Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 521/14 w sprawie ze skargi Gminy Ł. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 521/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Gminy Ł. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Gminy Ł. A. P.- uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego.

Wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2013 r. do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie - Delegatury Placówki Zamiejscowej w O. wpłynęło pismo Przewodniczącego Rady Gminy Ł., zawierające prośbę o zajęcie stanowiska, w sprawie naruszenia przez radnego Gminy Ł. - A. P. przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej jako u.s.g.) dotyczącego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Zatem Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 19 lipca 2013 r. zwrócił się do Wójta Gminy Ł. o złożenie stosownych wyjaśnień dotyczących sytuacji ww. radnego. Z uzyskanych informacji oraz przedłożonych dokumentów, które wpłynęły do organu nadzoru w dniu [...] lipca 2013 r., wynikało, że radny A. P. jest właścicielem gospodarstwa rolnego i prowadzi działalność rolniczą. Jednocześnie w dniu [...] kwietnia 2013 r. radny zawarł z Wójtem Gminy Ł. umowę dzierżawy nieruchomości rolnej o powierzchni 2,6745 ha stanowiącej mienie komunalne Gminy Ł.. Umowa została zawarta na okres trzech lat tj. od [...] maja 2013 r. do [...] kwietnia 2016 r. Jak wynika z treści umowy dzierżawca (radny) zobowiązał się do płacenia podatku od nieruchomości oraz ponoszenia innych obciążeń związanych z użytkowaniem gruntu a także do płacenia rocznego czynszu dzierżawnego w wysokości 400,00 zł netto, zgodnie z zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Z wyjaśnień udzielonych przez Wójta Gminy Ł. wynikało ponadto, że pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. wystąpiono do radcy prawnego o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. Radny A. P., po powzięciu informacji o możliwości naruszenia zakazu pełnienia funkcji radnego i prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której sprawuje mandat bezzwłocznie - pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. - wniósł o rozwiązanie umowy dzierżawy. Na mocy zgodnych oświadczeń stron umowy, umowa dzierżawy uległa rozwiązaniu w dniu [...] lipca 2013 r.

Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 98a ust. 1 u.s.g., pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. wezwał Radę Gminy Ł. do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu A. P., radnego Gminy Ł., w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Rada Gminy Ł., pomimo wezwania jej do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego A. P., tego obowiązku nie dopełniła.

Pismem z dnia 22 listopada 2013 r. Wojewoda Mazowiecki zawiadomił radnego Gminy Ł. pana A. P. o możliwości wydania zarządzenia zastępczego, stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu i zwrócił się z prośbą o udzielenie wyjaśnień co do okoliczności stanowiących przesłanki wygaśnięcia mandatu. W odpowiedzi na pismo Wojewody radny A. P. potwierdził, że jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne na terenie Gminy Ł. o powierzchni 18,77 ha i że w dniu [...] kwietnia 2013 r. zawarł z Gminą Ł. umowę dzierżawy gruntu, rolnego o powierzchni 2,6745 ha. Radny wyjaśnił, że dokonał ww. czynności będąc w przekonaniu, że do rolników nie stosuje się ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wobec czego nie może być mowy o naruszeniu przez niego przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. Niezwłocznie po uzyskaniu przez Urząd Gminy opinii radcy prawnego potwierdzającej zakaz dzierżawy nieruchomości rolnej, będącej własnością gminy przez radnego będącego rolnikiem, umowa dzierżawy została rozwiązana. Jednocześnie radny wyraził pogląd, że w sytuacji, gdy niezwłocznie po wyjaśnieniu wątpliwości prawnych w przedmiotowej sprawie strony rozwiązały łączącą je umowę dzierżawy, ingerencja organu nadzoru w postaci wydania zarządzenia zastępczego, mogłaby prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności w zakresie stosowania art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Wojewoda wskazując na treść art. 24f ust. 1 u.s.g. i art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.; dalej: Ordynacja) stwierdził, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zdaniem organu nadzoru prowadzenie przez radnego Gminy Ł. A. P. gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem gruntów rolnych, wydzierżawionych od gminy, w której radny uzyskał mandat, stanowi prowadzenie działalności gospodarczej w rozumieniu art. 24f u.s.g. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ przywołał uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. o sygn. II OPS 1/07, w której sąd stwierdził, że działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.). Przepis ten charakteryzuje działalność gospodarczą jako zarobkową oraz wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Według NSA cechy te ma prowadzenie gospodarstwa rolnego. Prowadzenie gospodarstwa rolnego więc, charakteryzujące się przymiotami wskazanymi w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f u.s.g. Wprawdzie art. 3 ww. ustawy wyłącza stosowanie jej przepisów do działalności wytwórczej w rolnictwie, ale zdaniem NSA, fakt ten nie przesądza o tym, że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie jest działalnością gospodarczą, lecz jedynie o tym, że działalność ta nie podlega reżimom tej ustawy. Jednocześnie organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż dla oceny czy zachodzą przesłanki uzasadniające wygaśnięcie mandatu radnego nie ma znaczenia, czy radny na dzierżawionym gruncie prowadzi działalność gospodarczą w celu uzyskania dochodu, czy przynosi mu ona profity i jaka jest powierzchnia dzierżawionego gruntu. Sam fakt podjęcia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego "swojej" gminy stanowi wypełnienie dyspozycji art. 24f u.s.g., a co za tym idzie – konieczność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Bez znaczenia, wobec wyraźnego i jednoznacznego sformułowania treści art. 24 f u.s.g., jest też fakt, że radny rozwiązał umowę dzierżawy po dwóch miesiącach od jej zawarcia. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby wprost do obejścia zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności.

