Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi M. H. redaktora naczelnego czasopisma "[...]" na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem wniosku skarżącego z dnia 21 kwietnia 2015 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego M. H. redaktora naczelnego czasopisma "[...]" kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi MH – redaktora naczelnego czasopisma " [.] " jest bezczynność Wójta Gminy [.] w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że MH w dniu 21 kwietnia 2015 r. zwrócił się do Wójta Gminy [.] drogą komunikacji elektronicznej na adres poczty e-mail "gmina@[.].pl" o udostępnienie informacji publicznej obejmujących wysokość nagród przyznanych w 2014 r. i 2015 r. wszystkim pracownikom Urzędu Gminy [.] pełniących funkcje publiczne poprzez podanie imienia i nazwiska beneficjenta oraz kwoty świadczenia i uzasadnienia przyznania danemu pracownikowi nagrody.

W odpowiedzi z 5 maja 2015 r. Wójt Gminy [.] wezwał pytającego do sprecyzowania wniosku poprzez wykazanie interesu publicznego, dla którego udostępnienie ww. informacji jest szczególnie istotne, jako że w ocenie organu mają one charakter informacji przetworzonych, ponieważ Wójt nie dysponuje odpowiednimi zestawieniami.

W wiadomości e-mail z 6 maja 2015 r. MH stwierdził, że domaga się udostępnienia informacji prostej, a Wójt nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać przetworzenie żądanej informacji publicznej.

W odpowiedzi z 8 maja 2015 r. Wójt poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie żądanych informacji wymagać będzie podjęcia czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste oraz zbadania uprawnień poszczególnych pracowników pod kątem ustalenia pełnionych przez nich funkcji publicznych, na skutek czego powstanie specjalne opracowanie uwzgledniające kryteria wskazane w pytaniu z 21 kwietnia 2015 r. W piśmie z 10 maja 2015 r. poinformowano pytającego o pozostawieniu jego prośby bez rozpatrzenia wobec nieuzupełnienia wniosku z 21 kwietnia w zakresie wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie MH zarzucił organowi naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnościach, oraz

2) art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.) dalej zwanej: "Udip".

W jego ocenie, jeżeli Wójt uznał, że domaga się on informacji przetworzonej to winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia w trybie art. 16 ust. 1 Udip, a nie pozostawić wniosek bez rozpatrzenia. Niemniej, żądane informacje nie są w jego ocenie informacjami przetworzonymi, lecz prostymi.

Skarżący domagał się zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 21 kwietnia 2015 r. oraz orzeczenia o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko, że skarżący domagał się udostępnienia informacji przetworzonych, ponieważ w Urzędzie Gminy nie prowadzi się zestawień odpowiadających kryteriom określonym we wniosku z 21 kwietnia. Pomimo wezwania pytający nie wykazał natomiast, aby udostępnienie żądanych informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pozostawienie podania bez rozparzenia nastąpiło posiłkowo w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 64 § 2), ponieważ w Udip brak jest regulacji określających sposób postępowania w okolicznościach zaistniałych w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że skarga MH dotycząca bezczynności Wójta Gminy [.] w sprawie udostępnienia informacji publicznej została wniesiona w dniu 14 lipca 2015 r. (data stempla pocztowego). Oznacza to, że w świetle art. 2 i 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), w sprawie tej zastosowanie znajdą m.in. przepisy art. 3 § 2 pkt 4 i 8 oraz art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwanej "Ppsa", w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r.

Sprawy dotyczące udostępniania informacji publicznej, a ściślej bezczynności podmiotów zobowiązanych do ich udostępnienia podlegają kognicji sądu administracyjnego, ponieważ udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 Ppsa). Zainicjowanie postępowania sądowego w takiej sprawie nie wymaga uprzedniego wyczerpania jakiegokolwiek trybu skargowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 285/11, opublikowany na stronie internetowej "http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl"). W myśl art. 149 § 1 Ppsa (w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r.) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Punktem wyjścia do załatwienia sprawy o udostępnienie informacji publicznej jest ustalenie przez zobowiązanego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 Udip, czy żądanie dotyczy informacji publicznej (art. 1 ust. 1 i art. 6 Udip), czy podmiot ten jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 Udip) oraz ewentualnie jakiego rodzaju jest to informacja (prosta czy przetworzona).

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien być załatwiony niezwłocznie (art. 10 ust. 2 Udip), nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2; jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 Udip). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 Udip).

