Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Referent stażysta Kinga Górka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie braku propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez K. D. oraz do rozpoznania odwołania K. D. z dnia [...] czerwca 2017 roku w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz K. D. kwotę [...](czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sygn. akt II SAB/Lu [...]

U Z A S A D N I E N I E

W skardze z dnia 6 października 2017 r. K. D. (dalej także: skarżąca) zarzuciła Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej (dalej także: Dyrektor) bezczynność polegającą na uchyleniu się od realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także: KAS), na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.; dalej także: u.p.w.k.a.s.). Skarżąca podkreśliła, że pomimo upływu ustawowego terminu, Dyrektor nie przedstawił jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, lecz jedynie propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w L.. W związku z tym skarżąca wniosła o zobowiązanie Dyrektora przez Sąd do wydania decyzji administracyjnej, która winna być podjęta w przypadku najdalej idącej modyfikacji stosunku służbowego, jakim jest jego zakończenie, co miało miejsce w przypadku skarżącej.

Jednocześnie skarżąca zarzuciła Dyrektorowi bezczynność polegającą na braku czynności procesowych dotyczących wniesionego przez nią w dniu 8 czerwca 2017 r. odwołania. Skarżąca wskazała, że Dyrektor twierdzi, że ww. propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną i odmawia zarówno przekazania odwołania do organu wyższego stopnia – Szefa KAS, jak też odmawia rozpoznania tego odwołania jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, choć uznaje, że Szef KAS nie jest organem drugiej instancji właściwym do rozstrzygnięcia tego środka odwoławczego, zgodnie z art. 127 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.). W związku z tym skarżąca wniosła również o zobowiązanie Dyrektora do niezwłocznego podjęcia czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wskazanego odwołania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej bądź ewentualnie o oddalenie skargi, z uwagi na jej bezzasadność. Dyrektor przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o jakiejkolwiek bezczynności organu, albowiem organ nie był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej ani do rozpoznania jej odwołania z dnia 8 czerwca 2017 r., co wynika wprost z art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 u.p.w.k.a.s. Dyrektor podkreślił, że jego zdaniem nie budzi żadnych wątpliwości, iż ustawodawca w art. 170 u.p.w.k.a.s. wskazał wyraźnie, że stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przyjęcie poglądu przedstawionego w skardze prowadziłoby do sprzeczności pomiędzy wymienionymi wyżej normami prawnymi i uznania, że ustawa zawiera przepisy wewnętrznie niespójne. Zdaniem organu, takie stanowisko godziłoby niewątpliwie w założenie racjonalności ustawodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Niekwestionowane jest w sprawie, że skarżąca spełniła warunki formalne wniesienia skargi, albowiem przed złożeniem skargi, działając w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), złożyła zażalenie na niezałatwienia sprawy w terminie do organu wyższego stopnia – Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Powszechnie akceptowany jest pogląd, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:]T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Zauważyć należy, że argumentacja skarżącej sprowadza się w niniejszej sprawie do zarzutu bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w zakresie wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez skarżącą oraz w zakresie podjęcia czynności procesowych dotyczących wniesionego przez nią odwołania z dnia 8 czerwca 2017 r.

W pierwszej kolejności zatem wymaga odniesienia kwestia ustalenia, czy po stronie Dyrektora istniał obowiązek wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby. Odniesienie się do tego zagadnienia wymaga ustalenia pełnego kontekstu normatywnego sprawy, o czym niżej.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947; dalej także: u.k.a.s.), z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.k.a.s., odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Ponadto, w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

W myśl art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości winni składać odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Przepis art. 170 ust. 1 u.p.w.k.a.s. wskazuje, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 u.k.a.s. oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.k.a.s., wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (pkt 1) bądź po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (pkt 2). Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (ust. 2).

Stosownie do art. 171 ust. 1 u.p.w.k.a.s., w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony (pkt 1), stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej (pkt 2) – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.

W tym stanie prawnym organ wykorzystał – jak stwierdził w piśmie z dnia 14 czerwca 2017 r. (znak: [...]; k. 237 akt osobowych skarżącej), swoje prawo w zakresie rodzaju propozycji co do dalszego zatrudnienia lub pełnienia służby i odmówił skarżącej uwzględnienia jej wniosku o przedłożenie pisemnej propozycji pełnienia służby. Dyrektor wskazał w tym piśmie, że na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. owo prawo, oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. W konsekwencji, organ uznał, że przedłożona skarżącej propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w L. znajduje oparcie w przepisach prawa.