Gmina Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe zarządzenie, w której zarzucono Wojewodzie Mazowieckiemu naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, przez przyjęcie, iż radny A. P. dzierżawiąc grunt rolny naruszył zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, co winno skutkować stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego gminy. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie Mazowieckiemu niedostateczne ustalenie i rozważenie wszystkich okoliczności ewentualnego naruszenia zakazu określonego w przepisie art. 24f ust. 1 u.s.g. bez uwzględnienia celowości tej regulacji oraz zasady proporcjonalności w jej stosowaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją argumentację zawartą w zaskarżonym zarządzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) stwierdził, że nie jest sporne w sprawie, że prowadzenie przez radnego Gminy Ł. A.a P. gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem gruntów rolnych, wydzierżawionych od gminy, w której radny uzyskał mandat, stanowi prowadzenie działalności gospodarczej w rozumieniu art. 24f u.s.g. Według tego Sądu istotą niniejszego sporu sądowoadministracyjnego jest odpowiedź na pytanie, czy w realiach tej konkretnej sprawy nastąpiło naruszenie zakazu sformułowanego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazany przepis stanowi, że radni "nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu danej działalności".

Sąd I instancji uznał, że zasadny jest zarzut skargi błędnej wykładni, a co za tym idzie również błędnego zastosowania przez Wojewodę powołanego wyżej art. 24 f ust. 1 u.s.g. Nie zgodził się z poglądem Wojewody, który przyjął, że przepis ten ma charakter bezwzględny, a więc, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego pozostające w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą powoduje skutek w postaci wygaśnięcia jego mandatu na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji. Sąd wyjaśnił, że wprowadzenie regulacji z art. 24f ust. 1 u.s.g. miało na celu ochronę interesu publicznego poprzez zapobieżenie angażowaniu się radnych w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość oraz podważać autorytet organów, w których działają, a także osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do prawidłowego funkcjonowania tych organów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2013r. o sygn. akt II OSK 2926/12, wobec tego, że radny - z racji wykonywania mandatu - ma ułatwiony dostęp do mienia gminnego, przepis ten miał na celu ograniczenie możliwości wykorzystywania stanowiska radnego dla uzyskania tego mienia dla celów gospodarczych na uprzywilejowanych zasadach. Wykładnia celowościowa art. 24f ust. 1 u.s.g. prowadzi więc do wniosku, że o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w przypadkach korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy, nie dochodzi do naruszenia zakazu z art. 24 f ust. 1 u.s.g.

Sąd Wojewódzki stwierdził dalej, że taka interpretacja tego przepisu znajduje potwierdzenie również w treści art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 91, poz. 576 ze zm.). Wprawdzie jest to przepis innej ustawy samorządowej, niemający swojego odpowiednika w ustawie o samorządzie gminnym, lecz wskazuje on na pewien kierunek interpretacji art. 24f ust. 1 tej ustawy. Potwierdził to również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 62) wskazując, że ustawa o samorządzie gminnym i ustawa o samorządzie powiatowym, zawierając odpowiedniki art. 27b ust. 1 (odpowiednio art. 24f ust. 1 i art. 25b ust. 1), nie mają regulacji takiej jak art. 24 ust. 1. Jednak nie może to prowadzić do wniosku, że jeśli idzie o radnych gmin, każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, mając na uwadze cel tego zakazu nie można uznać, iż korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, czy na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych, może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej.

