Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...] 1. stwierdza nieważność w części obejmującej § 2 pkt 1, 6, 7, 8, 9; § 3 ust. 2; § 4, § 5, § 6, § 10 ust. 1; § 12; § 24 pkt 2; § 27; § 28 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala.

Prokurator Okręgowy w [...] wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta z [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] (dalej również jako: "Regulamin", albo "załącznik do uchwały"). Uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa materialnego :

- § 135,137 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez :

a) powtórzenie definicji legalnych z innych aktów prawnych w § 2 pkt 7 i 8;

b) wprowadzenie definicji pojęć uprzednio niezdefiniowanych, bez upoważnienia ustawowego, w § 2 pkt 1 ,3, 4 , 6 i 9

- art.4 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018.1454) poprzez zobowiązanie w § 3 ust.2 właścicieli do utrzymywania w należytym stanie sanitarno-higienicznym miejsc usytuowania pojemników, co stanowi także powtórzenie zapisów art.5 ust. 1 pkt 1 ustawy;

- art.4 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018.1454) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 4 wymagań odnośnie miejsc gromadzenia odpadów ;

- art.4 ust.2 pkt 1d ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018.1454) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ograniczenie w § 5 i § 6 regulaminu, możliwości mycia i naprawy pojazdów w sposób niepowodujący "uciążliwości";

- art.4 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r,o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz.U.2018.1454) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązanie w § 10 ust.1 do utrzymywania pojemników w należytym stanie technicznym oraz poprzez wskazanie częstotliwości czyszczenia i dezynfekcji pojemników na odpady;

- art.4 ust.2 ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018.1454) poprzez wprowadzenie w § 12 obowiązku ponoszenia kosztów przygotowania i utrzymania miejsc ustawienia pojemników przez właściciela nieruchomości;

- art.4 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz.U.2018.1454) poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej w § 24 ust.2 obowiązku dla osób utrzymujących zwierzęta domowe do zabezpieczenia nieruchomości i umieszczenia tabliczki ostrzegawczej;

- art.4 ust.2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018.1454) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązanie w § 27 osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie, do zapewnienia odpowiednich pomieszczeń, urządzeń do usuwania nieczystości oraz niepowodowania uciążliwości - hałasu, odoru oraz ognisk gryzoni i owadów;

art.4 ust.2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz.U. 2018.1454).poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 28 wymagań w odniesieniu do ustawienia uli z pszczołami;

Wskazując powyższe uchybienia, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności §2 pkt 1,3,4,6-9, § 3 ust.2,§ 4, § 5 i § 6 , §10 ust.1 , § 12, § 24 ust.2 ,§ 27 i § 28 zaskarżonej uchwały Rady Miasta.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że delegację ustawową dla podjęcia skarżonej uchwały stanowi art.4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przyznane radzie gminy kompetencje ograniczone zostały do ustalenia w regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w ściśle określonym zakresie. Organ nie może dokonywać regulacji prawnych poza zakresem, do którego został upoważniony. Elementy wskazane w art.4 ust.2 ustawy mają charakter wyczerpujący. Nie jest więc dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, których w nim nie wymieniono. Wskazano, że przepis art.4 ust 2 ustawy o utrzymaniu w czystości nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących inne zagadnienia niż w nim wskazane. Regulamin utrzymania porządku i czystości na terenie miasta [...] stanowi akt prawa miejscowego. Podkreślono, że zgodnie z zakorzenionymi poglądami orzecznictwa i doktryny, akty prawa miejscowego muszą zawierać jedynie przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym - § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Akty te nie mogą także powtarzać zapisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych ( G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych). Takie powtórzenia traktowane są bowiem jako rażące naruszenie prawa.

W dalszej kolejności wskazano, że postanowienia zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 ustawy, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa.

Zdaniem Skarżącego rażącym naruszeniem prawa jest powtórzenie w § 2 uchwały pojęć ustawowych, które zostały zdefiniowane w ustawie o odpadach (Dz.U.2019.701) i ma to miejsce w § 2 pkt. 7 i 8. Także wprowadzenie własnych definicji pojęć, pomimo braku upoważnienia ustawowego do tego, jest podstawą do wyeliminowania takiego przepisu z obrotu prawnego. Tego rodzaju samowolna interpretacja ma w ocenie Skarżącego miejsce w § 2 pkt 1,3,4,6 i 9. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w orzecznictwie administracyjnym wielokrotnie wskazywano, że powtórzenia i modyfikacje zapisów ustawowych stanowią istotne naruszenie prawa.

W dalszej kolejności wskazano, że w § 3 ust.2 regulaminu Rada Miasta wprowadziła obowiązek utrzymywania w należytym stanie sanitarno-higienicznym miejsc, w których usytuowane są pojemniki. Regulacja ta nie tylko wykracza poza ustawowe upoważnienie z art.4 ust.2 pkt 2 ustawy, ale stanowi także powtórzenie zapisu art.5 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym przepisie został już nałożony na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania miejsc gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym.

