Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. Ł. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "W." w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdań podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za przekazanie Wójtowi Gminy R. po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżnienia zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych za IV kwartał 2020 r. w wysokości 9 200 złotych oraz za I kwartał 2021 w wysokości 400 złotych, 2. umarza postępowanie administracyjne w zakresie, o którym mowa w punkcie 1, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A. Ł. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "W." w B. kwotę 881 (osiemset osiemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Dnia [...] grudnia 2021 r. Wójt Gminy R., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, wydał decyzję nr [...], mocą której nałożył na A. Ł. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "W." (dalej jako: "skarżący"), na podstawie art. 9o ust. 1 i 2, art. 9xb pkt 2 oraz art. 9zb ust. 1b ustawy z dnia 13 września 1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm., dalej jako: "u.c.p.g.") karę pieniężną w wysokości 165.800 zł za przekazanie Wójtowi Gminy R. po terminie kwartalnych sprawozdań podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżnienia zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych za III i IV kwartał 2019 r., I, II, III i IV kwartał 2020 r. oraz za I kwartał 2021 r.

Decyzją z [...] stycznia 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję i nałożyło na skarżącego karę pieniężną za przekazanie po terminie sprawozdań kwartalnych w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych za II, IV kwartał 2019, I, II, III, IV kwartał 2020 r. oraz I kwartał 2021 r., karę pieniężną w wysokości 163.300 zł.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że obowiązek sprawozdawczy wynika wprost z ustawy i nie jest zależny od pouczenia, przypomnienia czy poinformowania o upływie terminu do złożenia sprawozdania, jak również nie jest zależny od wezwania do dokonania tej czynności. Wymierzenie kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania nie zostało również oparte na zasadzie winy.

Przyczyną uchylenia decyzji pierwszej instancji i ponownego wyliczenia kary pieniężnej było zawieszenie terminów administracyjnych w okresie od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r., jak też sposób obliczania opóźnienia. Wójt naliczał bowiem kary od dnia, do którego zgodnie z ustawą należało złożyć sprawozdanie; zgodnie z przepisami jednak, jeżeli początkiem terminu jest określone zdarzenie (upływ czasu), dnia tego nie bierze się pod uwagę.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając rozstrzygnięcie w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za złożenie po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych za IV kwartał 2020 r. (w wysokości 9.200 zł) oraz za I kwartał 2021 r. (w wysokości 400 zł), zarzucił naruszenie art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 9o ust. 1 u.p.c.g. w zw. z art. 9n ust. 6 u.c.p.g., poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku, mimo że ze względu na wątpliwość co do treści normy prawnej dotyczące obowiązku składania tzw. zerowych sprawozdań (z uwagi na niewykonywanie w okresie sprawozdawczym czynności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych), powinna ona być wykładana na korzyść strony, a zatem prowadzić do wniosku, że brak złożenia w terminie sprawozdań "zerowych" nie daje podstaw do nałożenia kary pieniężnej.

W oparciu o powyższy zarzut autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej na skarżącego za złożenie po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych za IV kwartał 2020 r. w wysokości 9.200 zł oraz za I kwartał 2021 r. w wysokości 400 zł i umorzenie w tym zakresie postępowania w sprawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowo administracyjnego według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które nie zostały pokryte w całości ani w części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Istotą sporu jest ocena zasadności nałożenia przez organ kary administracyjnej za złożenie po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych za IV kwartał 2020 r. w wysokości 9.200 zł oraz za I kwartał 2021 r. w wysokości 400 zł.

Stosownie do art. 9o ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1289), dalej w skrócie u.p.c.g., podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnego sprawozdania w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Według art. 9xb pkt 2 ustawy podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Kary te nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (art. 9zb. ust. 1b ustawy).

Zgodnie z treścią art. art. 7 ust. 1 pkt 2 u.p.c.g. na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, wymagane jest uzyskanie zezwolenia, które zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 u.p.c.g., powinno określać termin podjęcia działalności.

Okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy zostały prawidłowo ustalone i nie stanowią przedmiotu sporu.

Skarżący A. Ł. w lV kwartale 2020 r. i I kwartale roku 2021 r. nie prowadził faktycznie działalności gospodarczej na terenie Gminy R. w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych, tj. nie podejmował czynności związanych z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą na terenie Gminy R., co również wynika z przedstawionych w załączeniu do odwołania złożonego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. sprawozdań skarżącego z wykonywanej przez niego działalności za lV kwartał roku 2020 i I kwartał roku 2021 - były to tzw. sprawozdania zerowe.

