Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi Lubelskiego Rynku Hurtowego S.A. na uchwałę Rady Gminy Niemce z dnia 30 grudnia 2008 r. nr XXIX/230/08 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia stawek dziennej opłaty targowej, zasad ustalania i poboru, określenia inkasentów i wynagrodzenia inkasentów I. stwierdza nieważność par. 1 uchwały Rady Gminy Niemce nr XXIX/230/08 z dnia 30 grudnia 2008 r. w części dotyczącej wyznaczenia Lubelskiego Rynku Hurtowego S.A. jako inkasenta do poboru opłaty dokonywanej w drodze inkasa w stosunku do należnej opłaty targowej, o której mowa w par. 1 ust. 2 uchwały nr II/12/06 Rady Gminy Niemce z dnia 6 grudnia 2006 r. w sprawie ustalenia stawek dziennych opłaty targowej, zasad ustalania i poboru, określenia inkasentów i wynagrodzenia za inkaso (Dz. Urz. Województwa Lubelskiego z 2007 r. nr 6 poz. 175), w brzmieniu nadanym uchwałą nr V/25/07 zmieniającą w/w uchwałę(Dz. Urz. Województwa Lubelskiego z 2007 nr 35 poz. 920); II. zasądza od Gminy Niemce na rzecz Lubelskiego Rynku Hurtowego S.A. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uchwałą z dnia 30 grudnia 2008 r., Nr XXIX/230/08 Rada Gminy Niemce zmieniła uchwałę z dnia 6 grudnia 2006 r. Nr II/12/06 w sprawie ustalenia stawek dziennych opłaty targowej, zasad ustalania i poboru oraz określenia inkasentów i wynagrodzenia za inkaso.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł L. S.A. w E., domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Niemce z dnia 6 grudnia 2006 r. nr II/12/06 w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 30 grudnia 2008 r. nr XXIX/230/08, jako sprzecznej z prawem i naruszającej interes prawny skarżącej Spółki. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie art. 19 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. 2006 r. Nr 121 poz. 844) w związku z art. 31 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2005 r. Nr 8 poz. 60) poprzez wyznaczenie skarżącej Spółki jako inkasenta opłaty targowej i jednocześnie niewskazanie terminów płatności pobranej przez inkasentów opłaty targowej, a poprzez to naruszenie interesu prawnego Spółki w sposób bezpośredni i realny;

- naruszenie art. 19 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez podjęcie uchwały niezawierającej wszystkich koniecznych elementów, o których mowa w tej normie prawnej, tj. niewskazania terminu płatności opłaty targowej;

- naruszenie art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez wyznaczenie skarżącej Spółki jako inkasenta opłaty targowej, wbrew woli Spółki i bez jej zgody, a poprzez to naruszenie interesu prawnego Spółki w sposób bezpośredni i realny;

- naruszenie art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w związku z art. 59 oraz art. 60 Ordynacji podatkowej, poprzez ograniczenie sposobu płacenia opłaty targowej jedynie do poboru w drodze inkasa bezpośrednio od sprzedającego w dniu sprzedaży, podczas gdy ustawa w art. 19 pkt 2 zawiera kompetencję jedynie do określenia alternatywnego sposobu poboru opłaty targowej w drodze inkasa.

Skarżąca spółka wyjaśniła również, że brak jej zgody na pełnienie roli inkasenta wynika z faktu, że funkcja ta jest sprzeczne z celami prowadzonej działalności gospodarczej i negatywnie wpływa na wizerunek Spółki u producentów rolnych sprzedających na terenie L. S.A. w E., powodując zmniejszenie ich liczby.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Niemce wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W ocenie Rady Gminy Niemce skarżąca spółka nie wykazała naruszenia zaskarżoną uchwałą własnego interesu prawnego lub uprawnienia.

Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) do właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Granice te określa między innymi art. 19 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych upoważniający radę gminy do określenia w drodze uchwały zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej. Rada gminy może zarządzić pobór opłaty targowej w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso.

Rada Gminy przedstawiła stan faktyczny sprawy, wyjaśniając, że uchwałą Nr II/12/06 z dnia 6 grudnia 2006 r. Rada Gminy Niemce określiła zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłaty targowej (§ 1 i 2 uchwały), zarządziła pobór opłaty targowej w drodze inkasa oraz określiła inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso (§ 3 i 4 uchwały). Jako inkasent opłaty targowej na terenie L. S.A. w E. przy sprzedaży płodów rolnych, artykułów spożywczych i przemysłowych określony został L. S.A. w E..