Sąd wskazał też, że podobną treść jak art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa miał przepis art. 30 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 34, poz. 200). Na tę regulację powołał się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 2 czerwca 1993 r., W 17/93 (Dz. U. 1993, Nr 50, poz. 233), dotyczącej wykładni niektórych przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 56, poz. 274), tzw. ustawy antykorupcyjnej.

Sąd I instancji, uznał, iż w rozpoznawanej sprawie nie można mówić, że radny gminy A. P. prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia publicznego tak państwowego, jak i komunalnego, na uprzywilejowanych zasadach. Jak wynika bowiem z akt sprawy i wyjaśnień Wójta Gminy Ł. (karta nr 42), radny A. P. zawarł z Wójtem Gminy Ł. umowę dzierżawy, na okres 3 lat tj. od 1 maja 2013 r. do 30 kwietnia 2016 r. działki nr [...], stanowiącej mienie komunalne Gminy Ł., zobowiązał się do płacenia podatku od nieruchomości oraz ponoszenia innych obciążeń związanych z użytkowaniem gruntu, a także do płacenia rocznego czynszu dzierżawnego w wysokości 400 zł netto, zgodnie z zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy Ł. z dnia 28 kwietnia 2010 r. Jak wynika z akt sprawy działka ta położona jest w miejscowości Ł. i w przestrzennym planie zagospodarowania teren ten jest przeznaczony pod lokalizację zbiornika wodnego. Obecnie działka ta jest przeznaczona do użytkowania rolniczego. W dniu [...] marca 2010 r. została wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Ł. informacja o przeznaczeniu jej do wydzierżawienia w rocznej stawce czynszu w wysokości 400 zł ustalonej Zarządzeniem Nr [...] Wójta Gminy Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Na dzierżawę działki [...] została w dniu [...] maja 2010 r. zawarta umowa dzierżawy na okres 3 lat tj. od [...] maja 2010 r. do [...] kwietnia 2013 r. z rolnikiem z miejscowości D.. Umowa ta została rozwiązana z 3 miesięcznym okresem wypowiedzenia z powodu niewywiązywania się z warunków umowy w dniu [...] lutego 2013 r. Kolejna umowa dzierżawy została zawarta w dniu[...] kwietnia 2013 r. na okres 3 lat z radnym Gminy Ł. – A. P. Zatem oferta wydzierżawienia działki wywieszona była na tablicy ogłoszeń, czynsz był ustalony zarządzeniem Wójta, oferta była ogólnie dostępna, wobec tego warunki dzierżawy nie nosiły charakteru preferencyjnego. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że radny nie prowadzi działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g., jeżeli korzysta z tego mienia na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych dla członków danej wspólnoty samorządowej.

Sąd wskazał również na inny aspekt stosowania przepisów art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g., z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Stwierdził, że stosując te przepisy, w każdej sprawie należy uwzględnić okoliczności obiektywne związane z naruszeniem przez radnego zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., w szczególności sposób, stopień i czas trwania tego naruszenia, celem rozważenia czy skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, co stanowi istotną ingerencję w prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców, jest w danym przypadku proporcjonalny do celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych.