W ocenie Sądu, powyższy pogląd jedynie częściowo znajduje potwierdzenie w treści normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., a mianowicie w zakresie, w którym przepis ten kreuje uprawnienie organu do wyrażenia własnej oceny kwalifikacji posiadanych przez pracowników lub funkcjonariuszy, jak też oceny przebiegu ich dotychczasowej pracy lub służby. Uprawnienie to stanowi jeden z instrumentów prowadzenia procesu wdrożenia reformy administracji celno-podatkowej, ukształtowanej w przepisach u.k.a.s., w tej zasadniczo części, która wiąże się z naborem do pracy w Krajowej Administracji Skarbowej i służby w Służbie Celno-Skarbowej. Jak należy zakładać, trafny dobór kadr Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej jest istotny z punktu widzenia zakładanego przez ustawodawcę celu, jakim między innymi miało być: "posiadanie przez osoby zatrudniane albo przyjmowane do służby nie tylko merytorycznych, ale również etycznych kwalifikacji. Przeszłość takich osób nie może budzić wątpliwości, wymagają tego bowiem szeroko rozumiana sprawiedliwość dziejowa, poczucie odpowiedzialności wobec historii i przyszłych pokoleń. Przyjęte rozwiązania umocnią prawidłowe funkcjonowanie mechanizmów demokratycznych w państwie prawnym" (zob. uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej; druk nr 826/VIII; dostępny: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=826).

Mechanizm oceny kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, przyjęty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., nie wprowadził jednak uprawnienia o całkowicie dowolnym charakterze, które mogłoby pozbawić osoby pozostające dotychczas w służbie lub stosunku pracy ochrony przed arbitralnym działaniem organu, który w demokratycznym państwie prawnym zobowiązany jest do działania na podstawie prawa i w jego granicach.

Po pierwsze, art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., nakładający na dyrektora izby administracji skarbowej oraz dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości obowiązek składania w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pracownikom oraz funkcjonariuszom, pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, obligował jednocześnie do uwzględnia w takiej propozycji określonych w tym przepisie przesłanek, którymi te organy winny się kierować, formułując taką propozycję. Chodzi tu o uwzględnienie posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania, co winno znaleźć stosowną konkretyzację w treści pisemnej propozycji. Zdaniem Sądu, pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. jest obligatoryjnym elementem procedury stworzonej przez ustawodawcę w celu przeprowadzenia doboru kadr Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej, spośród wszystkich pracowników i funkcjonariuszy określonych w art. 170 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.w.k.a.s., niezależnie od tego, czy pracownik albo funkcjonariusz, otrzyma propozycję nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też propozycja zawierać będzie rozstrzygnięcie o nieprzedstawieniu nowych warunków i informację o wygaśnięciu stosunku pracy lub stosunku służbowego. W każdym przypadku, przed złożenie tej propozycji, organ powinien wnikliwie zbadać wystąpienie przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., czemu winien dać wyraz w treści pisemnej propozycji, wskazując na konkretne i weryfikowalne kryteria, które wziął pod uwagę przy podejmowaniu decyzji co do określenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, lub decyzji o nieprzedstawieniu takich warunków. Zupełnie inną kwestią jest, czy biorąc pod uwagę potrzeby reorganizowanej służby i administracji (Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej), kwalifikacje, doświadczenie zawodowe i dotychczasowy przebieg służby są właściwe i wystarczające do złożenia propozycji nowych warunków pełnienia służby. Wykluczyć trzeba jednak w tym zakresie absolutną autonomię organu, na którą powołuje się organ. Granice dopuszczalnej swobody działania organu w świetle związania organu administracji publicznej prawem powinna być zasada legalizmu (zob. M. Jędrzejczak, Wpływ europeizacji prawa na standardy ochrony jednostki przed władzą dyskrecjonalną organów administracji publicznej, RPEiS 2015, z. 4, s. 59). Podkreślenia przy tym wymaga, że pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie.

Po drugie bowiem, dopiero po wypełnieniu ustawowego obowiązku przedłożenia pisemnej propozycji w trybie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., możliwe było dopełnienie procedury zmiany treści dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza (w trybie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s.), czy też procedury jego zakończenia (w trybie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 lub w trybie art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.k.a.s.). W zależności od trybu, który w konkretnych okoliczności sprawy znajdował zastosowanie, stosunek służbowy funkcjonariusza mógł więc być kontynuowany lub zakończony. W pierwszym przypadku, treść przekształcanego stosunku służbowego winna być ustalona na podstawie propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stanowiącej decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s.). Inaczej przedstawia się kwestia zakończenia stosunku służbowego, zarówno w przypadku przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s.), jak i w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji, czy też niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.k.a.s.).

