Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody z dnia 10 kwietnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga W. K. na decyzję Wojewody z 10 kwietnia 2020 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 24 listopada 2017 r., nr [..], orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 12 marca 2015 r. A. złożyła wniosek do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w G., stanowiącej działkę nr [..], obręb [..], będącej własnością W. B. K., poprzez zezwolenie wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość odcinka sieci gazowej niskiego ciśnienia w przekroju nie większym niż 250 mm, na długości 14 m i głębokości co najmniej 1,0 m.

Wyjaśniono, że przed złożeniem wniosku Spółka kilkukrotnie podejmowała działania zmierzające do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na umieszczenie gazociągu wraz z prośbą o ustanowienie służebności przesyłu przedkładając dowody w postaci notatki służbowej ze spotkania z 6 grudnia 2013 r., pism z 1 stycznia 2014 r. oraz z 2 maja 2014 r., oraz notatki służbowej z rozmowy telefonicznej i pisma wraz z porozumieniem W. K. kierowane do Inwestora. Proponowane warunki przedstawione w porozumieniu nie zostały zaakceptowane przez Spółkę, więc uznano rokowania za zakończone, co zostało potwierdzone w oświadczeniu z 6 października 2017 r. o zakończeniu rokowań.

Właściciel przedmiotowej nieruchomości dwukrotnie składał pismo wyrażając swoje stanowisko w sprawie, tj. wyrażając sprzeciw na ustalenie służebności przesyłu. Podnosił również zarzut, że działania Spółki ograniczają możliwość pełnego władania gruntem oraz że Spółka powinna się rozliczyć za bezumowne korzystanie z nieruchomości, gdyby wyrażała dobrą wolę, a także że ma zamiar wybudować na nieruchomości budynek wolnostojący. Pismem z 29 lipca 2016 r. organ wezwał inwestora do wyjaśnienia przebiegu planowanej inwestycji w kontekście jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości oraz niezbędnego minimum zajęcia nieruchomości. W odpowiedzi z 26 października 2016 r. wskazano, że z uwagi na lokalizację działki w zwartej zabudowie oraz istniejącą infrastrukturę nie ma możliwości ustalenia i zastosowania trasy alternatywnej.

W toku postępowania pozyskano pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta z 23 września 2015 r. informujące, że planowany przebieg projektowanej sieci gazowej zlokalizowany jest na terenie oznaczonym w karcie terenu nr [..] ulicy lokalnej - odcinek ulic R. D. i A. L. miejscowego planu zagospodarowania i przestrzennego [..]. Wskazano, że jeżeli planowana inwestycja mieści się w zakresie modernizacji infrastruktury technicznej - co wynika z postanowień w karcie terenu w pkt. 8. dotyczących ustalenia obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej oraz obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, gdzie zapisano w ppkt 1) planowane działania: c) modernizacja infrastruktury technicznej i przestrzeni ulicy oraz w ppkt 2) oczekiwania i rezultaty: c) poprawa stanu technicznego infrastruktury technicznej - należy uznać za zgodną z planem. Ponadto, poinformowano, że W. K. złożył dwa wnioski z 21 sierpnia 2015 r. oraz 4 marca 2016 r. o pozwolenie na budowę budynku wolnostojącego, lecz w obu przypadkach sprawa została pozostawiona bez rozpatrzenia. W piśmie z 8 listopada 2017 r. W. K. oświadczył, że jego zdaniem rokowania nie zostały zakończone tylko zerwane.

Decyzją z 24 listopada 2017 r. Prezydent Miasta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] poprzez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez tą nieruchomość odcinka sieci gazowej niskiego ciśnienia. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ określił planowane prace jako zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w kwestii poprawy stanu technicznego infrastruktury. Wskazano, że A. jest przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją i przesyłem paliwa gazowego, więc jest zobowiązane do zapewnienia w sposób nieprzerwany i niezawodny dostaw paliwa gazowego do jego odbiorców, a jako taki podmiot ma wiedzę specjalistyczną odnośnie stanu linii sieci gazowych. Na przedmiotowej nieruchomości istnieje już sieć gazowa, jednak z uwagi na wiek gazociągu, do budowy którego użyto materiału obecnie nie używanego oraz liczne ogniska korozji nie nadaje się on do remontu, dlatego konieczne jest przeprowadzenie nowej sieci gazowniczej, która umożliwi właścicielom nieruchomości położonych w rejonie ulic A. L. oraz K. korzystanie z sieci gazowej. Po wykonaniu planowanej inwestycji obecnie funkcjonujący gazociąg zostanie wyłączony z eksploatacji oraz trwale zaślepiony. Zatem, w ocenie organu, planowana inwestycja spełnia warunki wskazane w definicji celu publicznego. Ponadto, wyjaśniono, że rysunek graficzny przedstawiający przebieg inwestycji został czytelnie sporządzony i pokazuje, że planowana sieć gazowa ma przebiegać wzdłuż granicy działki, która stanowi głównie chodnik, w sposób jak najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości. Zdaniem organu rysunek w tym kształcie chroni w sposób wystarczający prawa właściciela nieruchomości przed korzystaniem z uzyskanego ograniczenia nieruchomości w sposób nadmierny i nieuprawniony.

