawa pracy, czynność taka może być tylko w pewnych okolicznościach uznana przez sąd pracy za bezskuteczną.

Bezpodstawne są – zdaniem strony skarżącej – postawione Radzie Powiatu w P. zarzuty naruszenia przy podejmowaniu uchwały art. 25 ust 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez twierdzenie, że już w dniu 16 listopada 2006 r. Rada Miejska w P. była ukonstytuowana i że powszechnie znanym był fakt wyboru J. D. na radnego Rady Miejskiej w P. J. D. nie poinformował bowiem ani Starosty Powiatu, ani pracowników starostwa prowadzących sprawy kadrowe, nie zawiadomił też o tym radnych na sesji w dniu [...], w czasie kiedy przed głosowaniem o jego odwołaniu zabierał głos na sesji.

Strona skarżąca uważa, że J. D., pracując na stanowisku sekretarza powiatu po wybraniu go w dniu [...] na radnego Rady Gminy P., postępując według zasady zgodnego współdziałania stron stosunku pracy (art. 100 § 2 ust. 6 k.p.), miał obowiązek zgłoszenia tego faktu pracodawcy. Zgodnie z obowiązującą doktryną prawną mandat radnego nie nosi w sobie cech mandatu związanego i odpowiada koncepcji mandatu wolnego. Oznacza to, że na J. D. ciążył obowiązek poinformowania w sposób formalny swojego pracodawcy o uzyskaniu mandatu i przysługujących mu z tego mandatu uprawnieniach pracowniczych, m. in. do otrzymywania zwolnień ze świadczenia pracy na czas wykonywania mandatu. Skoro jednak nie poinformował pracodawcy o uzyskaniu mandatu radnego i woli jego przyjęcia, to w tej sytuacji organ nadzoru nie miał legitymacji do stawiania ani Staroście, ani Radzie Powiatu zarzutu, że przy podejmowaniu uchwały nie uwzględniane były przepisy art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W dniu [...], kiedy Rada Powiatu podejmowała uchwałę o odwołaniu J. D., nikt z obecnych na sesji nie miał wiedzy o tym, że J. D. został wybrany w dniu [...] na radnego gminy P. W tym czasie powszechną wiedzą było to, że ubiegał się on o mandat burmistrza P. i że go nie otrzymał. Nie był natomiast powszechnie znany fakt, że J. D. w tych wyborach ubiegał się również o mandat radnego. W takiej sytuacji bezpodstawne jest twierdzenie organu nadzoru, że fakt wyboru J. D. na radnego Rady Miejskiej w P. był powszechnie znany z racji ogłoszenia wyników wyborów w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Strona skarżąca zauważyła, że w dniu [...] nie ukazał się jeszcze Dziennik Urzędowy Województwa D. Nr 250 zawierający obwieszczenie Komisarza Wyborczego z dnia [...] o wynikach wyborów do rad na obszarze województwa d. przeprowadzonych w dniu [...]. Dziennik ten ukazał się dopiero z datą [...], co oznacza, że zarzut o nieznajomości przez Radę Powiatu wydawanych przez Wojewodę D. przepisów jest nieuzasadniony.

Strona skarżąca wyjaśniła, że odwołanie J. D. nastąpiło już na pierwszej sesji Rady Powiatu w dniu [...], gdyż między nowo wybranym zarządem a J. D. istniał ostry konflikt personalny, który uniemożliwiał dalszą współpracę. Współpracy tej w nowej kadencji nie widział również J. D., czemu dał wyraz w oświadczeniu złożonym na sesji. Ponadto zachęcił on radnych do głosowania za jego odwołaniem. Oświadczenie to zostało złożone publicznie i zaprotokołowane w protokole sesji. Jest ono niczym innym jak tylko wyrażeniem zgody na zaproponowane mu odwołanie i rozwiązanie z nim stosunku pracy. W tej sytuacji organ nadzoru powinien powziąć wątpliwość co do tego, czy do podjęcia uchwały przez Radę Powiatu potrzebna była zgoda Rady Miejskiej w P. na jego odwołanie, skoro sam zainteresowany odwołującej go radzie dał na to przyzwolenie. Według przedstawicieli doktryny, przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania jeżeli stosunek pracy zostaje rozwiązany za porozumieniem stron lub wskutek wypowiedzenia przez radnego (A. Szewc, Komentarz do art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, ABC 2005, wyd. II). W rozpatrywanej sytuacji nie ulega wątpliwości, że J. D., zachęcając radnych do odwołania go z funkcji sekretarza Powiatu, wyraził nie budzącą wątpliwości zgodę na takie rozwiązanie stosunku pracy. W takiej sytuacji – gdyby nawet Rada Powiatu wiedziała, że J. D. został radnym Rady Miejskiej w P. – zgoda tego organu nie była potrzebna. Tę okoliczność pominął organ nadzoru przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ nadzoru nie uwzględnił również i tego, że – według stanowiska doktryny – zgoda rady na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest czynnością cywilnoprawną, tj. zgodą osoby trzeciej na dokonanie czynności prawnej (art. 63 k.c. w zw. z art. 300 k.p.), a więc może być wyrażona zarówno ex ante (przed złożeniem oświadczenia woli przez pracodawcę), jak i ex post (po złożeniu tego oświadczenia). W drugim przypadku zgoda ma moc wsteczną od daty tego oświadczenia. Musi jednak zostać złożona przed rozwiązaniem stosunku pracy.

Starosta Powiatu wystąpił do Rady Miejskiej w P. o wyrażenie zgody na rozwiązanie z J. D. stosunku pracy w dniach 3 i 8 stycznia 2007 r., a w dniu 26 stycznia 2007 r. zgodę tę otrzymał. Uzyskane od Rady Miejskiej w P. oświadczenie, działające z mocą wsteczną od [...], spowodowało, że rozwiązanie stosunku pracy z J. D. nastąpiło zgodnie z przepisami art. 25 ust. 2 ustawy i wszystkie czynności z zakresu prawa pracy dokonane w stosunku do niego przez Radę Powiatu i Starostę Powiatu są prawnie skuteczne.

W uzupełnieniu skargi strona skarżąca poinformowała, że J. D. odwołał się od uchwały Rady Powiatu w P. nr [...] z dnia [...] w sprawie odwołania Sekretarza Powiatu P. i od złożonego w dniu [...] na podstawie tej uchwały wypowiedzenia umowy o pracę do Sądu Rejonowego Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w L., domagając się uznania wypowiedzenia za bezskuteczne i o przywrócenie go do pracy na dotychczasowym stanowisku. Sprawa toczy się pod sygnaturą akt IV P 401/06. Okoliczność ta również świadczy o bezprawności i o bezzasadności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. w stosunku do uchwały Rady Powiatu, skoro sam zainteresowany za właściwą do załatwienia sporu powstałego między nim a Radą Powiatu i Starostą Powiatu uznał drogę sądową.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Nawiązując do kluczowej w sprawie kwestii, tj. granic nadzoru nad samorządem terytorialnym, Wojewoda D. podkreślił, że wbrew stanowisku strony skarżącej art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w sposób oczywisty i bezsporny poddaje nadzorowi każdą uchwałę jednostki samorządu terytorialnego. Argumentacja strony skarżącej jakoby uchwała dotycząca stosunku pracy z sekretarzem ze względu na swój "pracowniczy" charakter miała była wyłączona spod nadzoru wojewody, przeczy nie tylko literalnemu brzmieniu art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, ale jest również niezgodna z wykładnią systemową i celowościową. Idąc bowiem tokiem rozumowania strony skarżącej należałoby przyjąć, że skoro uchwała w sprawie odwołania sekretarza z uwagi na swój indywidualny, pracowniczy charakter wykracza poza zakres kognicji nadzorczej wojewody, to analogicznie należałoby odnieść się do uchwały w sprawie powołania sekretarza, która ma taki sam charakter prawny i dotyczy istnienia stosunku pracy. Założenie przyjęte przez stronę skarżącą prowadziłoby do wniosku, że wojewoda nie byłby w ogóle uprawniony do badania czy powoływany sekretarz spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.). Tym samym rada powiatu mogłaby powierzyć to stanowisko dowolnej osobie, niezależnie od wykształcenia i stażu pracy, czego wojewoda już nie mógłby zakwestionować.