W przypadku zakończenia stosunku służbowego w powyższych trybach, ustawodawca jedynie szczątkowo wprowadził przepisy proceduralne w cytowanych przepisach u.p.w.k.a.s., co nie zwalnia sądu administracyjnego od zrekonstruowania – w odpowiednim zakresie – tych norm procesowych, które winny znaleźć zastosowanie w toku procedury zwalniania ze służby funkcjonariuszy. Taki zabieg interpretacyjny jest niezbędny, celem zagwarantowania spełnienia wymogów sprawiedliwości proceduralnej, wymaganej od demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

W ocenie Sądu, mając na uwadze wyżej wskazany kierunek prokonstytucyjnej interpretacji analizowanych przepisów u.p.w.k.a.s., zauważyć przede wszystkim należy, że jakkolwiek ustawodawca dążył w tej ustawie do przyznania organom maksymalnej swobody w kreowaniu polityki kadrowej w trakcie reformowania służby, to nie mógł – i nie zrobił tego – wyłączyć prawnych form kontroli przewidzianych dla spraw wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego funkcjonariuszy. Co więcej, w świetle dyrektyw zarówno wykładni językowej, jak i systemowej, uprawnione jest stwierdzenie, że w zdaniu ostatnim art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. ustawodawca zawarł odesłanie, dające podstawę do stosowania w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego przepisów dotychczasowych, w tym oczywiście tych, które wprost odnosiły się do trybu zwalniania funkcjonariuszy ze służby (art. 104 ust. 1-2; art. 105 ust. 1-2; art. 106 i art. 107 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej; Dz.U. z 2016 r., poz. 1799; dalej także: u.s.c.). W świetle zaś przepisów cytowanej u.s.c. nie budzi wątpliwości, że ustawową zasadą o charakterze gwarancyjnym jest rozstrzyganie sprawy o zwolnieniu ze służby w drodze decyzji. Zdaniem Sądu, zasada ta nie znajduje w ogóle wyłączenia, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 u.p.w.k.a.s., gdyż ten przepis jest norma szczególną i nie normuje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego.

Powyższy rezultat wykładni jest także zgodny z rezultatem dalej idącej rekonstrukcji właściwych norm proceduralnych, która odwołuje się do interpretacji przepisów dotyczących ustania stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Taki zabieg interpretacyjny i ponowne sięgniecie do metod wykładni systemowej jest w pełni zasadne, bowiem w ten sposób unika się niebezpieczeństwa niedopuszczalnego w świetle zasad prawa wykreowania swoistego zbioru funkcjonariuszy, których status nie podlegałby regulacji – a więc i ochronie – zarówno na podstawie przepisów dotychczasowych (o służbie w Służbie Celnej), jak i przepisów nowych (o służbie w Służbie Celno-Skarbowej).

Dokonując więc wykładni systemowej omawianych przepisów u.p.w.k.a.s. zasadne było odwołanie się do unormowań zawartych w przepisach u.k.a.s. Wskazać w rezultacie należy, że analiza kompetencji organu właściwego – dyrektora izby administracji skarbowej, odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, w tym skarżącej, pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia propozycji pełnienia służby w tej Służbie. Zdaniem Sądu, analiza przepisów obu wskazanych wyżej ustaw prowadzi do następujących wniosków. Po pierwsze, przyjąć należy, że obligatoryjnym elementem opisanej procedury jest przedstawienie każdemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji - pozytywnej bądź negatywnej. Organ obowiązany jest bowiem wskazać, czy dany funkcjonariusz nadal pełnić będzie służbę bądź czy stosunek służbowy tego funkcjonariusza ulegnie przekształceniu w stosunek pracy, albo że nie zachodzą podstawy do dalszego pełnienia przez niego służby ani zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Po drugie, podkreślić trzeba, że kolejny etap tej procedury wymaga wydania rozstrzygnięcia – w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie określenia warunków, na jakich ma się odbywać służba bądź w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W ocenie Sądu, normatywna podstawa do rozstrzygnięcia takiej sprawy zawarta jest – co do zasady – w przepisach cytowanej u.s.c. (w tym art. 105 ust. 1 pkt 9), stosowanej w związku z art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. Zauważyć należy, że wyjątkowo, w konkretnych okolicznościach sprawy, może znaleźć odpowiednie zastosowanie analogiczny przepis ustawy nowej - art. 180 ust. 1 pkt 8 u.k.a.s., który stanowi, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-7, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro KAS lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych. Rzeczą jednak organu jest ustalenie właściwego trybu postępowania, biorąc pod uwagę aktualny status skarżącej, realizując przy tym wymogi sprawiedliwości proceduralnej, wynikające zarówno z art. 78, jak i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Podkreślenia wymaga, że opisane wyżej gwarancje o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym dotyczące zmiany propozycji dalszego wykonywania obowiązków przez dotychczasowych funkcjonariuszy, które wynikają z przepisów u.p.w.k.a.s. oraz u.k.a.s., są analogiczne w stosunku do rozwiązań zawartych w przepisach poprzednio obowiązującej u.s.c. Z tych względów, w rozpoznawanej sprawie zachowuje aktualność stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie przepisów tej ostatniej ustawy, w postanowieniu z dnia 22 listopada 2012 r. (sygn. akt I OSK 2689/12). NSA wyjaśnił wówczas, że wydana na podstawie art. 222 ust. 3 u.s.c. pisemna propozycja (określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 u.s.c., miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie) "w sposób oczywisty oddziałuje na stosunek służbowy, kreuje bowiem całkowicie jego treść, bądź ewentualnie modyfikuje ją. W sytuacji, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Dlatego również w następstwie przyjęcia pisemnej propozycji przez funkcjonariusza, organ winien wydać akt, który stanowi jednostronne rozstrzygniecie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. W sposób władczy kształtuje on bowiem w określonym zakresie pozycję prawną funkcjonariusza celnego i modyfikuje jego dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej regulacji prawnej".