W ocenie Skarżącego bez upoważnienia ustawowego, w § 4 regulaminu, zobowiązano właścicieli nieruchomości do utwardzenia miejsca gromadzenia odpadów i podporządkowania ich wymaganiom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wymagania w odniesieniu do miejsca gromadzenia odpadów nie należą do materii, którą może regulować rada. Obowiązki w zakresu utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielu nieruchomości nie mogą zostać sformułowane w sposób dowolny. Organ gminy nie może w sposób niczym nieograniczony określać obowiązków związanych z estetyką i porządkiem na terenie gminy (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt II SA/Op 278/06, niepubl). Stąd też za niezgodne prawem Prokurator uznał obowiązki określone w § 4 regulaminu, zgodnie z którym właściciele zostali zobowiązani do utwardzenia miejsc gromadzenia odpadów, podkreślając, że taki obowiązek wyraźnie wykracza poza kompetencyjną normę art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uprawniający do określenia tylko rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

W ocenie Prokuratora Rada Miasta przekroczyła także ustawowe upoważnienie z art.4 ust.2 pkt 1d, wprowadzając w § 5 i § 6 regulaminu obowiązek mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi w sposób nie powodujący "uciążliwości". Użycie nieostrego sformułowania "nie powodujący uciążliwości" przeczy bowiem zasadzie pewności i określoności prawa.

Prokurator podniósł tez zarzut, że Rada w sposób nieuprawniony w § 10 wprowadziła obowiązek utrzymywania pojemników na odpady w należytym stanie technicznym, a także określiła częstotliwość ich czyszczenia i dezynfekcji. Obowiązki w powyższym zakresie określa bowiem ustawa zawiera w art.5.ust.1 pkt 1. Niewłaściwe, jak podniósł Prokurator, jest powtarzanie już istniejących rozwiązań ustawowych w aktach niższego rzędu.

Podobnie, w ocenie Prokuratora, z przekroczeniem ustawowego upoważnienia został wprowadzony obowiązek przygotowania i utrzymania miejsca ustawienia pojemników i worków na koszt właściciela nieruchomości. Podkreślono, że obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki oraz zapewnienia miejsca gromadzenia odpadów komunalnych wynikający z przepisów rangi ustawowej i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz. 1422 ze zm.) nie uprawnia rady miejskiej do określania obowiązku właścicieli nieruchomości ponoszenia kosztów przygotowania i utrzymania miejsc ustawienia pojemników.

Kolejnego przekroczenia ustawowego upoważnienia, w ocenie Prokuratora, dopuściła się Rada w § 24 ust. 2 regulaminu, w sposób nieuprawniony przekraczający umocowanie z art.4 ust.2 pkt 6 nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, nie przeznaczonych do wspólnego użytku.

W skardze wskazano też, że wprowadzone w § 27 regulaminu wymagania dotyczące osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, także nie posiadają ustawowego upoważnienia.

Ostatniego naruszenia ustawowego upoważnienia z art.4 ust.2 pkt 7 Skarżący dopatrzył się w regulacji przyjętej w § 28 regulaminu, wskazując, że w sposób nieuprawniony Rada Miasta wprowadziła w nim wymagania, jakim musi odpowiadać hodowla pszczół.

Wskazując powyższe naruszenie prawa Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta w odniesieniu § 2 pkt 1,3,4,6 9,§ 3 ust.2,§ 4, § 5 i § 6 ,§ 10 ust.1, § 12, § 24 ust.2 ,§ 27 i § 28 zaskarżonej uchwały Rady Miasta.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o: morzenie postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, ewentualnie o oddalenie skargi w całości na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Ponadto żądaniem odpowiedzi na skargę objęto zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych na rzecz wnoszącego odpowiedź na skargę, a ponadto przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność wnoszącego odpowiedź na skargę lub jego pełnomocników.

Uzasadniając swoje stanowisko Prezydent Miasta [...] wskazał, że początek obowiązywania uchwały został ustalony na dzień [...] stycznia 2020 r. W tym stanie rzeczy, w ocenie Prezydenta Miasta [...] wniosek o umorzenie postępowania jest uzasadniony i konieczny.

Z ostrożności procesowej, gdyby jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o umorzenie postępowania, Prezydent Miasta [...] wniósł o nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko Prezydent Miasta [...] wskazał, że uchwały o zbliżonej czy tożsamej treści do kwestionowanej skargą Prokuratora uchwały Rady Miasta, są powszechnie przyjmowane w Województwie [...], jak i innych województwach i stanowią akty prawa miejscowego. Podkreślono, że w sprawie nie zachodzą przesłanki czy powody, by powyższa praktyka uchwałodawcza samorządów gminnych nie mogła byt stosowana w [...]. Podkreślono, że w myśl ugruntowanego orzecznictwa sądowego, o istotnym naruszeniu prawa decyduje łączne wystąpienie dwóch przesłanek, to znaczy: rodzaj przepisów, które zostały złamane, a także skutki tego naruszenia. Przyjmując nawet do rozważań ewentualne zaistnienie tych dwóch elementów "rodzaj przepisów" jak i "skutki naruszenia", należy uznać i przyjąć, że w sprawie co najwyżej można by mówić wówczas o nieistotnym naruszeniu prawa. W ocenie Prezydenta Miasta [...] zarzut "powtórzenia" przepisów nie wyczerpuje przesłanki istotnego naruszenia prawa. Zaznaczono, że organ stanowiący akt prawa miejscowego zobowiązany jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego mu przez ustawę i w swoich działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Podkreślono, że dopuszczalne jest, tak jak mamy do czynienia w uwarunkowaniach faktycznych sprawy w uchwale rady gminy (Rady Miasta [...]) powtórzenie określonych regulacji ustawowych o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym. Podobnie w kwestii wypowiada się doktryna. Podkreślono, że z praktycznego punktu widzenia wskazać także należy, że słownik w kwestionowanej uchwale zawiera wiele pojęć umieszczonych w różnych ustawach. Miasto [...] kierowało się zasadą, że akty prawa miejscowego muszą być zrozumiałe dla adresata. W tym celu należy zapewnić komunikatywność treści aktu. Ani rodzaj przepisów, ani skutki ewentualnego naruszenia prawa nie uprawniają do postawienia zarzutu o istotności naruszenia prawa przez kwestionowaną skargą uchwałę.

Odnośnie wprowadzenia w uchwale własnych definicji pojęć, zdefiniowanych powtórzono, że wolą organu stanowiącego znajdującą wyraz w uchwale było zapewnienie przejrzystości poszczególnych regulacji kwestionowanego skargą regulaminu. Chodziło w szczególności o to, by uchwała posługiwała się pojęciami, które byłyby zrozumiałe dla adresatów, mających stosować normy wynikające z regulaminu. Zaakcentowano, że powtórzenie pojęć zaczerpniętych z różnych ustaw przytaczane jest wyłącznie dla celów porządkowych i przejrzystości

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi wskazano, że utwardzenie miejsc gromadzenia odpadów ma istotny wpływ na zachowanie czystości i porządku u nieruchomości, a także na skuteczność opróżniania pojemników. Podkreślono, że o ile jednak Konstytucja RP stanowi, że ustawowe upoważnienie niezbędne do wydawania rozporządzenia powinno określać organ właściwy do wydawania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu, o tyle zaś w przypadku aktów prawu miejscowego Konstytucja ogranicza wymóg do tego, aby wydawane były na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94). Oznacza to w konsekwencji, że w związku z takim unormowaniem konstytucyjnym w doktrynie utrwalił się pogląd, że organ samorządu terytorialnego ma zdecydowanie większą swobodę stanowiąc akty prawa miejscowego niż organ administracji publicznej przy stanowieniu rozporządzenia. Jednocześnie wskazano na względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego wydanym na jego podstawie. Dodatkowo podkreślono, że w przypadku powstania zanieczyszczeń podczas opróżniania pojemników, to podmiot opróżniający ma obowiązek uprzątnąć teren. W konsekwencji więc zapis w regulaminie jest potrzebny i uzasadniony, aby uniknąć wątpliwości i sporów, pomiędzy podmiotem odbierającym a właścicielem nieruchomości. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu użycia nieostrego sformułowania "nie powodujący uciążliwości" wskazano, że również ustawodawca posługuje się takim samym niedookreślonym pojęciem w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Z kolei ustosunkowując się do treści zarzutu o wprowadzeniu przez organ stanowiący unormowań z przekroczeniem ustawowego upoważnienia w kwestii utrzymywania pojemników na odpady w należytym stanie i technicznym, określenia częstotliwości ich czyszczenia i dezynfekcji, a także obowiązek przygotowania i utrzymania miejsca ustawienia pojemników i worków na koszt właściciela nieruchomości, stwierdzono, że jak wynika z konstrukcji kwestionowanych zapisów, nie mają one ze swej istoty na celu, wprowadzenie nowych regulacji dotyczących szeroko rozumianej gospodarki odpadami komunalnymi, a jedynie stanowią swoiste "przypomnienie" o obowiązkach mających istotny wpływ na całokształt porządku i czystości w gminie.

Nie jest trafny również, w ocenie Prezydenta Miasta [...], zarzut nieprawidłowego uregulowania obowiązku dla osób utrzymujących zwierzęta domowe - do zabezpieczenia nieruchomości i umieszczenia tabliczki ostrzegawczej, a dla osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie - do zapewnienia odpowiednich pomieszczeń, urządzeń do usuwania nieczystości oraz niepowodowania uciążliwości - hałasu, odoru oraz ognisk gryzoni i owadów, gdyż w ocenie wnoszącego odpowiedź na skargę, nie może budzić wątpliwości, iż obowiązki te mieszczą się z oczywistych, nie wymagających uzasadnienia względów, w materii uchwałodawczej dotyczącej utrzymania czystości i porządku w gminach.

Z kolei w kontekście zarzutów dotyczących określenia wymagań w odniesieniu do ustawienia uli z pszczołami stwierdzono, że nie można podzielić w żaden sposób przesłanek jakimi kierował się Skarżący podnosząc kwestie dotyczące posadowienia uli. Niespornym bowiem - jak wskazano - jest, że skoro mamy do czynienia z regulaminem utrzymania porządku i czystości, to należy w nim określić zasady, o których mowa. Przykładowo ustawienie uli w granicach nieruchomości lub przy drodze może powodować zagrożenie dla innych osób. To, jak podkreślono, przemawia za trafnością przyjętego uchwałą przedmiotowego uregulowania.

Podkreślono, że obowiązujący na terenie [...] Regulamin utrzymania czystości i porządku był również przedmiotem skargi prokuratora w 2015 roku i zapisy: §24 ust. 2, §27 i §28, obecnie zakwestionowane, w tożsamym brzmieniu zawarte w treści wtedy obowiązującego regulaminu funkcjonują do dziś w odrębnej uchwale. W 2015 roku skarżący nie miał co do tych zapisów wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zakwestionowanej uchwały Rady Miasta z [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] wykazała, że skarga w zasadniczej mierze jest zasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2169) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019, poz. 506 – dalej jako: u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "istotne" naruszenie prawa stanowi uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dal;ej również jako: k.p.a.).