Uchwałą Nr V /25/07 z dnia 18 stycznia 2007 r. Rada Gminy Niemce inkasentem opłaty targowej na terenie L. S.A. w E. przy sprzedaży płodów rolnych, artykułów spożywczych i przemysłowych określiła Zakład Gospodarki Komunalnej w Niemcach.

Następnie uchwałą Nr XXIX/230/08 z dnia 30 grudnia 2008 r. Rada Gminy Niemce inkasentem opłaty targowej na terenie L. S.A. w E. przy sprzedaży płodów rolnych, artykułów spożywczych i przemysłowych określiła L. S.A. w E.

Pismem z dnia 9 marca 2009 r. inkasent L. S.A. w E. poinformowany został o terminie i miejscu ogłoszenia uchwały Rady Gminy Niemce Nr XXIX/230/08 z dnia 30 grudnia 2008 r. Uchwała ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 25 lutego 2009 r., Nr 24, poz. 770 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. w dniu 13 marca 2009 r.

Pismem z dnia 6 lipca 2009 r. inkasent wezwany został do przedłożenia pisemnych wyjaśnień w zakresie opłaty targowej.

W dniu 13 lipca 2009 r. wpłynęło do Urzędu Gminy w Niemcach pismo inkasenta stanowiące odpowiedź na wezwanie z dnia 6 lipca 2009 r.

Pismem z dnia 22 lipca 2009 r. inkasent L. S.A. w E. ponownie wezwany został do wywiązywania się z obowiązku poboru opłaty targowej na terenie L. S.A. w E. przy sprzedaży płodów rolnych, artykułów spożywczych i przemysłowych. W odpowiedzi inkasent w piśmie z dnia 29 lipca 2009 r. wniósł o wyznaczenie innego inkasenta opłaty targowej na terenie L. S.A. w E. przy sprzedaży płodów rolnych, artykułów spożywczych i przemysłowych.

Odnosząc się do zarzutu skargi niewskazania terminu płatności opłaty targowej Rada Gminy wyjaśniła, że w myśl art. 47 § 4a Ordynacji podatkowej terminem płatności dla inkasentów jest dzień następujący po ostatnim dniu, w którym, zgodnie z przepisami prawa podatkowego, wpłata podatku (lub opłaty) powinna nastąpić, chyba że organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego wyznaczył termin późniejszy. Dyspozycja art. 19 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie stwarza tym samym dla rady gminy delegacji do określania terminów płatności dla inkasentów. Rada gminy upoważniona jest natomiast do określenia terminu płatności opłaty targowej i w § 2 uchwały Nr II/12/06 z dnia 6 grudnia 2006 r. Rada Gminy Niemce określiła termin płatności opłaty targowej na dzień sprzedaży na targowisku. Z uwagi na powyższe, inkasent (skarżąca spółka) zobowiązany był do pobrania opłaty targowej od sprzedającego w dniu sprzedaży. Biorąc pod uwagę fakt, iż Rada Gminy Niemce nie wyznaczyła późniejszego terminu, terminem płatności dla inkasenta (skarżącej spółki) jest dzień następujący po dniu, w którym, zgodnie z przepisami prawa podatkowego, wpłata opłaty powinna nastąpić, tj. dzień po dniu pobrania opłaty targowej od sprzedającego. W związku z powyższym, skoro uchwała z dnia 30 grudnia 2008 r. weszła w życie w dniu 13 marca 2009 r. to od tego dnia inkasent (skarżąca spółka) zobowiązany był do pobierania opłaty targowej a następnie od dnia 14 marca 2009 r., zobowiązany był wpłacać Wójtowi Gminy Niemce, jako organowi podatkowemu, pobrane kwoty opłaty targowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez wyznaczenie skarżącej jako inkasenta opłaty targowej, wbrew woli skarżącej i bez jej zgody, Rada Gminy stwierdziła, iż jest bezzasadny. Skarżąca spółka wyrażała zgodę na dokonywanie poboru opłaty targowej domagając się jedynie wyższego wynagrodzenia za inkaso. Skarżąca spółka, będąca inkasentem, dopiero w piśmie z dnia 29 lipca 2009 r. powołała się na brak zgody na wykonywanie obowiązków inkasenta. We wcześniejszych pismach, w szczególności w piśmie z dnia 10 lipca 2009 r. podnoszone były argumenty natury ekonomicznej dotyczące wysokości wynagrodzenia, które zdaniem inkasenta ustalone zostało na niskim poziomie oraz konieczności zawarcia umowy cywilnoprawnej, w której inkasent zobowiązałby się do poboru opłaty targowej. Również na etapie przygotowania, a następnie podejmowania i publikowania uchwały wyznaczającej skarżąca spółkę inkasentem, spółka nie wyrażała swojego sprzeciwu. Pismem z dnia 9 marca 2009 r. skarżąca spółka poinformowana została o terminie i miejscu ogłoszenia ww. uchwały Rady Gminy Niemce w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego i nie wniosła w tym zakresie żadnych zastrzeżeń.