Zauważyć przy tym trzeba, że z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca, będąca do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w jednostkach KAS oraz – co ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie – zachowała ciągłość służby. Bezsprzecznie art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie u.k.a.s. (1 marca 2017 r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Nie można zatem twierdzić, jak zdaje się utrzymywać organ w odpowiedzi na skargę, że okres od 1 marca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. należy kwalifikować jako swoiście rozumiany "stan przejściowy", pomiędzy obowiązywaniem obu wskazanych pragmatyk służbowych. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do nieracjonalnego wniosku, że w opisanym okresie skarżąca nie była ani funkcjonariuszem celnym, ani funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS, co byłoby niezgodne z jednoznacznym w swej treści art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s.

Podkreślenia wymaga przy tym, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99 (OTK 2000, z. 4, poz. 109) celem art. 60 Konstytucji, jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według tego przepisu jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej.

Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez skarżącą, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W ocenie, uzasadniony okazał się również kolejny zarzut skargi co do bezczynności Dyrektora, który zdaniem skarżącej miał obowiązek wynikający z przepisów prawa podjęcia czynności procesowych, zmierzających do rozpoznania złożonego przez skarżącą odwołania od przedstawionej jej propozycji zatrudnienia z dnia 26 maja 2017 r. Jest przy tym bezsporne, że organ ten nie podjął żadnych działań w tym zakresie, a jak to wynika z pisma z dnia 14 czerwca 2017 r. (k. 237 akt osobowych skarżącej), Dyrektor stwierdził, że wobec nieprzewidzenia przez ustawę z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, formy decyzji dla propozycji pracy, nie ma podstaw do przekazania odwołania skarżącej z dnia 8 czerwca 2017 r. do Szefa KAS.

W ocenie Sądu, zaniechanie przez Dyrektora nadania biegu odwołaniu skarżącej, nie mieści się w granicach dopuszczalnego przez przepisy prawa działania organu administracji. Podkreślić należy, że w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przyjmuje się zarówno w nauce prawa, jak i orzecznictwie sądowym, że jakkolwiek art. 134 k.p.a. nie określa bliżej, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, to wynikają one jednak z innych przepisów tego Kodeksu, przy czym negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. W zakresie przyczyn przedmiotowych wyróżnia się w szczególności zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 15, Warszawa 2017, art. 134; M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2017, art. 134).

Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 k.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, SIP Lex, nb. 4.18.1).

W rozpoznawanej sprawie jest więc oczywiste, że obowiązkiem organu było podjęcie działań zmierzających do załatwienia sprawy zainicjowanej odwołaniem wniesionym przez skarżącą w dniu 8 czerwca 2017 r., w formie przewidzianej przez przepisy prawa, co wykluczało złożenie tego odwołania w aktach sprawy, bez nadania mu jakiegokolwiek biegu. Takie zaniechanie pozbawiło skarżącą możliwości poddania kontroli prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie w postępowaniu odwoławczym. Gdyby bowiem nawet zaakceptować pogląd, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., czego konsekwencją będzie niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (zob. przykładowo: postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2827/17), to w żadnym zakresie ów pogląd nie wyłącza obowiązku prawno-procesowego zakończenia postępowania związanego z wniesionym odwołaniem, co w tym przypadku wymagało wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 246/11).

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał także organ do rozpoznania odwołania skarżącej z dnia 8 czerwca 2017 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Oznacza to, że w tym terminie organ obowiązany będzie - zgodnie z żądaniem skarżącej - podjąć czynności zmierzające do rozpoznania odwołania przez organ odwoławczy, bądź wydania przez ten organ postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W obu przypadkach niezbędne będzie umożliwienie skarżącej realizacji prawa do sądu. Jakkolwiek bowiem postanowienia wydane na podstawie art. 134 k.p.a. są ostateczne i nie służy od nich zażalenie, to z mocy art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poddane są kontroli sądowoadministracyjnej.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię, Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a zwłaszcza to, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy, lecz wynikało z przyjęcia odmiennej interpretacji przepisów prawa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.