Podkreślić trzeba, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miasta z [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...], która po raz pierwszy poddana została kontroli sądowej.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym ustawą w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. Dz.U.2018, poz. 1454 ze zm. – aktualny w dacie podejmowania Uchwały – dalej jako: "u.c.p.g.").

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe a jego postanowienia mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej.

Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w jego ówczesnym brzmieniu) określać miał szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Odnosząc się zatem do treści odpowiedzi na skargę należy podkreślić, że - jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty to - organ ten może dokonywać regulacji prawnych - tylko w takim zakresie - w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

1. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że zasadnie Prokurator zarzucił wadliwość § 2 pkt 1 ,6, 7, 8 i 9 Regulaminu, który stanowił, że ilekroć w Regulaminie jest mowa o:

1) selektywnej zbiórce odpadów u źródła - należy przez to rozumieć selektywne zbieranie odpadów komunalnych w miejscu ich powstania;

6) punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych - należy przez to rozumieć miejsca, do których właściciele nieruchomości położonych na terenie [...] samodzielnie dostarczają odpady komunalne zebrane w sposób selektywny;

7) bioodpadach - należy przez to rozumieć odpady w rozumieniu art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy o odpadach;

8) odpadach ulegających biodegradacji - należy przez to rozumieć odpady w rozumieniu art. 3 ust.1 pkt 10 ustawy o odpadach;

9) odpadach budowanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne - należy przez to rozumieć odpady powstające w gospodarstwach domowych w wyniku prowadzenia we własnym zakresie remontów, budów i rozbiórek (drobnych prac remontowo - budowlanych).

Zważywszy na argumentacje odpowiedzi na skargę powtórzyć trzeba, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016, poz. 283 – dalej jako: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Rozważając podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa poprzez błędne sformułowanie definicji w poszczególnych punktach § 2 Regulaminu, należy zwrócić uwagę na charakter przepisów rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, które to przepisy zdaniem Prokuratora w tym przypadku zostały naruszone (obok naruszenia art. 4 ustawy.). Jak wskazał sąd w wyroku z dnia 27 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 688/09) "Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość". Zdaniem Sądu naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W § 146 ZTP określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do ww. przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Stosownie zaś do § 149 ZTP w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych a także do formułowania definicji. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednostkowo sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBOSA). Niemniej, przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, wskazać należy, iż kontrolowany Regulamin co do części - zaskarżonych - przepisów ich nie spełnia.

Reasumując, podkreślić trzeba, że Sąd w niniejszym składzie co do zasady nie wyklucza możliwości definiowania w regulaminie używanych w nim pojęć, gdyż jest to jeden z dozwolonych zabiegów legislacyjnych (podobnie: wyrok WSA z 16.12.2013 r. , II SA/Po 916/13, CBOSA, a przesłanki jego zastosowania zostały określone w §146 ZTP. Należy jednak zwrócić uwagę na istotne obostrzenia w zakresie dopuszczalności wprowadzania definicji przez prawodawcę gminnego, wynikające przede wszystkim z pozycji aktów prawa miejscowego w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). Jak to już wyżej wskazano w takim akcie nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń – tym samym nie powtarza się definicji użytych przez ustawodawcę (za dopuszczalne należy jedynie uznać wyraźne odesłanie do odpowiedniego przepisu ustawy zawierającego potrzebną definicję), ani nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych. Za niedopuszczalne uważa się również definiowanie terminów, których znaczenia prawodawca nie wyjaśnił wprost, ale posługuje się nimi w aktach wyższego rzędu. Zgodnie z § 149 ZTP w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

W pierwszej więc kolejności należy wyjaśnić, że niedopuszczalnych zabiegów w kontrolowanym § 2 Regulaminu Sąd nie dopatrzył w przepisie § 2 pkt 3 załącznika do uchwały (definicja "podmiotu odbierającego odpady komunalne"), oraz w § 2 pkt 4 załącznika do uchwały (definicja "podmiotu opróżniającego zbiorniki bezodpływowe i transportującego nieczystości ciekłe"). Powyższe definicje mają bowiem charakter autonomiczny, jako wprowadzone wyłącznie na potrzeby Regulaminu, co – jak to już wyżej wyjaśniono – jest zabiegiem w pełni dopuszczalnym. Uznanie za niewadliwe objaśnień terminów zamieszczonych w § 2 pkt 3 i 4 Regulaminu uzasadniało oddalenie skargi Prokuratora w tej części, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Niedopuszczalnych zabiegów w kontrolowanym § 2 Regulaminu, Sąd dopatrzył natomiast w przepisie § 2 pkt 1 Regulaminu (definicja "selektywnej zbiórki odpadów u źródła"), ta definicja jest całkowicie zbędna, gdyż definiowany termin w ogóle nie został użyty w dalszej części Regulaminu.

