Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w [...] na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 65 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. 2017 r., poz. 1318 z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą", oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Rzecznik Praw Pacjenta:

1) uznał praktyki stosowane przez U. w G., (zwane dalej: "Szpitalem" lub "Skarżącym"), polegające na udzielaniu świadczeń zdrowotnych w salach operacyjnych i zabiegowych, na których zainstalowane są urządzenia monitoringu wizyjnego (kamery), bez informowania o tym fakcie pacjentów i pobierania od nich zgody na monitorowanie za naruszające zbiorowe prawo pacjentów do poszanowania intymności i godności, o którym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy, i nakazał ich zaniechania;

2) zobowiązał Szpital do złożenia Rzecznikowi Praw Pacjenta w nieprzekraczalnym sześćdziesięciodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji, informacji o stopniu realizacji działań polegających na wprowadzeniu procedury wewnętrznej w zakresie:

- informowania pacjentów o zainstalowanym monitoringu przed udzieleniem im świadczeń zdrowotnych w tych pomieszczeniach,

- pobierania od pacjentów zgody na monitorowanie udzielanych świadczeń zdrowotnych za pomocą urządzeń wizyjnych,

- wyłączania urządzeń monitoringu wizyjnego (kamer) na czas udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom, którzy nie wyrazili zgody na udzielanie świadczeń zdrowotnych w pomieszczeniach, w których jest zainstalowany monitoring, bądź z różnych przyczyn takiej zgody nie mogą udzielić (np. pacjenci nieprzytomni bądź niezdolni do zrozumienia znaczenia informacji),

- udzielenia upoważnień personelowi Szpitala w kwestii dostępu do monitoringu/bieżącej obserwacji,

które to działania są niezbędne do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów.

Decyzji w pkt 1 nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzja Rzecznika Praw Pacjenta oparta została na następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt: [...], Rzecznik Praw Pacjenta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przez ww. Szpital.

Pismem z tego samego dnia Rzecznik Praw Pacjenta, działając na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy, wystąpił do Szpitala o udzielenie pisemnych wyjaśnień oraz informacji w zakresie:

1) przyczyny zainstalowania monitoringu, w tym na blokach operacyjnych,

2) wskazania miejsc, w których dokonano rozmieszczenia kamer w pomieszczeniach Centrum,

3) czy zainstalowane kamery rejestrują tylko obraz, czy obraz i dźwięk?,

4) czy w Centrum znajdują się instalacje służące do obioru obrazu i/lub dźwięku? Jeżeli tak to gdzie się znajdują? Czy obraz i/lub dźwięk są rejestrowane, odtwarzane i w jakikolwiek inny sposób przetwarzane,

5) kto ma dostęp do bieżącej obserwacji i/lub do ww. nośników informacji,

6) podmiotu (firma, adres), który dokonał instalacji kamer w podmiocie leczniczym,

7) wskazania parametrów technicznych kamer, tj. modelów, nazw zainstalowanych w poszczególnych pomieszczeniach,

8) czy pacjenci składali oświadczenia o wyrażeniu zgody na monitoring w pomieszczeniach, w których udziela im się świadczeń zdrowotnych, a jeżeli tak to poproszono o przekazanie kopii tych oświadczeń.

Jednocześnie, działając na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy, poproszono o przekazanie:

1) planu rozmieszczenia pomieszczeń w budynkach wykorzystywanych przez Szpital, ze wskazaniem miejsc instalacji kamer i legendą do ww. planu,

2) księgi skarg i zażaleń obejmującej okres od 1 stycznia 2017 r.,

3) skarg pacjentów (ich przedstawicieli ustawowych lub opiekunów prawnych) dotyczących funkcjonowania monitoringu w pomieszczeniach podmiotu leczniczego wraz z odpowiedziami obejmującej okres od 1 stycznia 2017 r.,

4) wszelkich procedur wewnętrznych w zakresie stosowania urządzeń monitorujących/rejestrujących (jeżeli zostały ustanowione).