Zdaniem Rady Gminy za bezpodstawne uznać należy twierdzenie skarżącej spółki w przedmiocie konieczności wyrażenia zgody na pełnienie funkcji inkasenta oraz zawarcia umowy cywilnoprawnej, dotyczącej poboru opłaty targowej, ponieważ nie znajdują one odzwierciedlenia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa podatkowego, które nie ustanawiają wymogu ani trybu uzyskania zgody podmiotu na wykonywanie obowiązków inkasenta. Pomimo pewnych rozbieżności, w orzecznictwie ugruntowane zostało stanowisko, zgodnie z którym uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych jest wystarczającą podstawą do nałożenia na inkasenta obowiązków wynikających z art. 9 Ordynacji podatkowej. Na mocy takiej uchwały, zgodnie z orzeczeniem NSA, pomiędzy gminą a inkasentem, nawiązuje się stosunek administracyjno-prawny, który jest skuteczny, bez konieczności wyrażania zgody przez podmiot wskazany jako inkasent, ani też zawarcia z nim umów cywilnoprawnych. Obowiązek wykonywania funkcji inkasenta powstaje zawsze i wyłącznie na skutek zaistnienia okoliczności, z którymi przepis prawa łączy powstanie takiego obowiązku. Tym samym nałożenie obowiązku poboru podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu oraz sprecyzowanie zakresu tego obowiązku nie może nastąpić w drodze umownej. Między gminą a spółką zawiązał się stosunek administracyjnoprawny, nie wymagający dla swej skuteczności wyrażenia woli przez adresata normy zawartej w uchwale rady gminy. Na mocy uchwały rady gminy spółka stała się podmiotem prawa podatkowego, spełniającym funkcje z zakresu prawa podatkowego, w szczególności określone w art. 9 Ordynacji podatkowej, które wykonywane są w interesie publicznym. Podmioty wskazane w uchwale rady gminy stały się płatnikami tej opłaty z chwilą jej wejścia w życie, tj. z dniem 13 marca 2009 r.

Rada Gminy nie zgodziła się z kolejnym twierdzeniem skarżącej spółki, iż pobór opłaty targowej przez spółkę był traktowany przez osoby dokonujące sprzedaży na targowisku jako dodatkowa opłata za wjazd na L. S.A. w E., co godzi w ekonomiczny interes skarżącej spółki. Opłata targowa obciąża bowiem sprzedaż dokonywaną na targowisku, a nie fakt wjazdu na targowisko, może być zatem pobierana jedynie wówczas, gdy ta sprzedaż ma faktycznie miejsce.

W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenie art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w związku z art. 59 oraz art. 60 Ordynacji podatkowej, poprzez ograniczenie sposobu płacenia opłaty targowej jedynie do poboru w drodze inkasa bezpośrednio od sprzedającego w dniu sprzedaży – Rada Gminy wyjaśniła, iż jest bezzasadny. Rada zgodziła się ze stanowiskiem, iż zapis art. 19 pkt 2 cyt. ustawy dotyczący zarządzenia poboru opłaty targowej w drodze inkasa należy rozumieć jako alternatywny sposób zapłaty wobec innych form dopuszczonych przepisami Ordynacji podatkowej i podniosła, że z brzmienia § 3 zaskarżonej uchwały nie wynika wcale, iż pobór opłaty targowej dokonywany jest "wyłącznie" w drodze inkasa. Zobowiązani do zapłaty opłaty targowej mogą dokonać płatności także w innej formie określonej w art. 60 § 1 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej, tj. między innymi na rachunek tego organu w banku, w placówce pocztowej, w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej lub w obrocie bezgotówkowym na podstawie polecenia przelewu. Kwestia form zapłaty nie została zawarta w zaskarżonej uchwale, ponieważ regulują ją przepisy Ordynacji podatkowej, a zatem niedopuszczalne byłoby powtórzenie regulacji ustawowych w przepisach prawa miejscowego, do których zaliczyć należy zaskarżoną uchwałę Rady Gminy Niemce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Kontrola zaskarżonej uchwały Rady Gminy Niemce, przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż podjęta została ona z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, tj. ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. 2006 r. Nr 121 poz. 844).