Definicja "punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych" (§ 2 pkt 6 Regulaminu), stanowi definicję pojęcia, które jest pojęciem ustawowym, o którym jest mowa m.in. w art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. a zatem na gruncie tej ustawy i odpowiednio ustawy o odpadach należy szukać ustawowej treści tego ustawowego pojęcia, w związku z czym, jego "zamknięte" definiowanie w akcie prawa miejscowego stanowi przekroczenie treści i granic ww. upoważnienia ustawowego. Podobnie, pojęcie "odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne" (§ 2 pkt 9 Regulaminu) stanowi niezdefiniowane przez ustawodawcę pojęcie użyte w art. 6r ust. 3a u.c.p.g. Sformułowanie zatem w akcie prawa miejscowego definicji tych ustawowych terminów, wobec braku delegacji ustawowej w tym zakresie stanowi jawne naruszenie § 149 ZTP. Konsekwentne stanowisko w tym zakresie zajmuje również Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2873/15).

Również odwołania do definicji ustawowych zawarte w § 2 pkt 7 i 8 Regulaminu należało uznać za wadliwe w stopniu uzasadniającym ich nieważność. Przepis § 2 ust. 7 Regulaminu stanowił, że ilekroć w regulaminie jest mowa o "bioodpadach - należy przez to rozumieć odpady w rozumieniu art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy o odpadach"; a ilekroć w regulaminie jest mowa o "odpadach ulegających biodegradacji - należy przez to rozumieć odpady w rozumieniu art. 3 ust.1 pkt 10 ustawy o odpadach". W okolicznościach badanej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie argument, że wskazane przepisy zostały zamieszczone w Regulaminie jedynie w celach informacyjnych. Podkreślenia wymaga bowiem, że za dopuszczalne uznaje się - jedynie wyraźne odesłanie - do odpowiedniego przepisu ustawy zawierającego potrzebną definicję. Wskazać należy, iż kontrolowana uchwała ich nie spełnia. Jakkolwiek, bowiem w § 2 pkt 7 i 8 Regulaminu zdefiniowano terminy ustawowe poprzez odwołanie do przepisów "ustawy o odpadach", to nie sposób nie zauważyć, że z Regulaminu nie wynika o jaką konkretnie "ustawę o odpadach" chodzi, ani jakie brzmienie powołanych przepisów miała na uwadze Rada Miasta. Należy podkreślić, że fakt, iż w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywała ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2019, poz. 701) nie oznacza, że tak będzie przez cały okres obowiązywania Regulaminu. Jeżeli nawet ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach obowiązywałaby przez cały okres obowiązywania Regulaminu, to (przyjmując założenie, że w ogóle do tej właśnie ustawy odwołuje się § 2 pkt 7 i 8 Regulaminu) nie jest pewne, że ustawodawca nie uzna za zasadne zmienić brzmienia definicji ustawowych "bioodpadów" i "odpadów ulegających biodegradacji". W tym kontekście należy wskazać, że § 2 pkt 7 i 8 Regulaminu nie zawierają na tyle precyzyjnych odesłań do odpowiednich przepisów zawierających potrzebne definicje, aby można było uznać je za "wyraźne", na tyle aby ewentualne zmiany aktów rangi ustawowej nie skutkowały niepewnością co do rzeczywistych intencji ustawodawcy lokalnego.

2. Przepis § 3 ust. 2 Regulaminu stanowił, że właściciel winien dbać o porządek na terenie nieruchomości także poprzez utrzymanie należytego stanu sanitarno - higienicznego miejsc, w których usytuowane są pojemniki, nie dopuszczając do zalegania odpadów poza pojemnikami. Prokurator podniósł zarzut naruszenia art.4 ust.2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez zobowiązanie w § 3 ust.2 właścicieli do utrzymywania w należytym stanie sanitarno-higienicznym miejsc usytuowania pojemników, co stanowi także powtórzenie zapisów art.5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że przepis § 3 ust. 2 Regulaminu powtarza i modyfikuje regulację ustawową zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., w ramach której ustawodawca zobowiązał właścicieli nieruchomości do utrzymywania odpowiednim stanie "sanitarnym i porządkowym" miejsc gromadzenia odpadów. Przepis § 3 ust. 2 Regulaminu nakazuje tylko utrzymać należyty stan sanitarno-higieniczny miejsc, w których usytuowane są pojemniki. Tymczasem, w zakresie odnoszącym się do obowiązków właścicieli nieruchomości przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.c.g. nakazuje utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym. Z uwagi zatem na nieuzasadnione powtórzenie i niedozwoloną modyfikację materii ustawowej Sąd stwierdził nieważność § 3 ust. 2 Regulaminu w zakwestionowanym zakresie.

3. Przepis § 4 Regulaminu stanowił, że miejsca gromadzenia odpadów powinny być utwardzone oraz odpowiadać zapisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Prokurator wskazał na naruszenie art.4 ust.2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 4 wymagań odnośnie miejsc gromadzenia odpadów.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że powyższy przepis Regulaminu nakładający na właścicieli nieruchomości szczególne obowiązki dotyczące warunków jakim powinny odpowiadać miejsca do zbierania odpadów nie ma umocowania w ustawie, a wkracza w prawo własności, gdyż to od właściciela zasadniczo zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał pojemniki. Jednocześnie - jak wskazuje sama Rada Miasta - warunki dotyczące miejsc gromadzenia odpadów stałych regulują przepisy Rozdziału 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie może więc tej kwestii regulować również Regulamin. Jednocześnie też należy wskazać, że na temat niedopuszczalności nałożenia obowiązku utwardzenia powierzchni miejsca przechowywania odpadów wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując, ze obowiązek ten nie mieści się w delegacji ustawowej, jak również obowiązku utrzymania w czystości tych miejsc (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2019 r. sygn. II OSK 1160/17). Dodatkowo należy wskazać na fakt, że okoliczność, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie oznacza, że tak będzie przez cały okres obowiązywania Regulaminu, jak również, że warunki dotyczące miejsc gromadzenia odpadów stałych regulowane będą tym aktem. Literalne odwołanie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie potęguje zatem wadliwość § 4 Regulaminu, powodując niepewność związaną z przyszłą interpretacją tego przepisu. Z opisanych powyżej przyczyn za zasadny należało uznać zarzut Prokuratora.