W odpowiedzi na powyższe, pismem z 8 maja 2018 r., Szpital poinformował, że celem zainstalowania bezpośredniego monitoringu wizyjnego, jest przede wszystkim monitorowanie prawidłowości realizowanego procesu, a także zmierzanie do jego optymalizacji. Standardowymi przykładami takich miejsc są tak zwane shock roomy, czyli pomieszczenia w których dostarcza się pomocy pacjentom przyjmowanych w trybie nagłym do oddziałów ratunkowych i wobec których podejmowane są wielodyscyplinarne nagłe i wymagające koordynacji działania terapeutyczne wieloosobowego zespołu. Osoby zarządzające takimi zespołami tak jak ordynator kliniki czy dyrektor ds. lecznictwa, wykorzystują monitoring bezpośredni oraz nagrania obserwowane retrospektywnie celem optymalizacji kontekstów zmian organizacyjnych. Po przeprowadzeniu analizy wstępnej przez osoby nadzorujące przygotowywane są zestawienia, niekiedy zaopatrzone materiałami wideo, które pozwalają na szkolenie zespołu dla dobra kolejnych pacjentów leczonych m.in. w oddziałach ratunkowych. Drugą taką lokalizacją są bloki operacyjne. W nowocześnie zarządzanych szpitalach nadzór bezpośredni realizowany jest przez wiele osób, celem skrócenia czasu zmiany pomiędzy zabiegami oraz dynamicznego zaangażowania na przykład zespołu sprzątającego. Nadzór merytoryczny ze strony kierownika kliniki bądź superwizora chirurga pozwala na wspieranie realizowanego procesu terapeutycznego. Ponadto szczegółowa analiza dynamiki zmian na bloku operacyjnym, podobnie jak na oddziale ratunkowym, pozwala na prowadzenie działań optymalizujących, czy to skład zespołu czy to lokalizację urządzeń, czy też rozmieszczenie sprzętu jednorazowego wykorzystywanego w trakcie zabiegu. W tym kontekście dane osobowe pacjenta nie są brane pod uwagę ponieważ materiał pozbawiony jest możliwości identyfikacji personalnej pacjenta. Taka identyfikacja możliwa jest tylko i wyłącznie poprzez osoby bezpośrednio zarządzające szpitalem, jak ordynator danej kliniki czy dyrektora ds. lecznictwa.

Według wyjaśnień Szpitala, inny zbliżony kontekst związany jest z bezpośrednim monitoringiem pacjentów z zagrożeniem upadkami, którzy przebywają w oddziałach szpitalnych na salach wzmożonego nadzoru. Od wielu lat stosuje się w tych oddziałach monitoring wizyjny pozwalający na ocenę ryzyka i na nadzór ze strony pielęgniarek z poziomu stacji pielęgniarskiej. Działanie takie jest z korzyścią dla pacjenta, gdyż pozwala na zmniejszenie ryzyka poważnych konsekwencji wynikających ze zdarzeń niepożądanych i reakcji personelu. Kontekst indywidualny związany z pobytem pacjenta na sali operacyjnej czy na oddziale ratunkowym jest w procesie analizy całkowicie usunięty i niemożliwy do odtworzenia. Dostęp do bieżącej obserwacji ma personel medyczny.

Szpital wyjaśnił ponadto, że pacjenci nie składali oświadczeń o wyrażeniu zgody na monitoring w pomieszczeniach szpitalnych. W chwili obecnej nie ma wdrożonej procedury w zakresie stosowania urządzeń monitorujących/rejestrujących.

Pismem z 14 czerwca 2018 r. Rzecznik Praw Pacjenta wystąpił ponownie do Szpitala z uwagi na nieprzekazanie czytelnego planu rozmieszczenia pomieszczeń ze wskazaniem miejsc instalacji kamer i odpowiednią legendą.

W odpowiedzi z 27 czerwca 2017 r. Szpital przekazał wnioskowaną dokumentację.

Pismem z 30 stycznia 2019 r. Rzecznik Praw Pacjenta poinformował stronę, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie oraz, że stronie przysługuje możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań. Z uprawnienia nie skorzystano.

Orzekając w sprawie Rzecznik Praw Pacjenta ustalił, że U. w G. jest podmiotem leczniczym udzielającym świadczeń zdrowotnych, prowadzącym działalność leczniczą będąc zarejestrowanym w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą, prowadzonym przez Wojewodę [...] pod numerem księgi: [...], co wynika z księgi rejestrowej (stan na 15 kwietnia 2019 r.). Według przekazanych przez Szpital planów kamery znajdują się na salach operacyjnych i zabiegowych. Kamery przekazują na bieżąco obraz podczas udzielania pacjentom świadczeń zdrowotnych, dostęp do obrazu z kamer ma cały personel medyczny (według wyjaśnień Szpitala z dnia 8 maja 2018r.) Szpital nie pobiera od pacjentów żadnych zgód na monitorowanie podczas udzielania im świadczeń zdrowotnych, ani również nie informuje pacjentów o tym, że pomieszczenia są monitorowane, co wynika z pisma Szpitala z dnia 8 maja 2018 r. Szpital nie wprowadził procedury dotyczącej monitoringu pacjentów, nie udzielono upoważnień w zakresie dostępu do obrazu z kamer. Natomiast – jak wynika z wniosku skierowanego do Rzecznika Praw Pacjenta, które zainicjowało przedmiotowe postępowanie – pacjenci monitorowani są nawet w negliżu.

Mając powyższe na uwadze, Rzecznik Praw Pacjenta uznał, że doszło do stosowania w Szpitalu praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie bowiem z ww. przepisem, przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjenta suma praw indywidualnych.