W związku z powyższym należałoby ustalić kto jest adresatem obowiązku sporządzania i składania kwartalnych sprawozdań, o którym mowa w art. 9o ust. 1 i 2 u.p.c.g. Przepis ustawy posługuje się tu sformułowaniem "podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych", brak jednak legalnej definicji tego pojęcia. Wyjaśnić zatem należy, czy podmiotem tym jest podmiot, któremu udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, czy też podmiot, któremu takiego zezwolenia udzielono i podjął on działalność na podstawie zezwolenia. W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie wykładnia literalna i systemowa przepisów u.p.c.g. uprawnia do przyjęcia, że podmiotem, o którym mowa w art. 9o ust. 1 i 2 u.p.c.g. jest podmiot, który na podstawie udzielonego mu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych podjął faktycznie działalność objętą zezwoleniem. W ocenie Sądu, gdyby racjonalny ustawodawca chciał nałożyć obowiązek sprawozdawczy na podmioty, którym udzielono zezwolenia, niezalenie od faktycznie podjęcia przez nie działalności w zakresie zezwolenia – inaczej sformułowałby hipotezę normy z art. 9o ustalając obowiązek sprawozdawczy dla "podmiotu, któremu udzielono zezwolenia" (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1330/19 i II SA/Kr 1331/19) .

Dla przedstawionej wykładni znaczenie ma również charakter prawny terminu rozpoczęcia działalności objętej zezwoleniem i samego zezwolenia. Zezwolenie to daje adresatowi uprawnienie do podjęcia działalności w określonym zakresie, nie nakłada zaś obowiązku prowadzenia tej działalności, a jedynie udziela uprawnienia, pozwala na jej prowadzenie w terminie określonym w zezwoleniu (art. 8 ust. 1 pkt 6 u.p.c.g.). Podkreślić należy, że określenie terminu w decyzji o udzieleniu zezwolenia stanowi jej obligatoryjny element (art. 9 ust. 1 pkt 3 u.p.c.g.). Mając na uwadze, że wskazany w zezwoleniu termin określa jedynie ramy czasowe dla podjęcia działalności w zakresie opóźniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za niezasadne należy uznać stanowisko, że obowiązek składania sprawozdań wynika z samego faktu uzyskania zezwolenia w określeniem terminu i powstaje z dniem, w którym taka działalność może być podjęta.

Niezależnie od powyższego wypada zwrócić uwagę, że w odniesieniu do podmiotów odbierających odpady komunalne w u.c.p.g. ustanowiony został obowiązek sporządzania i składania sprawozdań rocznych zerowych. Jest to zgodne z treścią art. 9n ust. 6 u.p.c.g. stanowiący, że: podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe. Jeżeli zatem nie został nałożony obowiązek składania sprawozdań zerowych na podmioty prowadzące inną działalność objętą przepisami u.c.p.g. to trudno zasadnie wnosić, że obowiązek taki, w odniesieniu do innej działalności niż odbieranie odpadów komunalnych, istnieje. W tej sytuacji, w ocenie Sądu terminy określone w zezwoleniu informują jedynie od kiedy najwcześniej określona działalność może zostać podjęta, co jednak nie ma wpływu na powstanie obowiązków sprawozdawczych określonych w art. 9o u.p.c.g. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 28 marca 2018 r. sygn. II SA/Gl 131/18).

W ocenie Sądu nie jest wobec powyższego prawidłowe obciążenie za prowadzenie działalności, podmiotu, który jeszcze faktycznie nie realizuje ww. działalności i wymierzenie mu kary administracyjnej w sytuacji gdy z budzącego wątpliwości przepisu można jedynie domniemywać na zasadzie analogii, że ma on obowiązek składania sprawozdania zerowego, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W związku z tym zgodzić się należy ze stanowiskiem strony skarżącej, że w odniesieniu do niejasnego zwrotu jakim posłużył się ustawodawca w treści art. 9o ust. 1 u.c.p.g. - który pozostawia wątpliwości co do treści normy dotyczącej obowiązku składania sprawozdań zerowych - zasadne jest odwołanie się do normy z art. 7a §1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te rozstrzygane są na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Uwzględnienie ww. przepisu w sytuacji gdy nie zachodzą okoliczność wskazane w przepisie art. 7a § 2 k.p.a. pozwala zatem przyjąć, że z treści art. 9o ust. 1 i 2 u.c.p.g. wynika, że obowiązek sporządzania i składania sprawozdań został nałożony wyłącznie na podmiot, który rozpoczął działalność objętą zezwoleniem. W konsekwencji należało stwierdzić, że obowiązek sprawozdawczy, o którym mowa w art. 9o ust. 1 i 2 u.p.c.g. nie obejmował skarżącego w odniesieniu do sprawozdania za IV kwartał 2020 r. i I kwartał 2021 r., a co za tym idzie, nie należało wymierzać mu kary pieniężnej. (por. wyrok NSA z dnia 08 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 715/21, WSA w Gdańsku z 18.09.2018 r., II SA/Gd 411/18, WSA w Poznaniu z 14.06.2018 r. sygn. akt II SA/Po 1257/17, wyrok WSA w Krakowie z 19. 12.2019 r. sygn..akt II SA/|ke 1330/19).

Reasumując, organy obu instancji nieprawidłowo zastosowały art. 9o ust. 1 i 2 u.p.c.g. W sytuacji gdy brak było podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej prowadzenie postępowania przez organy stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.) i uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego, o czym orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie III sentencji..