Sąd I instancji mając na uwadze powyższe wywody stwierdził, iż zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego (art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji) co uzasadnia jego uchylenie. Organ nadzoru nie wykazał bowiem, że istnieją podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wojewoda nie ustalił w szczególności, czy korzystanie z wydzierżawionej działki, stanowiącej mienie gminy Ł. było powszechnie dostępne i czy zasady zawarcia umowy dotyczącej tej dzierżawy były jednolicie ustalone dla wszystkich członków społeczności lokalnej. Nie wzięto również pod uwagę okoliczności, że w dniu [...] lipca 2013 r. radny A. P. wypowiedział zawartą z gminą umowę z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotyczącą wydzierżawienia działki nr [...], celem rozważenia czy stwierdzenie wygaśnięcia mandatu tego radnego było zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Przepis art. 24f u.s.g. należy również widzieć w aspekcie ograniczenia praw i wolności chronionych konstytucyjnie – nie można go stosować w drodze wykładni rozszerzającej w każdym nie do końca wyjaśnionym przypadku, aby nie doprowadzić do sytuacji, gdy radnymi będą mogli być jedynie emeryci, renciści i bezrobotni, co stanowiłoby wypaczenie tego przepisu. W realiach rozpoznawanego przypadku brak jest owego funkcjonalnego związku, w jakim wykorzystywanie mienia jednostki samorządu terytorialnego powinno pozostawać z prowadzoną przez radnego tej jednostki działalnością gospodarczą, a więc związku wymaganego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dla przyjęcia, że zakaz z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rzeczywiście dotyczy konkretnego radnego.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Mazowiecki zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw poprzez jego błędną wykładnię a konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż A. P. radny Gminy Ł. dzierżawiąc grunt rolny, będący własnością tejże gminy nie naruszył zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, skutkującego stwierdzeniem wygaśnięcia jego mandatu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W ocenie Wojewody Mazowieckiego Sąd I instancji, powołując się na wykładnię celowościową art. 24f ust. 1 u.s.g., błędnie przyjął, iż radny A. P. prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy nie na uprzywilejowanych zasadach, lecz na warunkach powszechnej dostępności i wobec tego nie było podstaw do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu. Sąd I instancji nieprawidłowo odczytał intencje NSA wyrażone w ww. uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreślił, iż dla oceny czy ww. zakaz nie został naruszony nie bez znaczenia są różnice w korzystaniu z nieruchomości gminnych na podstawie różnych tytułów prawnych. Inaczej, zdaniem NSA, należy ocenić korzystanie z nieruchomości gminnych na podstawie umów użytkowania, najmu czy dzierżawy, nie na warunkach powszechnej dostępności, ale dla prowadzenia własnej działalności gospodarczej z ich wykorzystaniem. NSA zwrócił uwagę, że wygranie przetargu czy zawarcie umowy bez tego trybu może być rezultatem wykorzystania przez radnego jego pozycji jako radnego dla osiągnięcia własnej korzyści, z naruszeniem praw innych członków wspólnoty gminnej.

Skarżący kasacyjnie wskazał też, że zgodnie z najnowszym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 785/14, który zapadł na tle podobnego stanu faktycznego jak w niniejszej sprawie, przyjąć należy, że w przypadku korzystania przez radnego z nieruchomości gminnych, w tym rolnych, na podstawie m.in. dzierżawy, dla prowadzenia własnej działalności z ich wykorzystaniem, zachodzić będzie obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z zarzutem Sądu I instancji, iż nie wykazał, że istnieją podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Nie podzielił też zarzutu WSA, że nie ustalił czy korzystanie z dzierżawionej działki, stanowiącej mienie gminy Ł. było powszechnie dostępne i odbywało się na zasadach jednolicie ustalonych dla wszystkich mieszkańców gminy. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że wobec aktualnego orzecznictwa już sam fakt dzierżawienia działki gminnej przez radnego powoduje, że korzystanie z niej dotknięte jest znamieniem swego rodzaju uprzywilejowania. Organ nadzoru nie zgodził się również z zarzutem Sądu I instancji, iż nie wziął pod uwagę okoliczności, że w dniu[...] lipca 2013 r. radny A. P. wypowiedział zawartą z gminą umowę dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2013 r., celem rozważenia czy stwierdzenie wygaśnięcia mandatu tego radnego było zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie okoliczność, iż radny A. P. jedynie przez krótki okres (2 miesiące) dzierżawił grunt stanowiący mienie komunalne gminy oraz sam wystąpił o rozwiązanie umowy dzierżawy, nie może uzasadniać odejścia od wykładni przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g., zawartej w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby wprost do obejścia zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, bowiem radny zawsze mógłby się tłumaczyć, że nie wiedział o tym zakazie i skutkach jego naruszenia. Podał, że A. P. podpisując umowę dzierżawy nieruchomości był radnym od około trzech lat (fakt znany organowi z urzędu). Były mu zatem znane wszystkie prawa i obowiązki wynikające z piastowania mandatu radnego, a zwłaszcza te, które dotyczą przesłanek wygaśnięcia jego mandatu. Będąc radnym, z pełną świadomością zawarł umowę dzierżawy gruntu rolnego stanowiącego mienie komunalne, czego nie kwestionował. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że umowa trwała stosunkowo krótko, bowiem rzeczywistym powodem jej rozwiązania mogło być niespodziewane ujawnienie faktu zawarcia przez radnego umowy dzierżawy nieruchomości gminnej i obawa przed utratą mandatu. Nawet krótkotrwałe naruszenie zakazu przez radnego nie może podważać celu wprowadzenia zakazu i powoduje skutek w postaci wygaśnięcia mandatu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Tym samym należało rozpatrzyć skargę kasacyjną przy uwzględnieniu zarzutu skargi kasacyjnej, wskazującego na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 2001 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw poprzez przyjęcie, iż A. P. radny Gminy Ł. dzierżawiąc grunt rolny, będący własnością tejże gminy nie naruszył zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, skutkującego stwierdzeniem wygaśnięcia jego mandatu.

Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie jest usprawiedliwiony. Przy ocenie tego zarzutu należy mieć na uwadze, że zarzut ten obejmuje zagadnienie prawne, które ma dwa aspekty. Po pierwsze, zakaz prowadzenia określonej działalności przez radnego, a po drugie, skutki naruszenia tego zakazu przez radnego, które to aspekty pozostają ze sobą w takim związku, że muszą być rozpatrywane łącznie.

Jak przyjmuje się powszechnie w judykaturze ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zawiera regulacje, których celem jest stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego, rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Służą temu instytucje prawne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów stanowiących gminy, jak i osób wykonujących funkcje organów wykonawczych gminy. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobodę wykonywania działalności gospodarczej. W myśl art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat". Wprowadzony zakaz opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek: po pierwsze, prowadzeniu działalności gospodarczej na własny rachunek (co jest niesporne w niniejszej sprawie), po drugie, wykorzystaniu mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego lub wydanie zarządzenia zastępczego może nastąpić tylko, gdy rada gminy (miasta) lub wojewoda ustali wystąpienie ww. dwóch przesłanek łącznie.

Zauważyć w tym miejscu należy, że niewątpliwie wygaśnięcie mandatu radnego jest najdalej idącą sankcją oddziaływującą na sferę biernego prawa wyborczego (oczywiście pomijając utratę tego prawa). Mamy tu zatem do czynienia z wkroczeniem przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego. Wygaśnięcie mandatu radnego w sytuacji określonej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje jednocześnie zmianę składu personalnego organu wybieralnego (kadencyjnego) w okresie kadencji. Jednakże, jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze, sytuacje, w których skład personalny organu wybieralnego (kadencyjnego) ulega zmianom w okresie kadencji należy traktować jako wyjątki. Powyższa zasada nabiera dodatkowej wyrazistości w odniesieniu do tych, których wybór dokonywany jest bezpośrednio przez wyborców. Ogólne zasady kadencyjności splatają się wówczas z obowiązkiem szanowania woli wyborców wyrażonej w demokratycznym wyborze głosowania – porównaj orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. K 29/95, publikowany OTK 1996/2/10. Tym samym sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu.

Podstawę materialnoprawną wygaśnięcia mandatu skarżącego stanowił przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz wskazany wyżej art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z naruszeniem, ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach działalności. Nie można zgodzić się z poglądem Wojewody, że wskazane przepisy mają charakter bezwzględny, a więc, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego pozostające w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą powoduje skutek w postaci wygaśnięcia jego mandatu na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji. Należy podkreślić, że celem przepisów określanych jako antykorupcyjne (a taki charakter ma m.in. przepis art. 24f ust. 1 powołanej ustawy) jest zapobieganie sytuacjom, w których radni mogliby osiągać jakiekolwiek korzyści z tytułu sprawowanego mandatu. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy w prowadzonej działalności gospodarczej, bądź zarządzaniu taką działalności. Wprowadzenie tej regulacji miało na celu ochronę interesu publicznego poprzez zapobieżenie angażowaniu się radnych w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość oraz podważać autorytet organów, w których działają, a także osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do prawidłowego funkcjonowania tych organów. Wobec tego, że radny - z racji wykonywania mandatu - ma ułatwiony dostęp do mienia gminnego, przepis ten miał na celu ograniczenie możliwości wykorzystywania stanowiska radnego dla uzyskania tego mienia dla celów gospodarczych na uprzywilejowanych zasadach. Wykładnia celowościowa art. 24 f ust. 1 u.s.g. jak to prawidłowo przyjął Sąd Wojewódzki, prowadzi więc do wniosku, że o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w przypadkach korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy, nie dochodzi do naruszenia zakazu z art. 24 f ust. 1 u.s.g. ( tak też przyjął NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r. II OSK 2926/12).