4. Przepis § 5 Regulaminu stanowił, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się w miejscu wyznaczonym na terenie nieruchomości przez jej właściciela na utwardzonej, nieprzepuszczalnej powierzchni pod warunkiem, że nie spowoduje to przedostania się do gruntu i wód powstających ścieków oraz uciążliwości dla sąsiadów. Natomiast § 6 Regulaminu stanowił, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami mogą odbywać się w miejscu wyznaczonym na terenie nieruchomości przez jej właściciela na utwardzonej, nieprzepuszczalnej powierzchni pod warunkiem, że nie spowoduje to przedostania się do gruntu i wód powstających ścieków oraz uciążliwości dla sąsiadów, a powstające odpady będą gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi. Prokurator zarzucił naruszenie art.4 ust. 2 pkt 1d u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ograniczenie w § 5 i § 6 regulaminu, możliwości mycia i naprawy pojazdów w sposób niepowodujący "uciążliwości".

Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. wynika, że w regulaminie powinny zostać szczegółowo określone - zasady - utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W ocenie Sądu zgodzić trzeba się z Prokuratorem, że regulacja § 5 i 6 Regulaminu z uwagi na posłużenie się zwrotem "uciążliwości" jest zbyt ogólna i wieloznaczna, nie pozwalająca na wyinterpretowanie z niej powinności konkretnego zachowania się, a zatem pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej. Odnosząc się do argumentacji odpowiedzi na skargę należy wskazać, że inne zadania ciążą na ustawodawcy, a inne na organach samorządu terytorialnego. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "uciążliwości" w delegacji ustawowej na potrzeby określenia celów, które mają zostać osiągnięte poprzez wprowadzenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (por. np. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.), nie może być zatem jednocześnie utożsamiane z samą zasadą. Czym innym jest ogólne wskazanie przez ustawodawcę zamierzonego celu jakim jest zapobieżenie "uciążliwości dla ludzi", a czym innym określenie konkretnych zasad (instrumentów), przy wykorzystaniu których ten określony ustawą cel ma zostać osiągnięty. Zaskarżone przepisy § 5 i 6 Regulaminu nie określają tych zasad kompleksowo, lecz ogólnikowo, akcentując kwestię zanieczyszczenia wód i gruntu oraz uciążliwości dla sąsiadów, które niewątpliwie nie wyczerpują tych zasad. W szczególności, Regulamin nie określa zasad pozbywania się powstałych w procesie mycia czy naprawy pojazdów nieczystości, tudzież zabezpieczenia terenu, na którym te procesy się odbywają przed tymi nieczystościami. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest przepisów pozwalających na wskazanie możliwości mycia na jakichkolwiek terenach lub w jakimkolwiek zakresie. Regulamin nie może w szczególności ingerować w to, w jaki sposób myje się samochody na terenie stanowiącym własność prywatną danej osoby. Tym samym § 5 Regulaminu we wskazanym zakresie jest nieprawidłowy.

Warto też w tym miejscu przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09 (OTK-A 2009/9/138), z którego wynika, że na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. Wprawdzie wyrok ten odnosi się do tworzenia przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana w nim reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie tworzenia prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. II SA/Gd 62/19). Przepisy § 5 i § 6 Regulaminu tych wymogów nie spełniają, a w konsekwencji nie określają zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, co zasadnym czyni zarzut Prokuratora dotyczący przekroczenia ustawowego upoważnienia.

5. Przepis § 10 ust. 1 Regulaminu stanowił, że pojemniki do zbierania odpadów komunalnych utrzymuje się w należytym stanie technicznym, a także poddaje czyszczeniu i dezynfekcji z częstotliwością zapewniającą utrzymanie ich w należytym stanie sanitarnym, jednak nie rzadziej niż co 6 miesięcy. Prokurator wskazał na naruszenie art.4 ust.2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązanie w § 10 ust.1 do utrzymywania pojemników w należytym stanie technicznym oraz poprzez wskazanie częstotliwości czyszczenia i dezynfekcji pojemników na odpady.

Istotnie należy się zgodzić, że narusza prawo przepis § 10 ust. 1 Regulaminu w zakresie odnoszącym się do obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczących utrzymywania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, gdyż w tym zakresie przedmiotowy przepis powtarza i modyfikuje regulację ustawową zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., w ramach której ustawodawca zobowiązał właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych nie tylko w odpowiednim stanie sanitarnym i technicznym, ale także porządkowym. Obowiązek ten pozostaje uregulowany w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., a z uwagi nieuzasadnione powtórzenie i zarazem na niedozwoloną modyfikację materii ustawowej Sąd stwierdził nieważność § 10 ust. 1 Regulaminu w zakwestionowanym zakresie.