Według Rzecznika Praw Pacjenta, używając terminu "zbiorowych praw pacjentów" ustawodawca objął ochroną administracyjnoprawną prawa aktualnych i potencjalnych pacjentów, traktowanych jako zbiorowość - grupę zasługująca na szczególną ochronę. Tym samym ustanowił odrębny przedmiot ochrony, niezależny od ochrony praw indywidualnych pacjentów. Rzecznik wskazał, że o naruszeniu zbiorowych praw pacjentów możemy mówić wówczas gdy, skutki działań mogą zagrażać lub realizować się sferze każdego potencjalnego pacjenta znajdującego się w podobnych okolicznościach.

Zdaniem Rzecznika Praw Pacjenta, dla stwierdzenia bezprawności działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych bez znaczenia pozostaje strona podmiotowa czynu, a zatem wina podmiotu (w znaczeniu subiektywnym, oznaczającym wadliwość procesu decyzyjnego) i stopień tej winy (umyślność bądź nieumyślność), a także świadomość istnienia naruszonych norm prawnych. Zatem do stwierdzenia bezprawności wystarczy, że określone zachowanie koliduje z przepisami prawa.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, pacjent ma prawo do poszanowania intymności i godności, w szczególności w czasie udzielania mu świadczeń zdrowotnych. Według Rzecznika Praw Pacjenta, prawo pacjenta do intymności ujmuje się jako zakres faktów dotyczących jednostki i jej przeżyć, które w zasadzie nie są przez nią ujawnione nawet osobom najbliższym. Zatem intymność pacjenta, czyli bliskość, odnieść należy do wszelkich odczuć i działań związanych z udzielaniem świadczeń opieki zdrowotnej. Na tak pojmowaną intymność składa się dbanie o dobro pacjenta, szacunek, zrozumienie jego sytuacji, wymiana intymnych informacji, uważanie pacjenta za podmiot o najwyższej wartości. Naruszenie intymności pozostaje przy tym w związku z poczuciem wstydu. Sfera intymności jednostki ludzkiej powinna być poddana szczególnej ochronie, w myśl której tylko dana jednostka może rozporządzać tą wrażliwą sferą uczuć.

Organ zwrócił uwagę, że podmiot leczniczy monitoruje wizyjnie pacjentów podczas udzielanych im świadczeń zdrowotnych na salach operacyjnych i zabiegowych. Nawet bieżąca obserwacja, w większości kamer bez rejestracji dźwięku, nie wpływa na sam fakt umieszczenia kamer i monitorowania pacjentów w trakcie udzielania im świadczeń zdrowotnych.

Rzecznik Praw Pacjenta uwzględnił przekazane przez podmiot leczniczy wyjaśnienia w zakresie wsparcia procesu diagnostyczno-leczniczego u pacjentów monitoringiem wizyjnym. W jego ocenie, wdrażanie określonych rozwiązań musi jednak uwzględniać obowiązujące przepisy prawa dotyczące przedmiotowej materii oraz zależności pomiędzy poszczególnymi prawami pacjenta. Kamery zamontowane np. przy wejściu do podmiotu leczniczego i na korytarzach mogą w sposób wymierny przyczynić się po poprawy bezpieczeństwa pacjentów oraz mienia. Natomiast kamery w miejscu gdzie są udzielane świadczenia zdrowotne mogą pogłębiać poczucie wstydu i stwarzać warunki niekomfortowe dla pacjenta. Monitorowanie zatem pacjentów na blokach operacyjnych bez ich zgody – w świetle obowiązujących przepisów – nie jest uzasadnione.

Z tych względów – zdaniem Rzecznika Prawa Pacjenta – ziściły się przesłanki wskazane w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy, co skutkowało uznaniem rzeczonej praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów.

Z powyższą decyzją nie zgodził się Szpital, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 59 § 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjentka, polegające na błędnym uznaniu praktyk stosowanych przez Skarżącego na terenie swojej placówki, w zakresie prowadzenia monitoringu wizyjnego sal zabiegowych i operacyjnych, za naruszające zbiorowe interesy pacjentów;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokonanie przez Organ niezbędnych czynności pozwalających na dokładne stwierdzenie stanu faktycznego oraz zebranie wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin placówki medycznej Skarżącego oraz funkcjonującego w niej systemu monitoringu wizyjnego, na okoliczności pełnej zgodności systemu ze zbiorowymi prawami pacjentów oraz zasadami poszanowania intymności i godności pacjentów.

Skarżący podniósł, że mając na uwadze potrzebę zapewnienia pacjentom intymności oraz ochronę danych wrażliwych, poczynił starania aby jakość obrazu uzyskiwanego z kamer nie pozwalała na identyfikację tożsamości żadnej z osób, która przebywa w danym pomieszczeniu i uczestniczy przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Dotyczy to zarówno pacjenta jak i członków personelu medycznego. To co widać na transmitowanym obrazie to wyłącznie rozmazany obrys ludzkiej sylwetki, na którym nie sposób dostrzec żadnych detali pozwalających na identyfikację wizerunku danej osoby. Według Skarżącego, zainstalowane kamery nie rejestrują ani obrazu, ani dźwięku oraz nie odtwarzają dźwięku. Zapis cyfrowy z kamer z sal operacyjnych nie jest nigdzie utrwalany. System monitoringu opiera się wyłącznie na transmisji obrazu z pomieszczenia w czasie rzeczywistym oraz daje możliwość osobie specjalnie upoważnionej, do bieżącego obserwowania tego co dzieje się w pomieszczeniu.