Z przepisów Konstytucji i Udip wynika, że udostępnieniu podlegają dane (informacje o faktach) istniejące i będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji, które należałoby dopiero wytworzyć na żądanie pytającego. Niemniej, jeżeli w posiadaniu podmiotu zobowiązanego pozostają dane jednostkowe, na podstawie których - w oparciu o zaproponowane przez pytającego kryteria - możliwe jest udostępnienie określonych rodzajowo nowych informacji, to mogą one również zostać udostępnione. Takie "nowo wytworzone" dane w oparciu o istniejące źródła informacji określa się mianem informacji przetworzonych. Pojęcia tego sama ustawa nie definiuje, choć się nim posługuje. W orzecznictwie oraz literaturze prawniczej wskazuje się, że należy pod nim rozumieć sumę wielu informacji prostych będących wynikiem zazwyczaj czasochłonnego procesu intelektualnego związanego z podejmowanymi czynnościami analitycznymi (często przy zaabsorbowaniu środków osobowych i rzeczowych) w celu przekształcenia tychże informacji prostych (pierwotnych) w informację żądaną przez wnioskującego (pochodną). Za informację przetworzoną uznaje się również wyodrębnienie (wyselekcjonowanie po analizie posiadanych zbiorów) informacji prostych ze zbiorów informacji znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia, jeżeli wymagają podjęcia działań twórczych i analitycznych, opracowania zestawień, list lub wykazów czy odpowiedniego zredagowania, których efektem końcowym jest jakościowo nowa informacja (dotychczas samoistnie nieistniejąca), a nawet sporządzenie wielu kserokopii dokumentów wymagających podjęcia działań organizacyjnych oraz zaangażowania środków i osób (por. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015 r., s. 114, 126, 133 i n.; wyroki NSA: z 8 lutego 2011 r. I OSK 1938/10; z 9 sierpnia 2011 r. I OSK 792/11; z 12 czerwca 2014 r. I OSK 2721/13; z 5 kwietnia 2013 r. I OSK 89/13; z 9 sierpnia 2011 r. I OSK 792/11). Nowe zestawienie informacji prostych nie stanowi jednak informacji przetworzonej wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i ogranicza się do wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. I OSK 2721/13, z 9 sierpnia 2011 r. I OSK 977/11, z 23 stycznia 2015 r. I OSK 315/14 oraz z 5 marca 2015 r. I OSK 865/14).

Ustawodawca postanowił, że uzyskanie informacji przetworzonej nastąpi w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 Udip), a więc mogącego mieć znaczenie dla nieokreślonego kręgu podmiotów – dla ogółu (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. I OSK 2721/13 oraz z 5 marca 2015 r. I OSK 865/14). Obowiązek ustalenia tej okoliczności ciąży na zobowiązanym, jednak wskazane jest również współdziałanie w tym zakresie zobowiązanego z pytającym, np. poprzez wezwanie go do przedstawienia stanowiska w tym zakresie (por. wyroki NSA: z 5 marca 2015 r. I OSK 865/14; z 4 września 2014 r. I OSK 2932/13; z 5 kwietnia 2013 r. I OSK 89/13; z 8 lutego 2011 r. I OSK 1938/10). W wezwaniu takim powinno znaleźć się wyjaśnienie, dlaczego określona suma informacji prostych traktowana będzie przez zobowiązanego jako informacja przetworzona, np. poprzez wskazanie przybliżonej liczby pracowników pełniących funkcje publiczne, których akta osobowe należy przejrzeć w celu sporządzenia wykazu interesującego pytającego (częściowo informacje o stanowiskach kierowniczych zamieszczone są chociażby w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [.] pod adresem: "http:// [.].bip. [.].pl/?mainid=6"), a nie może budzić żadnych wątpliwości, że Wójt – osobiście lub przy pomocy sekretarza Gminy bądź administracji zajmującej się obsługą kadrową, jest co najmniej w posiadaniu informacji o kierowniczych (czy też tzw. decyzyjnych) stanowiskach istniejących w Urzędzie Gminy [.]. Brak wyjaśnienia choćby w minimalnym zakresie przybliżonej liczby stanowisk, których może dotyczyć pytanie skarżącego, nie pozwala a priori uznać, że żądane informacje będą miały charakter przetworzonych. Podkreślić również należy, że brak uzasadnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie omawianej przesłanki nie stanowi wymogu formalnego, do którego można by stosować rygor określony w art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak bowiem wynika z art. 16 ust. 2 Udip, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się dopiero do wydanych na podstawie Udip decyzji. Rozpatrzenie wniosku nie odbywa się jednak w trybie przepisów tej ustawy, lecz Udip (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2007 r. I OSK 50/06; z 3 października 2007 r. I OSK 1382/07 oraz z 16 marca 2009 r. I OSK 1277/08). Dlatego też brak uzasadnienia wniosku w zakresie przesłanki interesu publicznego nie może spowodować pozostawienia go bez rozpatrzenia, lecz powinno doprowadzić ewentualnie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji z powodu nie ustalenia przez zobowiązanego (na podstawie całokształtu okoliczności sprawy i ewentualnym wezwaniu pytającego o dodatkowe oświadczenie), że udostępnienie określonych informacji przetworzonych nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niemniej, mając na względzie wymagania określone w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w uzasadnieniu decyzji należy wyjaśnić wówczas, dlaczego żądane informacje stanowią informacje przetworzone (charakter, zakres i sposób wyselekcjonowania informacji prostych niezbędnych do opracowania informacji przetworzonej) i z jakich powodów uznaje się, że udostępnienie takich informacji nie będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Nie jest sporne, że skarżący zwrócił się do Wójta o udostępnienie określonych informacji, w tym o wysokości nagród przyznanych w 2014 r. i 2015 r. wszystkim pracownikom Urzędu Gminy [.] pełniących funkcje publiczne poprzez podanie imienia i nazwiska beneficjenta oraz kwoty świadczenia wraz z uzasadnieniem przyznania nagrody danemu pracownikowi. Żądanie to pozostawiono bez rozpatrzenia z powodu, jak podano w piśmie z 10 maja 2015 r., nieuzupełnienia wniosku w zakresie wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