6. Przepis § 12 Regulaminu stanowił, że koszty przygotowania i utrzymania miejsca ustawienia pojemników i worków do gromadzenia odpadów komunalnych ponosi właściciel nieruchomości. Prokurator podniósł zarzut naruszenia art.4 ust.2 u.c.p.g. poprzez wprowadzenie w § 12 obowiązku ponoszenia kosztów przygotowania i utrzymania miejsc ustawienia pojemników przez właściciela nieruchomość.

Odnosząc się do tego zarzutu należy zgodzić się z Prokuratorem, że treść § 12 Regulaminu stanowi przekroczenie regulacji ustawowej. Zaznaczyć należy, że obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki oraz zapewnienia miejsca gromadzenia odpadów komunalnych wynikający z przepisów rangi ustawowej i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019r. poz. 1065 ze zm.) nie uprawnia rady miejskiej do określania obowiązku właścicieli nieruchomości ponoszenia kosztów przygotowania i utrzymania miejsc ustawienia pojemników. W tym zakresie stanowisko Sądu sprawę niniejszą rozpoznającego również znajduje akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r. sygn. II OSK 280/16).

7. Przepis § 24 pkt 2 Regulaminu stanowił, że do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy zabezpieczenie nieruchomości w taki sposób, aby zapobiec możliwości wydostania się psa poza jej granice oraz umieszczenie w widocznym miejscu tabliczki ze stosownym ostrzeżeniem. Prokurator wskazał na naruszenie art.4 ust.2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej w § 24 ust.2 obowiązku dla osób utrzymujących zwierzęta domowe do zabezpieczenia nieruchomości i umieszczenia tabliczki ostrzegawczej;

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że w ocenie Sądu przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważniał Rady Miasta do ingerowania w prawo własności w ten sposób aby nałożyć obowiązek umieszczenia w widocznym miejscu tabliczki ostrzegawczej "ze stosownym ostrzeżeniem". Stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie pozostaje konsekwentne (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1056/15). W okolicznościach badanej sprawy podkreślić trzeba ponadto, że zastrzeżenia musi budzić również sama redakcja § 24 pkt 2 Regulaminu, z tego powodu, że stanowi, że do "obowiązku osób utrzymujących zwierzęta domowe", a nie "właścicieli nieruchomości" należy "zabezpieczenie nieruchomości" oraz umieszczenie w widocznym miejscu tabliczki ostrzegawczej ze stosownym ostrzeżeniem". Zasadnie Prokurator wskazał, na naruszenie art.4 ust.2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej w § 24 pkt 2 Regulaminu obowiązków dla osób utrzymujących zwierzęta domowe. Wskazać przy tym trzeba, że Rada Miasta § 24 Regulaminu podzieliła na punkty, a nie na ustępy, stąd Sąd stwierdził nieważność § 24 pkt 2 Regulaminu.

8. Przepis § 27 Regulaminu stanowił, że na terenach zabudowy zagrodowej dopuszcza się możliwość chowu i hodowli oraz utrzymywania zwierząt gospodarskich, pod warunkiem spełnienia wymogów sanitarnoweterynaryjnych, hodowlanych, budowlanych, ochrony środowiska i zwierząt, określonych w odpowiednich przepisach prawa, a w szczególności:

1) zapewnienia odpowiednich pomieszczeń w budynkach oraz właściwych warunków bytowania zwierząt i opieki nad zwierzętami, zgodnych z normami dla danego gatunku, wieku i stanu fizjologicznego zwierzęcia;

2) zapewnienia odpowiednich budowli i urządzeń do gromadzenia i usuwania nieczystości w takim stopniu, by nie powodowały zanieczyszczenia terenu, wód powierzchniowych, wód podziemnych oraz powietrza.

3) utrzymywania zwierząt w sposób nie powodujący uciążliwości dla otoczenia (hałas i odory) oraz nie doprowadzający do powstania ognisk gryzoni i owadów.

Prokurator podniósł zarzut naruszenia art.4 ust.2 pkt 7 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązanie w § 27 osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie, do zapewnienia odpowiednich pomieszczeń, urządzeń do usuwania nieczystości oraz niepowodowania uciążliwości - hałasu, odoru oraz ognisk gryzoni i owadów.

W ocenie Sądu stanowisko Prokuratora jest w pełni uzasadnione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na podstawie art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019, poz. 122 – dalej również jako: u.o.z.) kto utrzymuje zwierzęta gospodarskie jest obowiązany do zapewnienia im opieki i właściwych warunków bytowania. Warunki chowu lub hodowli zwierząt nie mogą powodować urazów i uszkodzeń ciała lub innych cierpień (ust. 2). Stosownie do art. 12 ust. 5 u.o.z. obsada zwierząt ponad ustalone normy powierzchni dla danego gatunku, wieku i stanu fizjologicznego jest zabroniona. Z art. 12 ust. 7 u.o.z. wynika natomiast, że wymagania określone w rozporządzeniach wykonawczych mają na względzie zapewnienie zwierzętom gospodarskim właściwych warunków bytowania i opieki oraz wpływ tych warunków na zdrowie i dobrostan zwierząt. Jak akcentuje się w judykaturze powyższe zasady są zbieżne z zasadami wynikającymi z uregulowań międzynarodowych, w tym z Europejskiej konwencji o ochronie zwierząt hodowlanych i gospodarskich, sporządzonej w Strasburgu dnia 10 marca 1976 r. i ratyfikowanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 28 grudnia 2007 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 Konwencji swoboda ruchu właściwa zwierzęciu - wziąwszy pod uwagę jego gatunek i zgodnie z posiadanym doświadczeniem i wiedzą naukową, nie może być ograniczona w sposób powodujący niepotrzebne cierpienia lub urazy i uszkodzenia ciała. Jeżeli zwierzę jest stale lub często trzymane na uwięzi lub w zamknięciu, należy mu zapewnić przestrzeń odpowiednią do jego potrzeb fizjologicznych i etologicznych, zgodnie z posiadanym doświadczeniem i wiedzą naukową (ust. 2) - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. II SA/Gd 364/19. Nie ulega zatem wątpliwości, że w § 27 pkt 1 Regulaminu, Rada Miasta bez upoważnienia ustawodawcy uregulowała zagadnienia, które podlegają regulacji aktów wyższej rangi, czym w sposób istotny naruszyła prawo.