Idąc dalej, przyjęcie założenia, że wojewoda nie jest w żaden sposób uprawniony do badania legalności uchwały w sprawie powołania lub odwołania sekretarza, oznaczałoby, że rada powiatu mogłaby podjąć taką uchwałę w dowolnym trybie, np. w głosowaniu tajnym lub inną niż przewidziana w ustawie większością głosów, czy też z pominięciem wniosku starosty. Powołanie sekretarza niespełniającego ustawowych warunków lub z pominięciem procedury korzystnej dla niego prowadziłoby do sytuacji, w której – mimo ewidentnego naruszenia przepisów rozporządzenia – nie byłoby organu, który mógłby takie działanie zakwestionować, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że sądy pracy, badające spory ze stosunku pracy, działają na wniosek a nie z urzędu. Tym samym ewidentnie bezprawne działania organu powiatu byłyby wyłączone spod jakiegokolwiek nadzoru, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami: nadzoru nad legalnością działań samorządu terytorialnego, legalności działań organów władzy publicznej, a przede wszystkim zaś z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Dlatego też należy w pełni podtrzymać stanowisko przedstawione we wskazanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 września 1994 r. Pozostaje ono w pełni aktualne. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi, Trybunał stwierdził, że z nadzoru administracyjnego wyłączone są te czynności organu jednostki samorządu terytorialnego, które podjęte zostały na płaszczyźnie cywilnoprawnej. Nadzorowi nie będą zatem podlegać m. in. oświadczenia woli. Natomiast wszelkie czynności, które przyjmą formę aktu administracyjnego, bez względu na charakter prawny skutków tych czynności, jakie z nich wynikają, będą podlegać nadzorowi administracyjnemu.

Wojewoda D. nie podzielił poglądu strony skarżącej, według którego niezgłoszenie przez Sekretarza Powiatu w P. woli skorzystania z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wyłącza taką ochronę. Przepis ten nie uzależnia bowiem konieczności uzyskania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym od złożonego przez radnego oświadczenia, że chce z takiej ochrony skorzystać. Artykuł 25 ust. 2 nakłada na podmiot uprawniony do rozwiązania stosunku pracy z radnym wymóg uzyskania zgody jego macierzystej rady. Skoro to nie radnym, lecz na jego pracodawcy, ciąży obowiązek uzyskania zgody macierzystej rady na odwołanie, to tym samym ów pracodawca jest obowiązany do dokonania ustaleń, czy jego pracownik korzysta ze szczególnej ochrony. Należy ponadto zauważyć, że w przypadku uchwały rady powiatu w sprawie odwołania sekretarza, będącego radnym w innej jednostce, art. 25 ust. 2 przybiera postać warunku proceduralnego, którego spełnienie jest konieczne do tego, aby uchwałę uznać za legalną.

Podobnie należy odnieść się – zdaniem Wojewody D. – do stanowiska strony skarżącej, z którego wynika, że zgoda Rady Miejskiej w P. na etapie odwołania sekretarza nie była konieczna, ponieważ zbiorcze wyniki wyborów do organów stanowiących na obszarze Województwa D. ogłoszono w dniu [...], a więc już po podjęciu uchwały w sprawie odwołania. Tymczasem ustawa o samorządzie gminnym wiąże obowiązek wystąpienia o zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym z faktem posiadania przez daną osobę statusu radnego, nie zaś z podaniem tej informacji do publicznej wiadomości. Sekretarz Powiatu w Polkowicach został wybrany na radnego Rady Miejskiej w P. przed podjęciem kwestionowanej przez Wojewodę uchwały, tj. w dniu [...], i już od tej chwili korzystał z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z tej to przyczyny Rada Powiatu w P. przy podjęciu uchwały w sprawie odwołania Sekretarza Powiatu w dniu [...] powinna była zastosować się do przepisu o ochronie stosunku pracy radnego i wstrzymać się z odwołaniem do czasu uzyskania wymaganej zgody.