Za Sądem pierwszej instancji należy powtórzyć, że taka interpretacja tego przepisu znajduje potwierdzenie również w treści art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 91, poz. 576 ze zm.), który stanowi, iż radny nie może wchodzić w stosunki cywilnoprawne w sprawach majątkowych z województwem lub wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, z wyjątkiem stosunków prawnych wynikających z korzystania z powszechnie dostępnych usług na warunkach ogólnych oraz stosunku najmu pomieszczeń do własnych celów mieszkaniowych lub własnej działalności gospodarczej oraz dzierżawy, a także innych prawnych form korzystania z nieruchomości, jeżeli najem, dzierżawa lub użytkowanie są oparte na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych. Wprawdzie jest to przepis innej ustawy samorządowej, niemający swojego odpowiednika w ustawie o samorządzie gminnym, lecz wskazuje on na pewien kierunek interpretacji art. 24 f ust. 1 tej ustawy. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 62) wskazując, że ustawa o samorządzie gminnym i ustawa o samorządzie powiatowym, zawierając odpowiedniki art. 27b ust. 1 (odpowiednio art. 24f ust. 1 i art. 25b ust. 1) , nie mają regulacji takiej jak art. 24 ust. 1. Jednak nie może to prowadzić do wniosku, że jeśli idzie o radnych gmin, każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając na uwadze cel tego zakazu nie można uznać, iż korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, czy na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych, może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Podobną treść jak art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa miał przepis art. 30 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 34, poz. 200). Na tę regulację powołał się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 2 czerwca 1993 r., W 17/93 (Dz.U.1993, Nr 50, poz. 233) dotyczącej wykładni niektórych przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 56, poz. 274), tzw. ustawy antykorupcyjnej. Biorąc pod uwagę treść art. 30 ust. 1 wskazanej ustawy, Trybunał stwierdził, że nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej korzystanie z powszechnie dostępnych usług, zakładów, przedsiębiorstw, instytucji i urządzeń miejskich na warunkach ogólnych oraz stosunków wynikających z najmu pomieszczeń dla własnych celów mieszkalnych lub handlowo-przemysłowych i dzierżawy drobnych parceli, jeżeli najem lub dzierżawa oparte są na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu przedmiotów najmu lub dzierżawy. Trybunał podkreślił, iż osoba uczestnicząca w procesie stanowienia prawa czy to na szczeblu krajowym, czy to regionalnym nie powinna prowadzić działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia publicznego tak państwowego, jak i komunalnego na uprzywilejowanych zasadach. Osoba taka jest bowiem osobą szczególnego zaufania społecznego. Swoją funkcję może spełniać prawidłowo wówczas, gdy w opinii społecznej nie czerpie z niej korzyści majątkowych. Wykorzystywanie mienia państwowego na uprzywilejowanych zasadach w prowadzonej działalności gospodarczej może (chociażby nie było ku temu podstaw) podważyć to zaufanie.

Podsumowując tę część rozważań, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjny Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że radny nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w rozumieniu art. 24 f ust. 1 u.s.g., bowiem korzystał z tego mienia na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia i na warunkach powszechnie ustalonych dla wszystkich podmiotów, wobec tego warunki dzierżawy nie nosiły charakteru preferencyjnego. Takie stanowisko nie stoi w sprzeczności z wywodami NSA zawartymi w uzasadnieniu uchwały z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 1/07 z których wynika, że nie każda dzierżawa gruntów gminnych przez radnego będzie naruszeniem zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że radny A. P. zawarł z Wójtem Gminy Ł. umowę dzierżawy, na okres 3 lat tj. od [...] maja 2013 r. do [...] kwietnia 2016 r. działki nr [...], stanowiącej mienie komunalne Gminy Ł., zobowiązał się do płacenia podatku od nieruchomości oraz ponoszenia innych obciążeń związanych z użytkowaniem gruntu, a także do płacenia [...] rocznego czynszu dzierżawnego w wysokości 400 zł, zgodnie z zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Obecnie działka ta jest przeznaczona do użytkowania rolniczego. Istotnym jest jednak, że już dniu [...] marca 2010 r. została wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Ł. informacja o przeznaczeniu jej do wydzierżawienia w rocznej stawce czynszu w wysokości 400 zł ustalonej Zarządzeniem Nr Wójta Gminy Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Na dzierżawę działki [...] została w dniu [...] maja 2010 r. zawarta umowa dzierżawy na okres 3 lat tj. od [...] maja 2010 r. do [...] kwietnia 2013 r. z rolnikiem z miejscowości D. Umowa ta została jednak rozwiązana z 3 miesięcznym okresem wypowiedzenia z powodu niewywiązywania się z warunków umowy w dniu [...] lutego 2013 r.

Słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę na inny aspekt stosowania przepisów art. 190 ust. 1 pkt 2a o.w.g. w zw. z art. 24 f ust. 1 u.s.g., mianowicie na konieczność uwzględnienia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Stosując te przepisy, w każdej sprawie należy uwzględnić okoliczności obiektywne związane z naruszeniem przez radnego zakazu z art. 24 f ust. 1 u.s.g., w szczególności sposób, stopień i czas trwania tego naruszenia, celem rozważenia czy skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, co stanowi istotną ingerencję w prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców, jest w danym przypadku proporcjonalny do celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych (por. wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 2818/12, i z dnia 22 stycznia 2013 r. II OSK 2864/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Rozpatrując sprawę w tym kontekście zasadniczy problem sprowadza się do tego, że ocena czy radny naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinna uwzględniać także skutki naruszenia tego zakazu, które dotyczą konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych. Oznacza to, że kwestia naruszenia ustawowego zakazu ze skutkiem w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wymaga rozważenia w kontekście standardów konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 stwierdził niezgodność art. 190 ust. 1 pkt 1a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, który stanowił przesłankę wygaśnięcia mandatu radnego z powodu niezłożenia w terminie oświadczenia o stanie majątkowym. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że regulacje dotyczące wygaśnięcia mandatu ingerują w prawa wyborcze, które podlegają ochronie konstytucyjnej. Dotyczy to zarówno radnego, jak i wyborców. Automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania takich przepisów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Prokonstytucyjna wykładnia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw prowadzi do wniosku, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, z tego powodu, iż naruszył zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel wprowadzenia tego zakazu, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Rozpatrując sprawę w tym kontekście należy uznać, że Wojewoda orzekając o wygaśnięciu mandatu radnego działał automatycznie i zbyt rygorystycznie, nie wziął pod uwagę celu wprowadzenia tego zakazu, ale przede wszystkim skutków naruszenia tego zakazu, które dotyczą konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych. Kwestia naruszenia ustawowego zakazu ze skutkiem w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wymagała bowiem rozważenia w kontekście standardów konstytucyjnych.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, organ nadzoru tej kwestii nie rozstrzygnął prawidłowo. Bowiem w realiach rozpoznawanej sprawy należało uwzględnić okoliczności towarzyszące zawarciu umowy dzierżawy (m.in. ogólnodostępną ofertę i z góry ustalony zarządzeniem czynsz) i to, że radny bezpośrednio po zawarciu umowy dzierżawy, w krótkim czasie powziął wątpliwości co do tego, czy jako radny może być dzierżawcą gruntów gminnych, a po wyjaśnieniu tych wątpliwości bezzwłocznie wniósł o rozwiązanie tej umowy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika też aby radny wiedział, że narusza zakaz i aby świadomie chciał go obejść. W takich okolicznościach sprawy stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego naruszałoby konstytucyjną zasadę proporcjonalności w zakresie stosowania art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA o sygn. akt II OSK 785/14 należy wskazać, że kwestia naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest postrzegana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie z uwagi na różnorodność stanów faktycznych w tego typu sprawach. W ostatnim okresie zauważalna jest jednak linia orzecznicza, zapoczątkowana podanymi wyżej orzeczeniami, łagodząca wcześniejszy rygoryzm i automatyzm przy rozstrzyganiu o naruszeniu tego zakazu, wskazująca na konieczność wzięcia pod uwagę celu ustawy i prokonstytucyjnej wykładni przepisów. Tę linię orzeczniczą podziela również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.