Zdaniem Skarżącego taki stan rzeczy nie narusza godności i intymności pacjentów oraz nie stanowi naruszenia zbiorowych praw pacjentów, gdyż działania Szpitala nie są sprzeczne z prawem. Ma ono na celu usprawnienie i optymalizację procedur medycznych wykonywanych na salach operacyjnych. Ma ono również na uwadze dobro i bezpieczeństwo pacjenta. Dzięki pracy monitoringu osoba, która obserwuje bieżącą aktywność na bloku, ma możliwość kontrolowania i odpowiedniego sterowania procesem leczniczym, czuwa nad odpowiednim w czasie rozpoczęciem poszczególnych procedur, co pozwala uniknąć przedłużającego oczekiwania na zabieg, opóźnień oraz okresów przestoju, w których sala operacyjna stoi pusta. W znaczącym stopniu usprawnia to organizację pracy personelu medycznego, ekip sprzątających itp.

W ocenie Szpitala, organ nie poczynił odpowiednich starań do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, naruszając w ten sposób przepisy regulujące postępowanie administracyjne. Zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi przez Skarżącego w piśmie z dnia 8 maja 2018 r., do transmisji dostęp mają wyłącznie upoważnione do tego osoby, tj. osoba zarządzająca zespołem który prowadzi działania terapeutyczne w monitorowanym pomieszczeniu np. ordynator kliniki lub zastępca Dyrektora Naczelnego ds. lecznictwa - Lekarz Naczelny. Organ powinien był przeprowadzić dowód z oględzin placówki medycznej Skarżącego i funkcjonującego w niej systemu monitoringu wizyjnego, co pozwoliłoby mu prawidłowo ustalić stan faktyczny, zgodnie z którym identyfikacja pacjentów w oparciu o ww. monitoring nie jest możliwa.

Zdaniem Skarżącego, sam Rzecznik Praw Pacjenta dostrzega potrzebę stosowania monitoringu wizyjnego w podmiotach leczniczych, o czym świadczy odezwa Rzecznika z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], skierowana do Ministra Zdrowia.

Skarżący podniósł również, że system monitoringu działa w jego placówce w sposób sprawny, uporządkowany oraz zabezpieczony przed ewentualnymi naruszeniami. Zasady i uwarunkowania stosowanie monitoringu wizyjnego w placówce medycznej Skarżącego zostały uregulowane w specjalnie przyjętym, wewnętrznym akcie normatywnym, tj. procedurze zarządczej [...] "Monitoring wizyjny w U.".

Mając na uwadze powyższe skarżący Szpital wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ nie zgodził się ze Skarżącym, iż monitoring wizyjny na salach operacyjnych i zabiegowych nie stanowi o naruszeniu praw pacjenta tylko dlatego, że jakość obrazu z kamer nie pozwala na identyfikację tożsamości pacjentów. W ocenie Organu, na realizację prawa pacjenta nie ma wpływu cel zainstalowania kamer ani jakość obrazu na nagraniu. Istota naruszenia wiąże się z samym faktem monitorowania pacjentów podczas udzielania świadczeń zdrowotnych. Kamery zostały we wskazanych miejscach umieszczone i są wykorzystywane do monitorowania pacjentów w trakcie udzielania im świadczeń zdrowotnych.

W przekonaniu Rzecznika Praw Pacjenta, nawet jeśli kamery nie rejestrują pacjenta podczas procesu leczniczego (np. na sali operacyjnej, aby określić, kiedy została zwolniona) pacjent powinien o tym wiedzieć i wyrazić na to zgodę. Już samo umieszczenie kamery – nawet jeśli jest wyłączona – może u pacjenta budzić obawy i rodzić poczucie braku poszanowania intymności. Tym bardziej monitorowanie pacjentów na blokach operacyjnych bez ich zgody – w świetle obowiązujących przepisów – nie jest dopuszczalne.