Nie do przyjęcia jest również pogląd strony skarżącej, wedle którego nie było możliwe ani też konieczne występowanie o zgodę do Rady Miejskiej w P., ponieważ odbyła ona pierwszą sesję w dniu [...], co też – jak wywodzi strona skarżąca – należy uznać za początek jej istnienia. Trzeba tu jednak zauważyć, że stosownie do dyspozycji art. 16 ustawy o samorządzie gminnym, kadencja rady gminy ma swój początek w chwili wyboru, a więc w niniejszej sprawie w dniu przeprowadzenia wyborów do Rady Miejskiej w P., tj. [...]. W dacie podejmowania przez Radę Powiatu w P. istniał zatem organ, do którego należało wystąpić o zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z Sekretarzem Powiatu. Zresztą, gdyby nawet uznać dzień I Sesji Rady Miejskiej w P., tj. [...], za początek jej działalności, co jednak z przywołanych przyczyn jest nieuprawnione, to i tak w żaden sposób okoliczność ta nie może przekładać się na sposób realizacji ustawowego obowiązku z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Powiatu powinna bowiem tak programować swoje działania, aby były one zgodne z przepisami ustawy. Tymczasem w poczynaniach Rady Powiatu w P., co wydaje się być szczególnie istotne w niniejszej sprawie, odzwierciedla się przekonanie, że jej działania mają prymat nad przepisami ustawy, co ewidentnie przeczy zasadzie demokratycznego państwa prawnego i zasadzie legalizmu organów władzy publicznej. Rada Powiatu w P. zamiast poprzedzić odwołanie sekretarza przepisaną procedurą, co wiązałoby się z jednak koniecznością oczekiwania na zwołanie I Sesji Rady Miejskiej w P., uznała, że skoro w wybranej przez nią dacie odwołania, tj. [...], uzyskanie wymaganej zgody nie było możliwe, to tym samym zdjęty z niej został obowiązek przestrzegania art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Strona skarżąca podnosi ponadto, że J. D. sam zrezygnował z przysługującej mu ochrony, namawiając na sesji radnych do głosowania za swoim odwołaniem, co – zdaniem strony skarżącej – było tożsame z wyrażeniem zgody na swoje odwołanie ze stanowiska Sekretarza Powiatu. W aktach sprawy znajduje się wyciąg z protokołu I sesji Rady Powiatu w P., z którego nie wynika, aby J. D. złożył oświadczenie woli o takiej treści. Należy zauważyć, że strona skarżąca dołączyła do skargi kopie pozwu J. D. złożonego do Sądu Pracy, co – zdaniem organu nadzoru – jednoznacznie potwierdza prawidłowe ustalenie dokonane w toku postępowania nadzorczego, że wolą Sekretarza Powiatu nie była rezygnacja z zajmowanego stanowiska.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu pełnomocnik strony skarżącej złożył do akt odpis wyroku Sądu Rejonowego w L. – IV Wydział Pracy z dnia [...] (IV P 401/06) oddalający powództwo J. D. przeciwko Starostwu Powiatowemu w P. o zasądzenie odszkodowania, oraz odpis wyroku Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w L. z dnia [...] (V Pa 53/07) oddalającego apelację J. D. od wymienionego wyroku Sądu Rejonowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według zasady sformułowanej w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru w razie uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego (art. 148 u.p.p.s.a.).

Rozstrzygnięcie sporu zaistniałego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy w ustalonym stanie faktycznym Rada Powiatu w P, która zdecydowała się na odwołanie na podstawie art. 37 ust. 1 u.s.p. Sekretarza Powiatu P. pełniącego jednocześnie funkcję radnego w Radzie Miejskiej w P., mogła podjąć stosowną uchwałę bez zachowania trybu przewidzianego w art. 25 ust. 2 u.s.g.

Sekretarz powiatu – jako szczególny funkcjonariusz tej jednostki samorządu terytorialnego, uczestniczący w pracach zarządu powiatu oraz mogący uczestniczyć w obradach rady powiatu i jej komisji z głosem doradczym (art. 37 ust. 2 u.s.p.) – jest powoływany i odwoływany przez radę powiatu na wniosek starosty (art. 37 ust. 1 u.s.p.), przy czym kompetencje te należą do wyłącznej właściwości rady powiatu (art. 12 pkt 3 u.s.p.). Sekretarz powiatu został zakwalifikowany przez ustawodawcę do kategorii pracowników samorządowych zatrudnianych na podstawie powołania (art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych – t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.).

Ponieważ rada powiatu jest organem kolegialnym, przeto jej akt o powołaniu lub odwołaniu sekretarza powiatu przybiera formę uchwały. Uchwalenie takiego aktu jest zdarzeniem prawnym, z którym unormowania ustawy o samorządzie powiatowym oraz regulacje z zakresu prawa pracy łączą skutki prawne w postaci powstania, zmiany lub ustania zarówno stosunków administracyjno-prawnych, jak i pracowniczo-prawnych. Z chwilą powołania sekretarzowi powiatu przysługują – przewidziane w przepisach ustrojowych (np. art. 37 ust. 2 u.s.p.) – kompetencje z tytułu pełnienia funkcji publicznej, a także powstaje stosunek pracy, w którym sekretarz powiatu uzyskuje status pracownika samorządowego. Do stosunku pracy na podstawie powołania stosuje się w zasadzie przepisy dotyczące umowy o pracę na czas określony (art. 69 k.p. – z wyłączeniami przewidzianymi w tym przepisie), przy czym odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę (art. 70 § 2 k.p.), gdy zaś odwołanie takie nastąpiło z przyczyn określonych w art. 52 lub 53 k.p., wówczas jest ono równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia (art. 70 § 3 k.p.).

Jeżeli osoba powołana na stanowisko sekretarza powiatu została wybrana do rady gminy, to z jednej strony – w związku z wykonywaniem mandatu radnego – korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych (art. 25 ust. 1 u.s.g.), z drugiej zaś podlega szczególnej ochronie w sferze pracowniczej. Według bowiem art. 25 ust. 2 u.s.g., rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem, przy czym rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ze sformułowania tego przepisu niedwuznacznie wynika, że został on skonstruowany w celu ochrony stosunku pracy radnego bez względu na to, czy stosunek ów nawiązano na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru lub mianowania.

Poczynione uwagi pozwalają twierdzić, że odwołanie sekretarza powiatu, będącego również radnym gminy, wymaga zachowania trybu przewidzianego w art. 25 ust. 2 u.s.g. To zaś oznacza, że rada powiatu, zamierzająca odwołać sekretarza powiatu, a więc rozwiązać powstały z powołania stosunek pracy, powinna dysponować uprzednią zgodą rady gminy, której członkiem jest ów sekretarz powiatu. Przy lekturze art. 25 ust. 2 u.s.g. szczególny nacisk należy położyć na użyte w tym przepisie sformułowanie "uprzedniej zgody", wszak od spełnienia tej przesłanki zależy skuteczność rozwiązania stosunku pracy z osobą chronioną. Skoro ustawodawca wymaga "uprzedniej zgody" rady gminy, której członkiem jest osoba chroniona, a więc zgody poprzedzającej rozwiązanie z radnym stosunku pracy, przeto – mając na uwadze fakt, że zdarzeniem prawnym rozwiązującym stosunek pracy z sekretarzem powiatu jest uchwała rady powiatu o odwołaniu (według bowiem art. 70 § 2 k.p., odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę, gdy zaś odwołanie takie nastąpiło z przyczyn określonych w art. 52 lub 53 k.p., wówczas jest ono równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia – art. 70 § 3 k.p.) – zgoda rady gminy powinna być podjęta przed uchwałą rady powiatu odwołującą sekretarza powiatu. Warunkiem prawnym ważności uchwały rady powiatu odwołującej sekretarza powiatu, któremu przysługiwał także status radnego gminy, jest więc poprzedzenie tego aktu uchwałą właściwej rady gminy, podjętą w trybie art. 25 ust. 2 u.s.g.

Nie można przy tym zgodzić się z sugestią strony skarżącej, jakoby podjęcie stosownej uchwały przez radę gminy jeszcze w okresie wypowiedzenia sanowało brak "uprzedniej zgody", wymaganej przez art. 25 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.g. Wprawdzie w orzecznictwie Sądu Najwyższego pojawił się pogląd o możliwości wyrażenia zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy także w okresie wypowiedzenia, byleby przed rozwiązaniem stosunku pracy (por. uchwałę SN z dnia 22 listopada 1994 r., I PZP 48/94, OSNP 1995, Nr 8, poz. 97, z glosą T. Kuczyńskiego, OSP 1995, Nr 10, poz. 215), jednakże nie sposób solidaryzować się z takim rozumowaniem przynajmniej z dwóch względów. Po pierwsze, co podkreślono w piśmiennictwie odnoszącym się do wspomnianej uchwały, "moment czasowy wyrażenia rozważanej zgody jest wyznaczony wyrażoną w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym zasadą uprzedniości konsultacji oraz wynikającą z art. 70 § 2 i 3 k.p. zasadą równoznaczności odwołania ze stanowiska z czynnością rozwiązującą umowę o pracę. Względny zakaz rozwiązywania z radnymi stosunku pracy oznacza zarówno niedopuszczalność składania takim pracownikom oświadczeń woli wypowiadających, jak i rozwiązujących bez wypowiedzenia ten stosunek, z pominięciem wymaganej konsultacji" (zob. T. Kuczyński, Glosa do uchwały SN z dnia 22 listopada 1994 r., I PZP 48/94, OSP 1995, Nr 10, poz. 215). Ze względu zatem na jednoczesność i nierozerwalność czynności pozbawiającej stanowiska sekretarza powiatu i oświadczenia o wypowiedzeniu lub rozwiązaniu bez wypowiedzenia stosunku pracy z powołania należy przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie zasada uprzedniości procedury konsultacyjnej będzie zachowana pod warunkiem, że została ona przeprowadzona przed zamierzonym odwołaniem sekretarza powiatu ze stanowiska. Po drugie zaś, dopuszczenie nieprzewidzianej wprost przez obowiązujące normy prawne możliwości wyrażenia zgody po podjęciu uchwały rady powiatu o odwołaniu sekretarza a przed upływem okresu wypowiedzenia, powodowałoby nieuzasadnione zróżnicowanie między trybem odwołania równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę (art. 70 § 2 k.p.) a trybem odwołania równoznacznym z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia (art. 70 § 3 k.p.). Skoro zdarzeniem prawnym powodującym rozwiązanie stosunku pracy z sekretarzem powiatu jest odwołanie wyrażone w formie uchwały rady powiatu, to takiego waloru nie można przypisywać samemu faktowi upływu terminu wypowiedzenia.

W sytuacji gdy stosunek pracy, jak w przypadku sekretarza powiatu, nawiązuje się na podstawie powołania, zamierzonym definitywnym jego rozwiązaniem jest odwołanie. Uprzedniej zgody rady gminy wymaga zatem czynność odwołania, przybierająca w stosunku do sekretarza powiatu formę uchwały rady powiatu. Błędne jest mniemanie, że uchwała w sprawie odwołania sekretarza powiatu nie jest sama w sobie rozwiązaniem stosunku pracy. Według art. 70 § 2 k.p., odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę, wypowiedzenie zaś jest niewątpliwie definitywnym oświadczeniem o rozwiązaniu umowy o pracę, choć – z racji swojej konstrukcji – wywołuje skutek po upływie okresu wypowiedzenia. O tym, że wypowiedzenie jest definitywnym rozwiązaniem stosunku pracy, rozstrzyga art. 30 § 1 pkt 2 k.p., stanowiący, że umowę o pracę rozwiązuje się przez oświadczenie jednej ze stron z zachowaniem okresu wypowiedzenia (rozwiązanie umowy o pracę za wypowiedzeniem).

Skoro zatem do odwołania sekretarza powiatu, będącego radnym gminy, potrzebna była uprzednia zgoda tego organu, brak takiej zgody lub odmowa jej wyrażenia powoduje, że uchwała rady powiatu w sprawie odwołania sekretarza powiatu, jako sprzeczna z prawem (z art. 25 ust. 2 u.s.g.), jest nieważna na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 września 2004 r., II SA/Bk 371/04, Lex Nr 173740).

Nietrafnym jawi się również zarzut skargi o przekroczeniu przez Wojewodę D. uprawnień nadzorczych określonych w art. 76 ust. 2 i art. 77 u.s.p. Wbrew bowiem stanowisku strony skarżącej, kwestionowana uchwała rady powiatu w sprawie odwołania sekretarza powiatu mieści się w zakresie nadzoru wykonywanego przez wojewodę. Organ ten sprawuje nadzór nad działalnością powiatu (art. 76 ust. 1 u.s.p.), mogąc wkraczać w jego działalność tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 76 ust. 2 u.s.p.), przy czym nadzór nad wykonywaniem zadań tej jednostki samorządu terytorialnego sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.).

Tak oznaczony zakres kompetencji nadzorczych wojewody obejmuje przede wszystkim legalność działania poszczególnych organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym również ich organów stanowiących, do których należy rada powiatu. W kręgu nadzoru mieszczą się niewątpliwie akty dotyczące powoływania i odwoływania określonych funkcjonariuszy samorządu terytorialnego, którym ustawy ustrojowe przypisują zadania związane z funkcjonowaniem gminy, powiatu lub województwa samorządowego. Do grona takich funkcjonariuszy ustawodawca zaliczył sekretarza powiatu, przyznając mu w szczególności kompetencje do udziału w pracach zarządu powiatu oraz w obradach rady powiatu i jej komisji z głosem doradczym (art. 37 ust. 2 u.s.p.), czyniąc go także osobą urzędową uczestniczącą przy sporządzaniu testamentu allograficznego (art. 951 § 1 k.c.).