Uchwalając zmianę uchwały z dnia 6 grudnia 2006 r. Nr II/12/06 w sprawie ustalenia stawek dziennych opłaty targowej, zasad ustalania i poboru oraz określenia inkasentów i wynagrodzenia za inkaso, organ dopuścił się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności tej uchwały w części dotyczącej wyznaczenia L. S.A. w E. jako inkasenta do poboru opłaty dokonywanej w drodze inkasa w stosunku do należnej opłaty targowej.

Unormowania prawne dotyczące inkasentów umieszczone zostały w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2005 r. Nr 8 poz. 60). Zgodnie z jej art. 9 inkasent ma obowiązek pobrania podatku od podatnika oraz wpłacenia go organowi podatkowemu we właściwym terminie. Za te czynności, tj. za pobór podatków i opłat stanowiących dochody gminy, rada gminy może na podstawie art. 28 § 4 Ordynacji podatkowej ustalić wynagrodzenie. Ponadto jeśli inkasent nie dopełni swoich obowiązków, to organ w oparciu o art. 30 § 2 Ordynacji podatkowej wydaje decyzję o odpowiedzialności podatkowej inkasenta i określa w niej wysokość nie pobranego albo pobranego, ale nie wpłaconego podatku. W ordynacji podatkowej uregulowano ponadto zakres odpowiedzialności majątkowej inkasenta oraz formy jej zabezpieczenia. Inkasent jest zatem podmiotem stosunków podatkowo-prawnych, wykonującym zadania z zakresu administracji publicznej. Jest zobowiązany do wykonywania czynności w interesie publicznoprawnym.

Obowiązek wykonywania funkcji inkasenta, jak słusznie zauważył organ administracji wskazując na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I FSK 1192/06), powstaje zawsze i wyłącznie na skutek zaistnienia okoliczności, z którymi przepis prawa łączy powstanie takiego obowiązku. W związku z tym nałożenie obowiązku poboru podatku i wpłacania go we właściwym terminie organowi podatkowemu oraz sprecyzowanie zakresu tego obowiązku nie może nastąpić w drodze umownej i w odniesieniu do pobierania opłaty targowej formą, w której następuje uregulowanie tych kwestii jest uchwała rady gminy, podjęta na podstawie art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, która jest aktem prawa miejscowego. Nie oznacza to jednak, że nałożenie obowiązku wykonywania funkcji inkasenta może być dokonane bez zgody podmiotu, któremu powierza się to zadanie. Dlatego też rację ma skarżąca spółka, iż Rada Gminy Niemce nie mogła, bez jej zgody, wyznaczyć ją inkasentem opłaty targowej.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, powierzenie komuś stanowiska (funkcji) inkasenta musi poprzedzać zgoda danego podmiotu na przyjęcie łączących się z tym obowiązków. Jest rzeczą oczywistą, że musi ona zostać wyrażona przed określeniem (wyznaczeniem) inkasenta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1526/06).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zgoda skarżącej spółki na wykonywanie funkcji inkasenta powinna być uzyskana przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Takiej zgody przedmiotowa spółka nie wyraziła, wobec czego zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa.

Powyższej oceny nie zmienia argumentacja Rady Gminy, iż spółka nie wnosiła sprzeciwu w sprawie powierzenia jej funkcji inkasenta, domagając się jedynie wyższego wynagrodzenia za inkaso. Nie mają bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności podnoszone przez Radę Gminy: że skarżąca spółka, wyznaczona inkasentem zaskarżoną uchwałą, dopiero w piśmie z dnia 29 lipca 2009 r. powołała się na brak zgody na wykonywanie obowiązków inkasenta, zaś we wcześniejszych pismach, w szczególności w piśmie z dnia 10 lipca 2009 r. podnosiła tylko argumenty natury ekonomicznej dotyczące wysokości wynagrodzenia, oraz, że na etapie przygotowania, a następnie podejmowania i publikowania uchwały wyznaczającej skarżącą spółkę inkasentem, spółka nie wyrażała swojego sprzeciwu. Brak sprzeciwu, na który powołuje się organ, nie może być rozumiany tożsamo z uzyskaniem zgody danego podmiotu na pełnienie obowiązków inkasenta.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w związku z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność § 1 uchwały Rady Gminy Niemce z dnia 30 grudnia 2008 r., Nr XXIX/230/08 zmieniającej uchwałę z dnia 6 grudnia 2006 r. Nr II/12/06 w sprawie ustalenia stawek dziennych opłaty targowej, zasad ustalania i poboru oraz określenia inkasentów i wynagrodzenia za inkaso – w części dotyczącej wyznaczenia L. S.A. w E. jako inkasenta do poboru opłaty dokonywanej w drodze inkasa w stosunku do należnej opłaty targowej.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.