W odniesieniu do § 27 pkt 2 Regulaminu należy wskazać, że warunki, które przy zachowaniu przepisów prawa budowlanego oraz odrębnych przepisów, a także ustaleń Polskich Norm zapewniają:

1) bezpieczeństwo konstrukcji;

2) bezpieczeństwo pożarowe;

3) bezpieczeństwo użytkowania;

4) odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne oraz ochronę środowiska;

5) ochronę przed hałasem i drganiami;

6) oszczędność energii i odpowiednią izolacyjność cieplną przegród;

7) odpowiednie warunki użytkowe;

8) ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich;

9) trwałość budowli;

10) ochronę dóbr kultury.

określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014, poz. 81). Z § 48 tego rozporządzenia wynika, że instalacje i urządzenia budowli rolniczych służące do odprowadzania zużytych wód, soków kiszonkowych, a także innych nieczystości i zanieczyszczeń, powinny być projektowane i wykonane w sposób zabezpieczający przed przenikaniem szkodliwych substancji do wód i gruntu. Rozporządzenie to wydano na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, że do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się: warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie (pkt 1) oraz warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych (pkt 2).

Nie ulega zatem wątpliwości, że również w § 27 pkt 2 Regulaminu, Rada Miasta bez upoważnienia ustawodawcy uregulowała zagadnienia, które podlegają regulacji aktów wyższej rangi.

W odniesieniu do § 27 pkt 3 Regulaminu należy wskazać, że również w tym zakresie Rada Miasta bez upoważnienia ustawodawcy uregulowała zagadnienia, do których uregulowania nie została upoważniona i które podlegają regulacji aktów wyższej rangi, a ponadto uczyniła to w sposób wadliwy. Brak w § 27 pkt 3 Regulaminu jakiegokolwiek wyjaśnienia jak prawodawca lokalny rozumie pojęcie "sposobu nie powodującego uciążliwości dla otoczenia (hałas i odory)". Nadto brak odniesienia powyższego do istoty i celu ustawy w zakresie szczegółowych zasad zmierzających do zapewnienia czystości i porządku na terenie nieruchomości. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Z tych też względów zasadnie Prokurator podniósł zarzut naruszenia w § 27 regulaminu przepisu art.4 ust.2 pkt 7 u.c.p.g.

9. Przepis § 28 Regulaminu stanowił, że ule z pszczołami powinny być ustawione co najmniej 10m od drogi publicznej oraz co najmniej 30m od granic nieruchomości i powinny być oddzielone stałą przeszkodą (parkan, mur, krzewy) o wysokości co najmniej 3m, która spowoduje wznoszenie się wylatujących i powracających do ula pszczół nad pobliskim terenem. Prokurator podniósł zarzut naruszenia art.4 ust.2 pkt 7 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 28 wymagań w odniesieniu do ustawienia uli z pszczołami.

Odnosząc się do tego zarzutu trzeba, zgodzić się z zarzutem Prokuratora dotyczącym § 28 Regulaminu określającym odległość usytuowania uli. Podkreślić trzeba, że i w tym zakresie stanowisko Sądu znajduje akceptację w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r. sygn. II OSK 280/16).

Rada Miejska w § 28 Regulaminu ponownie bezprawnie wkroczyła w materię uregulowaną kodeksem cywilnym odnoszącą się do stosunków sąsiedzkich. Ponownie trzeba więc powtórzyć, że rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego, stanowiącej iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 grudnia 2014r. w sprawie II SA/Go 784/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015r. w sprawie II SA/Łd 434/15; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 marca 2013r. w sprawie II SA/Ol 136/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Finalnie, podkreślić trzeba, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miasta z [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...], która po raz pierwszy poddana została kontroli sądowej. Wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na skutek skargi Prokuratora Okręgowego w [...] badał legalność uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (wyrok z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. IV SA/Po 389/15). Jak jednak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę "zapisy: § 24 ust. 2, § 27 i § 28, obecnie zakwestionowane, w tożsamym brzmieniu zawarte w treści wtedy obowiązującego regulaminu" nie zostały wówczas zaskarżone. Natomiast rozpoznający niniejszą sprawę Sąd, wywołany skargą Prokuratora, wskazane w skardze przepisy zobowiązany był zweryfikować pod względem ich zgodności z prawem, co tez uczynił.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność § 2 pkt 1, 6, 7, 8, 9; § 3 ust. 2; § 4, § 5, § 6, § 10 ust. 1; § 12; § 24 pkt 2; § 27; § 28 załącznika do zaskarżonej uchwały uznając, że doszło w tych przypadkach do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.

W tym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w pkt 1 sentencji wyroku.