W myśl art. 4 ust. 1 Udip, Wójt jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, w których jest posiadaniu (art. 4 ust. 3). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że takie dane, jak określone w żądaniu MH stanowią informacje publiczne. Chodzi zatem zarówno o imię i nazwisko osoby pełniącej funkcję publiczną (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 1999 r. II SA 686/99; wyrok TK z 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05), jak i kwoty wynagrodzeń i innych świadczeń związanych z zajmowanym stanowiskiem (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 30 lipca 2014 r. II SAB/Gd 64/14); można również zaliczyć do nich uzasadnienie powodów przyznania nagrody. Są to bowiem w rozumieniu art. 6 Udip informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (ust. 1 pkt 2 lit. d), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (ust. 1 pkt 3), a także o majątku publicznym (ust. 1 pkt 5). Obowiązkiem organu było zatem rozpatrzenie wniosku skarżącego na warunkach określonych w Udip poprzez ich udostępnienie albo odmowę udostępnienia w drodze decyzji w przypadku ustalenia, że żądane informacje kwalifikują się jako przetworzone, a ich udostępnienie nie jest uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym. Ustaleń takich jednak dotychczas nie dokonano, a nie w każdym przypadku możliwe jest przyjęcie, że tego typu informacje będą miały charakter przetworzony. Jeżeli bowiem rozpatrzenie wniosku polegałoby jedynie na wykonaniu kserokopii kilku czy kilkunastu dokumentów zawierających oświadczenie pracodawcy o przyznaniu nagrody, np. na podstawie akt osobowych pracowników, czy innych dowodów zawierających polecenie kierowane do księgowości wypłaty określonych środków, i ewentualnej tylko anonimizacji niektórych danych osobowych podlegających ochronie, które nie wymagałyby znacznego zaabsorbowania osób i środków, to tego typu czynności, jak wyjaśniono wyżej, nie stanowiłyby informacji przetworzonej. Okoliczności tych dotychczas jednak nie wyjaśniono, a w treści e-maili kierowanych do pytającego zobowiązany organ posługiwał się jedynie ogólnymi stwierdzeniami, bez odniesienia ich chociażby do prawdopodobnego – w sposób pozwalający Sądowi na weryfikację - zakresu możliwych do udostępnienia informacji.

Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia świadczy o bezczynności Wójta. Tym samym należało po myśli art. 149 § 1 Ppsa zobowiązać go do jego rozpatrzenia, nie przesądzając o dalszym jego losie z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy związanych z charakterem żądanych informacji i przesłanką interesu publicznego. Z powodu treści pisma z 10 maja 2015 r. brak było podstaw do traktowania go jako decyzji, o której mowa w art. 16 Udip, ponieważ stanowisko Wójta jednoznacznie wskazuje, że żądanie skarżącego nie zostało rozpatrzone. Stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wniosek nie pozostał całkowicie bez reakcji. Nie była ona jednak odpowiednia z podanych wyżej powodów.

W razie uprawomocnienia się wyroku Wójt obowiązany będzie do rozpatrzenia wniosku zgodnie ze wskazaniami zawartym w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności do weryfikacji charakteru żądanych do udostępnienia informacji. Przy ewentualnej ocenie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego organ uwzględni również okoliczność, że wniosek ten pochodzi od przedstawiciela prasy (co w nim wyraźnie zaakcentowano) i z tego względu będzie miał na uwadze także regulacje ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.). W myśl art. 1 tej ustawy, prasa korzysta z wolności wypowiedzi i urzeczywistnia prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej; w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy Udip (art. 3a). Regulacja ta sama w sobie nie przesądza jednak o spełnieniu przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 Udip i nie zwalnia z konieczności poczynienia odpowiednich ustaleń.

O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa.