Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 858/17 w sprawie ze skargi Ł. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną

1. Wyrokiem z 2 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 858/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm.) – dalej "p.p.s.a", oddalił skargę Ł. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadniony zarzut nieistnienia obowiązku i umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący podważył wystawienie zasadność wystawienia tytułów wykonawczych, z uwagi na nieistnienie obowiązku.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2013.260 ze zm.) – "dalej u.d.p." korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (SPP). Po myśli art. 13b ust. 1 opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu,

w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Zgodnie

z tezami uchwały z 9 października 2017 r. sygn. akt II GPS 2/17 w obrębie SPP należności można pobierać jedynie za parkowanie w specjalnie wydzielonych do tego stanowiskach. W rozstrzyganej sprawie oznakowanie miejsc postojowych

w wyżej wskazanych miejscach i dniach nieopłaconego parkowania w płatnej strefie parkowania było prawidłowe i zgodne z obowiązującym rozporządzeniem Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U.170.1393, ze zm.) oraz rozporządzeniem

Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach (Dz.U.220.2181 ze zm.).

Miejsca, na których zaparkował skarżący nie musiały być wyznaczone znakami poziomymi. Zgodnie z powołaną uchwałą NSA "to znaki pionowe informują o sposobie korzystania z drogi i dlatego tym znakom, co trzeba podkreślić, należałoby przypisać rolę decydującą w wyznaczeniu miejsca płatnego postoju".

W konsekwencji organy prawidłowo przyjęły, że skarżący był zobowiązany do uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu i tym samym zarzut nieistnienia obowiązku Sąd uznał za bezzasadny.

2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Ł. B. wniósł

o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego tj. art. 13 b ust. 1 w zw. z art. 13 b ust. 6 pkt 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłaty za parkowanie można pobierać na całym wydzielonym obszarze strefy płatnego parkowania, podczas gdy zgodnie z niniejszymi przepisami obowiązek uiszczenia opłaty za postój w strefie płatnego parkowania aktualizuje się w momencie zaparkowania przez kierującego pojazdu w miejscu do tego wyznaczonym przez organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi, w sytuacji gdy postój pojazdu skarżącego w dniach [...] czerwca 2013 r. na ul. Krasińskiego, [...] lipca 2013 r. na Placu Nankiera, [....] listopada 2013 r. na ul. Kolejowej, [...] listopada 2013 r. na ul. Kolejowej oraz [...] stycznia 2014 r. nie nastąpił w miejscu do tego wyznaczonym za pomocą ani znaków poziomych, ani znaków pionowych;

2. przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi,

w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego je postanowienia Kierownika

Działu Egzekucji Należności Pieniężnych z [...] sierpnia 2017 r na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę

nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone

w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który

w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej,

nie jest uprawniony do samodzielnego uzupełniania bądź precyzowania zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą, czy formułowania na ich poparcie argumentacji, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo ).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

3.2. W skardze kasacyjnej autor skargi postawił zaskarżonemu wyrokowi m.in. zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak

art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. i 149 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (wynikowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2703/16; z 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 974/18 i z 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 36/17; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można temu sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1499/10 i z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2409/14; dostępne j.w.). Ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie to prawidłowo wydał wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a.

3.3. Przechodząc do oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 13 b ust. 1 w zw. z art. 13 b ust. 6 pkt 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłaty za parkowanie można pobierać na całym wydzielonym obszarze strefy płatnego parkowania.

W ocenie strony bowiem opłata za postój dotyczy jedynie postoju w wyznaczonym miejscu strefy płatnego parkowania, a nie postoju w całej strefie parkowania.

W tym kontekście należy uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. i co istotne zgodnej z interpretacją przepisu dokonaną przez skarżącego. Stosownie do powołanej regulacji korzystający z drogi jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w wyznaczonej przez radę gminy (radę miasta) strefie płatnego parkowania. Opłatę tę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania,

w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13 b ust. 1 u.d.p.). Z kolei stosownie do treści art. 13 f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość tej opłaty oraz sposób jej pobierania. Sąd pierwszej instancji podzielił przy tym stanowisko skarżącego stwierdzając, że w obrębie strefy płatnego parkowania należności można pobierać jedynie za parkowanie w specjalnie wydzielonych do tego stanowiskach, co oznacza, że wykładnia wskazanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów ustawy o drogach publicznych nie jest sporna.

Stanowisko Sądu I instancji znajduje oparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r. sygn. akt II GSP 2/17. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że nie można odmówić art. 13b ust. 1 u.d.p. znaczenia normatywnego i ustalać miejsca płatnego postoju jedynie na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (cała strefa płatnego parkowania). Celem regulacji dotyczącej opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, określonym w art. 13 b ust. 2 ustawy jest usprawnienie ruchu pojazdów w obszarach o znacznym deficycie miejsc postojowych, z uwzględnieniem ogólnych przepisów prawnych o ruchu drogowym. Pobieranie opłat za postój

w każdym miejscu, w granicach wyznaczonej strefy parkowania wywoływałoby skutki przeciwstawne do zamierzonych. Oznaczałoby faktyczną aprobatę dla zachowań korzystających z dróg publicznych, które są niezgodne z przepisami prawa, naruszają ograniczenia i zakazy postoju (art. 46 ust. 2 i art. 49 ust. 2 ustawy Prawo

o ruchu drogowym. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do znaczenia terminu "wyznaczenie miejsc postoju w strefie płatnego parkowania."

Według art. 13 b ust. 3 u.d.p. ustalenie strefy płatnego parkowania należy do rady gminy, która podejmuje w tej sprawie uchwałę na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach. Przez ustalenie strefy płatnego parkowania należy rozumieć określenie granic obszaru, który charakteryzuje się znacznym deficytem miejsc postojowych

i w związku z tym za postój w tym obszarze pobiera się opłatę. Ustawodawca nakazuje organowi właściwemu do zarządzania ruchem wyznaczenie w tej strefie,

w uzgodnieniu z zarządcą drogi, miejsc przeznaczonych na postój pojazdów, w tym stanowisk przeznaczonych na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 13 b ust. 6 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Ten organ może również wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 6 pkt 2 ustawy). Posłużenie się przez ustawodawcę

w tej regulacji różnymi pojęciami - "ustalenie" strefy płatnego parkowania

i "wyznaczenie" miejsc płatnego postoju, a także rozdzielenie tych kompetencji między różne podmioty, potwierdza tezę, że ustalenie strefy płatnego parkowania nie jest równoznaczne z wyznaczeniem miejsc płatnego postoju. Nie cały zatem obszar strefy płatnego parkowania jest miejscem, w którym za postój pojazdów samochodowych można pobierać opłaty.

Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale odniósł się również do kwestii czy prawidłowe wyznaczenie miejsca płatnego postoju wymaga zastosowania dwóch znaków: pionowego D-18 i jednego ze znaków poziomych, np. P-18, czy też wystarczający jest tylko jeden znak - pionowy lub poziomy. Stwierdził, że spójnik "oraz" w zdaniu mówiącym, że "w strefie płatnego parkowania oznaczonej znakiem D-44 miejsca postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi oraz znakami poziomymi" wydaje się mieć znaczenie koniunktywne, a nie enumeratywne. W tej interpretacji należałoby jednak również uwzględnić funkcje przypisane tym dwóm rodzajom znaków informacyjnych. Według załączników do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. znaki informacyjne pionowe mają na celu poinformowanie kierujących pojazdami o rodzaju drogi i sposobie korzystania oraz obiektach znajdujących się przy drodze lub w jej pobliżu przeznaczonych dla użytkowników dróg (pkt 5 załącznika nr 1). Znaki poziome dróg służą zaś zwiększeniu bezpieczeństwa uczestników ruchu i innych osób znajdujących się na drodze, usprawnieniu ruchu pojazdów i ułatwieniu korzystania

z dróg (pkt 1.2. załącznika nr 2). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego

w świetle omawianych przepisów prawnych miejsca płatnego postoju wyznaczone

w strefie płatnego parkowania to, co do zasady, miejsca podwójnie oznakowane: znakami pionowymi D-18 i znakami poziomymi typu P-18. Niemniej jednak to znaki pionowe informują o sposobie korzystania z drogi i dlatego tym znakom, należałoby przypisać rolę decydującą w wyznaczeniu miejsca płatnego postoju.

3.4. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że strona w istocie kwestionuje ustalenia faktyczne, twierdząc, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wynika, że postój pojazdu skarżącego

w dniach [...] czerwca 2013 r. na ul. Krasińskiego, [...] lipca 2013 r. na Placu Nankiera, [...] listopada 2013 r. na ul. Kolejowej, [...] listopada 2013 r. na ul. Kolejowej oraz

[...] stycznia 2014 r. nie nastąpił w miejscu do tego wyznaczonym za pomocą ani znaków poziomych, ani znaków pionowych. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że akceptując ustalenia organów w zakresie parkowania przez skarżącego w miejscach wyznaczonych Sąd wskazał na materiał dowodowy w postaci dokumentacji zdjęciowej, której skarżący nie podważał. Innymi słowy okoliczność parkowania w strefie płatnego parkowania, ale nie na miejscu wyznaczonym do płatnego parkowania, nie została przez skarżącego wykazana. Wymaga wyjaśnienia, że aby taki zarzut mógł być skuteczny, skarżący musiałby wykazać, że parkował

w strefie płatnego parkowania, ale nie na miejscu wyznaczonym do płatnego parkowania. Taka okoliczność nie została natomiast przez skarżącego wykazana.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika natomiast, że oznakowanie spornych miejsc postojowych, we wskazanych dniach nieopłaconego parkowania w płatnej strefie parkowania było prawidłowe i zgodne z obowiązującym rozporządzeniem Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U.170.1393 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach (Dz.U.220.2181 ze zm.). Miejsca postojowe, na których zaparkował skarżący oznaczone były znakiem D-18, z napisem "Płatny". Zaparkowanie za tym znakiem oznaczało zatem postój w strefie płatnego parkowania z obowiązkiem niezwłocznego uregulowania opłaty. Znaki D-44 i D-18 znajdowały się we wszystkich miejscach nieopłaconego przez skarżącego parkowania. Dodatkowo, ze zdjęć znajdującymi się w aktach administracyjnych - w trzech przypadkach postoju skarżącego w dniach [...] sierpnia, [...] sierpnia i [...] lipca 2013 r. wynika, że miejsca postojowe były dodatkowo wyznaczone znakami poziomymi.

Nie ma zatem miejsca w niniejszej sprawie sytuacja nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.).

3.5. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184

i art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.