Organ nie zgadza się także z zarzutem naruszenia zasad postępowania administracyjnego, gdyż w celu ustalenia dokładnego stanu faktycznego, kilkukrotnie występował o informacje i wyjaśnienia do Skarżącego, w tym także o plan rozmieszczenia pomieszczeń w budynkach wykorzystywanych przez Szpital, ze wskazaniem miejsc instalacji kamer i legendą do ww. planu. Organ, na podstawie wyjaśnień Skarżącego, ustalił okoliczności, które uznał za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Rzecznika Praw Pacjenta nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ww. organu z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w drodze której Rzecznik Praw Pacjenta:

1) uznał praktyki stosowane przez U. w G., polegające na udzielaniu świadczeń zdrowotnych w salach operacyjnych i zabiegowych, na których zainstalowane są urządzenia monitoringu wizyjnego (kamery), bez informowania o tym fakcie pacjentów i pobierania od nich zgody na monitorowanie za naruszające zbiorowe prawo pacjentów do poszanowania intymności i godności, o którym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy, i nakazał ich zaniechania;

2) zobowiązał Szpital do złożenia w nieprzekraczalnym sześćdziesięciodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji, informacji o stopniu realizacji działań polegających na wprowadzeniu procedury wewnętrznej w zakresie:

- informowania pacjentów o zainstalowanym monitoringu przed udzieleniem im świadczeń zdrowotnych w tych pomieszczeniach,

- pobierania od pacjentów zgody na monitorowanie udzielanych świadczeń zdrowotnych za pomocą urządzeń wizyjnych,

- wyłączania urządzeń monitoringu wizyjnego (kamer) na czas udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom, którzy nie wyrazili zgody na udzielanie świadczeń zdrowotnych w pomieszczeniach, w których jest zainstalowany monitoring, bądź z różnych przyczyn takiej zgody nie mogą udzielić (np. pacjenci nieprzytomni bądź niezdolni do zrozumienia znaczenia informacji),

- udzielenia upoważnień personelowi Szpitala w kwestii dostępu do monitoringu/bieżącej obserwacji,

które to działania – zdaniem organu – są niezbędne do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów.

Należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowią przepisy ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. 2017 r., poz. 1318 z późn. zm., dalej "ustawa"). Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych. W myśl art. 59 ust. 2 ustawy, zakazane jest stosowanie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Stosownie zaś do art. 64 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w przypadku wydania przez Rzecznika decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów nakazuje on jej zaniechanie lub wskazuje działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, wyznaczając terminy podjęcia tych działań. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W decyzji Rzecznik może nałożyć na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku obowiązek składania w wyznaczonym terminie informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów lub usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów.

Na mocy art. 65 ustawy, ww. decyzje Rzecznika Praw Pacjenta są ostateczne. W zakresie nieuregulowanym w przepisach rozdziału 13 ustawy, dotyczącego postępowania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów stosuje się przepisy k.p.a.

W sprawie bezsporne są okoliczności, że w podmiocie leczniczym, jakim niewątpliwie jest U. w G., zainstalowany został monitoring wizyjny. Rozmieszczenie kamer przedmiotowego monitoringu wynika z dokumentacji przedłożonej w toku postępowania przez Szpital. Podkreślić wypada, że co do zasady możliwość instalacji kamer monitoringu wizyjnego została dopuszczona przez prawodawcę w miejscach określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2019 r., poz. 595), które poprzedzone było rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 26 czerwca 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 739), tj. w pomieszczeniach Zespołu Porodowego (załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia, cz. IV, ust. 4), Oddziału Dziecięcego (zał. nr 1, cz. V, ust. 7), Oddziału Psychiatrycznego (zał. nr 1, cz. VIII, ust. 6 pkt 2 lit. h) oraz w stacji dializ – na stanowisku nadzoru pielęgniarskiego (zał. nr 7, ust. 3 do ww. rozporządzenia).

Jednocześnie przepisy części 1 (lit. D pkt 6) załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki zdrowotnej w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii (Dz. U. z 2017 r., poz. 2218) stanowią, iż na oddziałach anestezjologii i intensywnej terapii oraz oddziałach anestezjologii w szpitalu zapewnia się możliwość obserwacji bezpośredniej lub przy użyciu kamer wyposażonych w funkcje autostartu, w szczególności możliwość obserwacji twarzy.

Należy zgodzić się z Rzecznikiem Praw Pacjenta, że kamery monitoringu wizyjnego mogą być instalowane także w pozostałych miejscach podmiotów leczniczych, jednakże w przypadkach innych niż wymienione powyżej, działanie takie musi odbywać się na zasadach ogólnych, tzn. z poszanowaniem praw pacjenta. Stanowisko to jest zgodne z poglądem Ministerstwa Zdrowia wyrażonym w dniu 5 lipca 2011 r. (znak: [...]).

Nie budzi w sprawie wątpliwości, że Rzecznik Praw Pacjenta nie kwestionował zasadności umieszczenia kamer w ciągach komunikacyjnych szpitala, czy w innych miejscach ogólnodostępnych, takich jak wejście do szpitala, recepcja. Zgodzić trzeba się z organem, że tego rodzaju działanie nie narusza praw pacjentów, a może w sposób wymierny przyczynić się po poprawy ich bezpieczeństwa oraz mienia.

Jednakże w niniejszej sprawie nie jest też sporne, że kamery rzeczonego monitoringu znajdują się również na salach operacyjnych i zabiegowych, tj. w miejscach udzielania pacjentom świadczeń medycznych.

W tych okolicznościach, kluczowe znaczenie dla sprawy ma dokonanie oceny, czy powyższe nie narusza przepisu art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, pacjent ma prawo do poszanowania intymności i godności, w szczególności w czasie udzielania mu świadczeń zdrowotnych.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela stanowisko organu, znajdujące swoje oparcie w doktrynie, że intymność pacjenta, czyli bliskość, odnosić należy do wszelkich uczuć i działań związanych z udzielaniem świadczeń opieki zdrowotnej. Na tak pojmowaną intymność składa się: dbanie o dobro pacjenta, szacunek dla pacjenta, zrozumienie jego sytuacji, wymiana intymnych informacji, uważanie pacjenta za podmiot o najwyższej wartości. Intymność odnosi się zarówno do samej osoby pacjenta – do sfery jego życia wyłącznie osobistego, poufnego, jak i do relacji z innymi osobami, opartych na serdeczności i zażyłości. Naruszenie intymności pozostaje w związku z poczuciem wstydu. Strefa intymności jednostki ludzkiej powinna być poddana szczególnej ochronie, w myśl której tylko dana jednostka może rozporządzać tą wrażliwą sferą uczuć. Dlatego za słuszną należy uznać tezę, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, to jedyną możliwość wkroczenia w sferę intymności człowieka daje wyrażenie zgody przez uprawnionego (zob. D. Karkowska, Ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Komentarz, wyd. III, opubl. LEX 2016).

W orzecznictwie sądów administracyjnych również przyjmuje się, że intymność pacjenta, jako pojęcie węższe, obejmuje wszelkie działania i odczucia związane z udzielaniem świadczeń opieki zdrowotnej. Naruszenie intymności pociąga za sobą poczucie wstydu. Jedyną więc możliwością naruszenia zgodnego z prawem tak pojmowanej intymności jest zgoda pacjenta, podjęta w sposób swobodny i dobrowolny, a nie "wymuszona" przez zaistniałą sytuację (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2109/16).

Tutejszy Sąd uznaje zarazem za trafne stanowisko Rzecznika Praw Pacjenta, że nie ma przy tym żadnego znaczenia to, czy kamery zainstalowane w miejscu udzielania pacjentom świadczeń zdrowotnych dokonują rejestracji obrazu w sposób umożliwiający, bądź nie, ich identyfikację, ani to też to, czy zapis z monitoringu jest rejestrowany. Już bowiem samo umieszczenie funkcjonujących kamer w ww. miejscach może wywoływać dyskomfort i poczucie wstydu u pacjentów, zaś świadomość możliwej obserwacji przez inne osoby prowadzi do naruszenia ich sfery intymnej. Będzie tak tym bardziej w sytuacji, gdy pacjent nie jest informowany przez Szpital o zasadach działania monitoringu wizyjnego. Pacjent powinien o tym wiedzieć i wyrazić na to zgodę. Słusznie wskazuje zatem organ, że już samo umieszczenie kamer w miejscach udzielania świadczeń zdrowotnych – nawet jeśli są one wyłączone lub obraz z nich jest zniekształcony – może u pacjenta budzić obawy i rodzić poczucie braku poszanowania intymności. To samo odnosić się będzie do sytuacji monitorowania pacjentów w pomieszczeniach oddziałów ratunkowych lub na blokach operacyjnych, kiedy ze względu na stan pacjenta uzyskanie takiej zgody okazuje się niemożliwe – a więc w świetle obowiązujących przepisów – nie jest dopuszczalne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 787/15).

Nie uszło uwadze Sądu, że z załączonej przez Skarżącego "Procedury Zarządczej [...] Monitoring wizyjny w [...]" absolutnie nie wynika, że w miejscach udzielania pacjentom świadczeń zdrowotnych, w których – wedle planu rozmieszczenia monitoringu wizyjnego – kamery zostały zainstalowane, jakość obrazu wyklucza możliwość identyfikacji pacjentów. Treść przedłożonej przez Szpital dokumentacji wskazuje co prawda (patrz pkt 5.6.5.), że w pomieszczeniach udzielania przedmiotowych świadczeń (których katalog jest otwarty poprzez użycie zwrotu "w szczególności") dozwolona jest wyłącznie obserwacja (bez rejestracji obrazu), niemniej jednak nie ma tam mowy o takiej jakości obrazu, która wykluczałaby rozpoznanie poszczególnych pacjentów.

W ocenie Sądu, przyjęcie, że kamery umieszczone we wskazanych pomieszczeniach Szpitala nie rejestrują obrazu, przeczy poniekąd stwierdzeniom Skarżącego, co do celów jakim monitoring ma służyć. Skarżący przekonuje, że osoby zarządzające, jak ordynator kliniki czy dyrektor ds. lecznictwa, wykorzystują monitoring bezpośredni oraz nagrania obserwowane retrospektywnie celem optymalizacji kontekstów zmian organizacyjnych. Według Skarżącego, po przeprowadzeniu analizy wstępnej przez osoby nadzorujące przygotowywane są zestawienia, niekiedy zaopatrzone materiałami wideo, które pozwalają na szkolenie zespołu dla dobra kolejnych pacjentów leczonych m.in. w oddziałach ratunkowych. Według Szpitala, monitoring na salach operacyjnych pozwala także na prowadzenie działań optymalizujących, ale w tym kontekście dane osobowe pacjenta nie są brane pod uwagę, ponieważ materiał pozbawiony jest możliwości identyfikacji personalnej pacjenta. Skarżący przyznaje jednak dalej, że taka identyfikacja jest możliwa, choć tylko przez osoby bezpośrednio zarządzające szpitalem, jak ordynator danej kliniki czy dyrektora ds. lecznictwa.

Przedstawione ustalenia prowadzą do wniosku, że Rzecznik Praw Pacjenta prawidłowo zastosował oraz zinterpretował przepisy ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Prawa Pacjenta, a to 20 ust. 1 i art. 59 ust. 1 pkt 1. Ten ostatni przepis przewiduje, że przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej.

Sąd stwierdza, że w kontrolowanym Szpitalu doszło do działania bezprawnego uregulowanego przez przepisy ustawy. Bezprawność w odniesieniu do niniejszej sprawy to zachowanie niezgodne z przepisami ww. ustawy oraz innymi ustawami określającymi prawa pacjenta oraz zobowiązania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych pacjentom, ale także niezgodność z wzorcem zachowania wynikającym z norm moralnych i obyczajowych, określanych jako zasady współżycia społecznego. Dopuszczalne jest przyjęcie, że odpowiedzialność na podstawie przywołanego przepisu zachodzi również w przypadku działania w innym celu i przewidywania możliwości pozbawienia pacjenta praw lub ich ograniczenia. W świetle powyższego nie jest ważny skutek, tylko sam fakt określonego zachowania, tzn. fakt, że podjęte zachowania nie muszą w istocie doprowadzić do pozbawienia lub ograniczenia praw pacjenta. W powyższym przepisie chodzi o zapewnienie szczególnej ochrony w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom jako zbiorowości, grupie, niezależnie od podstawy prawnej świadczenia zdrowotnego. Aby praktyka została zakwalifikowana jako naruszająca zbiorowe prawa pacjentów, konieczne jest wykazanie, że dochodzi do naruszenia praw nieoznaczonej z góry większej liczby pacjentów. Naruszenie zbiorowych praw pacjentów wymaga powtarzalności zachowania, wskazującej na stałość postępowania. Praktyka określona w art. 59 ust. 1 pkt 1 ma polegać na zachowaniu bezprawnym oraz zorganizowanym. Bezprawność to zachowanie sprzeczne z prawem, zasadami współżycia społecznego lub niedopełnienie obowiązku wynikającego z normy prawnej, orzeczenia sądowego lub zobowiązania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2826/12, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Działanie podmiotu leczniczego musi być ponadto zorganizowane. Cechą takiego zachowania jest jego zaplanowanie i wdrożenie, a następnie stałość i jego powtarzalność. Nie idzie przy tym o celowe naruszenie prywatności lub intymności pacjentów, ale o celowe podejmowanie działań, które taki skutek mogą wywoływać. Bez wątpienia, w rozpatrywanej sprawie, zachowanie Skarżącego miało charakter zorganizowany, o czym świadczą zarówno działania podejmowane od co najmniej 2016 r. (instalacja i stałe funkcjonowanie monitoringu wizyjnego w pomieszczeniach, gdzie udzielane są świadczenia zdrowotne, tj. w tzw. shock roomach oraz na salach operacyjnych), jak i przyjęte cele podmiotu leczniczego. Jednocześnie – jak już wyżej wykazano – zorganizowanie monitoringu przeprowadzono w taki sposób, że nie uniknięto przypadków możliwych naruszeń praw pacjentów. Już choćby potencjalny skutek, bez względu na świadomość samych pacjentów, jest kwalifikowany w powyższy sposób. Pozbawienie lub ograniczenie praw pacjenta może mieć miejsce nawet wówczas, gdy sam pacjent nie zdaje sobie z tego sprawy.

Istotnym zagadnieniem na tle omawianego stanu faktycznego jest również znaczenie terminu "zbiorowe prawa pacjentów". Ustawodawca objął ochroną prawa aktualnych i potencjalnych pacjentów, traktowanych jako zbiorowość, ustanawiając tym samym odrębny przedmiot ochrony, niezależny od indywidualnych praw podmiotowych. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z takim właśnie przypadkiem, ponieważ monitoring działa bez względu na to, jakiego rodzaju pacjent znalazł się w zakładzie leczniczym. W konsekwencji Sąd uznał, że Rzecznik słusznie stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zbiorowych praw pacjentów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powyższa opinia znajduje swoje pełne potwierdzenie. Umieszczenie kamer w podmiotach leczniczych jest działaniem o charakterze zorganizowanym i celowym oraz naruszającym zbiorowe prawa pacjentów do poszanowania intymności i godności (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 29 czerwca 2015 r., sygn. akt: VII SA/Wa 787/15; z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2109/16; z dnia 29 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 787/15).

Tutejszy Sąd nie podziela również stanowiska Skarżącego co do naruszenia przez Rzecznika Praw Pacjenta – przy wydawaniu zaskarżonej decyzji - przepisów postępowania administracyjnego. Jak wyżej wskazano, Skarżący zarzuca decyzji Rzecznika Praw Pacjenta naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ niezbędnych czynności pozwalających na dokładne stwierdzenie stanu faktycznego oraz zebranie wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin placówki medycznej Skarżącego oraz funkcjonującego w niej systemu monitoringu wizyjnego. Zdaniem Sądu zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Na podkreślenie zasługuje przede wszystkim fakt, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia dokładnego stanu faktycznego, organ dwukrotnie występował o informacje i wyjaśnienia do Skarżącego, w tym także o plan rozmieszczenia pomieszczeń w budynkach wykorzystywanych przez Szpital, ze wskazaniem miejsc instalacji kamer i legendą do ww. planu. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 ustawy, w postępowaniu w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów Rzecznik ma prawo żądać przedstawienia dokumentów oraz wszelkich informacji dotyczących okoliczności stosowania praktyk, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, iż mają charakter praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania żądania. Natomiast przepis art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że każdy ma prawo składania na piśmie – z własnej inicjatywy lub na prośbę Rzecznika – wyjaśnień odnoszących się do istotnych okoliczności sprawy dotyczącej naruszenia praw pacjentów.

Organ, na podstawie wyjaśnień Skarżącego, ustalił okoliczności, które uznał za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo po zebraniu materiału dowodowego Rzecznik Praw Pacjenta wystosował pismo do Skarżącego z informacją, że uzyskane materiały pozwalają na wydanie rozstrzygnięcia oraz, że Skarżącemu przysługuje uprawnienie do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a także do zgłaszania żądań. Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia. W powyższym kontekście zarzut naruszenia zasad postepowania dowodowego jest całkowicie bezzasadny. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego, że Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające nienależycie i wybiórczo. Według Sądu, ustalenia poczynione przez organ pozwalają na dokonanie prawidłowej oceny, że w skarżącym Szpitalu doszło do naruszenia zbiorowych praw pacjentów. Dla przyjęcia takiego stanowiska nie jest zaś istotne, czy jakość obrazu rejestrowanego przez kamery monitoringu pozwala, bądź nie, na jednoznaczną identyfikację pacjentów.

W sprawie nie jest także sporne, że Szpital nie pobierał od pacjentów żadnych zgód na monitorowanie podczas udzielania im świadczeń zdrowotnych ani również nie informował pacjentów o tym, że pomieszczenia te są monitorowane.

Zdaniem Sądu, dla rozpoznania niniejszej sprawy irrelewantna jest treść wystąpienia Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] maja 2019 r., skierowana do Ministra Zdrowia, w której organ zwraca uwagę na potrzebę rozważenia odpowiedniego dostosowania regulacji prawnych, tj. w szczególności Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalności leczniczą, do możliwości stosowania monitoringu przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych w podmiotach wykonujących działalności leczniczą, w sposób nienaruszający poszanowania ich prawa do intymności godności oraz ochrony danych osobowych, kierując się dobrem, względami bezpieczeństwa pacjentów.

Jest tak po pierwsze dlatego, że odezwa ta stanowi jedynie pewnego rodzaju postulat, co do kierunku, w jakim powinny zmierzać zmiany legislacyjne w rzeczonych przepisach, czego nie wykluczył Minister Zdrowia, lecz co jednak oznacza, iż obecny stan prawny nie pozwala na działania podejmowane przez Szpital. Po drugie, organ przedłożył w załączeniu do pisma procesowego z dnia 4 września 2019 r., złożonego do akt sprawy, tekst odpowiedzi na ww. wystąpienie, sporządzonej przez Ministra Zdrowia w dniu 3 czerwca 2019 r., w której to Minister wyraził m.in. stanowisko, iż "W przypadku pomieszczeń, w których przebywają pacjenci, w szczególności pomieszczeń, w których są udzielane świadczenia zdrowotne zawsze towarzyszą im osoby wykonujące zawód medyczny. W tej sytuacji obserwacja za pośrednictwem urządzeń (połączona z zapisem nagrania) mogłaby zostać uznana za nadmiernie naruszającą zasady poszanowania intymności, godności oraz prywatności pacjenta."

Powyższe zdaje się ostatecznie potwierdzać trafność zaskarżonego rozstrzygnięcia Rzecznika Praw Pacjenta.

Z przedstawionych względów, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.