Już te uwagi pozwalają dostrzec, że wyłączenie z zakresu kompetencji nadzorczych wojewody uchwał rady powiatu o powołaniu lub odwołaniu sekretarza powiatu prowadziłoby do bezpodstawnego pozbawienia organu nadzoru kontroli legalności w procesie powoływania i odwoływania jednego z ważniejszych funkcjonariuszy samorządu terytorialnego. Niezależnie zatem od faktu, że uchwała o powołaniu lub odwołaniu sekretarza powiatu wywołuje skutki w sferze stosunków należących do prawa pracy, stanowi ona również akt należący do zakresu administracji publicznej, co oznacza, że podlega zarówno nadzorowi wojewody, jak i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Podjęcie takiej uchwały powoduje – obok powstania lub ustania stosunku regulowanego normami prawa pracy – bezpośrednie oddziaływanie również na stosunki prawne ze sfery administracji publicznej, w także na relacje ustrojowe zachodzące w jednostce samorządu powiatowego jaką jest powiat.

Złożony charakter uchwały rady powiatu w kwestii powołania lub odwołania sekretarza powiatu, z którym to aktem ustawodawca łączy równocześnie skutki w sferze publiczno-prawnej oraz w zakresie stosunków prawno-pracowniczych, nie wyłącza takiej uchwały spod nadzoru sprawowanego przez wojewodę. Należy przy tym zauważyć, że wbrew sugestii strony skarżącej, kontrola legalności takiego aktu przez organ nadzoru, a w następstwie tego także przez sąd administracyjny, nie pozostaje w dysharmonii z kognicją sprawowaną przez sądy pracy, skoro kompetencje każdego z organów odnoszą się do innego rodzaju stosunków prawnych. Z tych też względów nie można zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, że rozstrzygnięcie nadzorcze przeczy uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 1992 r. (I PZP 55/92, OSNC 1993, Nr 7-8, poz. 116). Teza, według której "pracownikowi-radnemu odwołanemu ze stanowiska ze skutkiem równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę, bez zgody rady gminy, przysługuje odpowiednio roszczenia przewidziane w art. 45 k.p.", sformułowana na potrzeby ochrony pracownika w postępowaniu cywilnym w sprawach z zakresu prawa pracy, nie wyklucza bowiem kompetencji nadzorczych wojewody co do legalności aktów podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego a związanych z odwołaniem funkcjonariusza samorządowego objętego ustawą ustrojową.

Poczynione uwagi znajdują wsparcie w dotychczasowej judykaturze akcentującej, że uchwała organu samorządowego w przedmiocie odwołania ze stanowiska osoby pozostającej stroną stosunku pracy na podstawie powołania, obok znaczenia aktu władczego wywołującego skutki w sferze pełnienia funkcji, obejmuje równocześnie zdarzenie prawne równoznaczne z oświadczeniem woli wywołującym skutki w sferze stosunków pracy i nie stanowiącym aktu władczego. Uchwała taka w zakresie skutków w sferze pełnienia określonej funkcji stanowi bez wątpienia akt władczy i nie ma powodu by wyłączać ją spod nadzoru właściwych organów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2001 r., II SA/Po 1301/01, Dz. Urz. Lubus. 2001, Nr 108, poz. 781).

Nie można wreszcie uznać za trafne przedstawionych przez stronę skarżącą argumentów, które miałyby usprawiedliwiać postępowanie Rady Powiatu w rozpoznawanej sprawie i zdejmować z podjętej przez ten organ uchwały brzemię nielegalności. W związku z tym trzeba raz jeszcze mocno podkreślić, że nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.). Podniesiona do rangi konstytucyjnej zasada działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) stanowi kryterium obiektywne oceny aktów podejmowanych przez te organy. To zaś oznacza, że nadzór sprawowany nad wykonywaniem zadań jednostek samorządu terytorialnego oderwany jest od kryteriów subiektywnych, leżących po stronie autora aktu władczego, w szczególności takich, jak wina, przejawiająca się działaniem umyślnym, niedbalstwem (niedołożeniem należytej staranności) lub rażącym niedbalstwem, dobra lub zła wiara czy też wola, brak dostatecznej wiedzy. Ocena legalności aktu władczego musi się zatem sprowadzać do ustalenia, czy w kontekście obowiązującego prawa spełnione zostały ustawowe przesłanki ważności takiego aktu.

Odnosząc te uwagi do badanej przez Wojewodę D. uchwały, należy podkreślić, że w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego, Rada Powiatu w P., zamierzająca podjąć uchwałę o odwołaniu sekretarza Powiatu P. J. D., zobowiązana była do zachowania trybu przewidzianego w art. 25 ust. 2 u.s.g., tj. do uzyskania "uprzedniej zgody" rady gminy, której członkiem był odwoływany sekretarz.

Nie jest sporne, że w dniu podjęcia przez Radę Powiatu w P. uchwały o odwołaniu sekretarza Powiatu (27 listopada 2006 r.) J. D., pełniący dotychczas tę funkcję, był radnym Rady Miejskiej w P., uzyskał bowiem taki mandat w wyborach przeprowadzonych w dniu [...]. W takiej sytuacji ocena legalności uchwały Rady Powiatu o odwołaniu sekretarza Powiatu zależy od zachowania ustawowych przesłanek ważności takiego aktu (w tym trybu, o którym mowa w art. 25 ust. 2 u.s.g.) mających charakter obiektywny, nie zaś od okoliczności subiektywnych, jak np. niewiedza Rady Powiatu o wyborze J. D. na radnego Rady Miejskiej w P., niepoinformowanie Rady Powiatu o tym fakcie przez J. D. czy też niezapoznanie się Rady Powiatu z wynikami wyborów do Rady Miejskiej w P. Nawet niemożność postawienia Radzie Powiatu skutecznego zarzutu zawinionego działania lub zaniechania (niedołożenia należytej staranności przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy), nie może sanować naruszenia prawa (które – jak powiedziano wcześniej – ma charakter obiektywny), a więc uczynić bezprawną uchwałę aktem legalnym.

W ocenie Sądu, stanowisko Wojewody D. co do początku kadencji rady gminy oraz uzyskania statusu radnego takiego organu znajduje – wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony skarżącej – dostateczne podstawy w obowiązującym prawie a także wsparcie w piśmiennictwie. Z art. 16 u.s.g. jednoznacznie wynika, że kadencja rady gminy trwa 4 lata licząc od dnia wyboru. To zaś oznacza, że żaden inny termin – poza przewidzianym w ustawie – nie może otwierać kadencji rady gminy, a tym samym inaczej określać czas istnienia i funkcjonowania tego organu. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie strony skarżącej, że w dacie podejmowania uchwały o odwołaniu sekretarza powiatu nie było jeszcze rady gminy, której członkiem został ów sekretarz. Nie istniały zatem żadne przeszkody formalne, by rada powiatu wystąpiła do nowo wybranej rady gminy o wyrażenie przez ten organ "uprzedniej zgody" w trybie art. 25 ust. 2 u.s.g.

W kontekście postanowień art. 16 u.s.g. w piśmiennictwie trafnie wywiedziono, że "radnym w rozumieniu art. 25 ust. 2 ustawy jest osoba od chwili wyboru, która zgodnie z ordynacją wyborczą do rad gmin została wybrana do pełnienia funkcji radnego. Akt wyboru pracownika do pełnienia funkcji radnego ma konstytutywne znaczenie dla powstania ochrony i tym samym uznania, że moment rozpoczęcia okresu ochronnego pokrywa się z momentem powierzenia pracownikowi w drodze wyboru mandatu radnego" (A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnych, PiZS 1992, Nr 7, s. 49 i nast.).

Nie można w końcu zgodzić się z sugerowanym przez stronę skarżącą wyrażeniem zgody przez J. D. na odwołanie go ze stanowiska sekretarza powiatu, skoro, po pierwsze – jak trafnie podniósł organ nadzoru – z protokołu pierwszej sesji Rady Powiatu w P. nie wynika, by J. D. złożył oświadczenie woli takiej treści, po drugie zaś – odwoływany sekretarz powiatu manifestował wręcz odmienną wolę w pozwie skierowanym przeciwko Starostwu Powiatowemu w P.

Skoro postępowanie sądowe, wszczęte skargą Powiatu P., nie dało podstaw do postawienia Wojewodzie D. zarzutu naruszenia prawa kwestionowanym przez stronę skarżącą rozstrzygnięciem nadzorczym, przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – należało orzec, jak w sentencji.