W kontekście spełnienia przesłanki z art. 124 ust. 1 u.g.n. Prezydent Miasta przypomniał, że zgodnie z oświadczeniem inwestora zawartym w piśmie z 6 października 2017 r. rokowania z W. K. zostały zakończone z uwagi na brak możliwości porozumienia. Natomiast w odniesieniu do wniesionych przez W. K. uwag dotyczących sposobu zakończenia rokowań przez Spółkę oraz nierozliczenia się przez Spółkę za korzystanie z przedmiotowego gruntu i niewynajęcia terenu pod gazociąg organ wyjaśnił, że w żaden sposób nie wpływają one na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Powołując się na orzecznictwo organ przypomniał, że niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Natomiast odnosząc się do kwestii odszkodowania Prezydent Miasta podniósł, że ze względu na treść art. 129 ust. 5 u.g.n. organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 124 u.g.n.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Pismem z 3 grudnia 2018 r. odwołujący się ponowił swoją prośbę o przesunięcie posadowienia rury gazowej na działce nr [..] średnio o 99 cm, co jest wystarczające na położenie planowanej rury. Następnie pismem z 29 sierpnia 2019 r. W. K. wniósł o nie podejmowanie decyzji bez ponownej analizy sprawy działki [.]. Podniesiono, że jak widać z załączonej mapki, można umieścić planowaną rurę gazową na gruncie niekolizyjnym posadowionym pomiędzy granicą działki a asfaltem ul. L.

Decyzją z 10 kwietnia 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z art. 124 u.g.n. udzielenie przedmiotowego zezwolenia jest możliwe po spełnieniu łącznie następujących przesłanek: planowana inwestycja będzie stanowiła inwestycję celu publicznego (o których mowa w art. 6 u.g.n.), ograniczenie będzie zgodne z planem miejscowym, bądź w przypadku jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz nie będzie zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na realizację inwestycji, przy czym warunkiem koniecznym jest uprzednie poprowadzenie z nim rokowań i załączenie do wniosku dokumentów z ich odbycia.

Wojewoda ocenił, że wniosek Spółki z 12 lutego 2015 r. dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego, przy czym nawet realizowanie sieci gazowej na krótkim odcinku, mimo że ma charakter lokalny, to służy zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i jest niezbędne dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Ponadto, Wojewoda uznał, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XLVIII/1331/10 Rady Miasta z 29 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..]. Przypomniano również, że pismem z 23 września 2015 r. Wydział Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego, wskazał, że planowana inwestycja mieści się w zakresie modernizacji infrastruktury technicznej i jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Przebieg fragmentu projektowanej sieci gazowej pokazany na załączniku do ww. pisma zlokalizowany jest na terenie karty nr [..] teren ulicy lokalnej - odcinek ulic R. D. i A. L. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o numerze ewidencyjnym [..]. W ocenie Wojewody, z powyższych postanowień jednoznacznie wynika, że lokalizacja wnioskowanego gazociągu niskiego ciśnienia jest dopuszczalna na działce nr [..]. Organ odwoławczy przypomniał również, że ustawodawca nie zobowiązał organu wydającego decyzję w trybie art. 124 u.g.n., aby ingerował w przebieg inwestycji uregulowany stosownymi aktami prawa miejscowego. Zatem przedmiotem postępowania odwoławczego nie była analiza tego, czy planowany przebieg inwestycji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy też przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest dla nieruchomości korzystny czy też nie. Zauważono, że ograniczenie ustanowione w decyzji ma nastąpić na podstawie ogólnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ tak określił ustawodawca w art. 124 ust. 1 u.g.n. Organ odwoławczy nie ma więc możliwości ingerować w przebieg planowanej inwestycji, jeśli jest ona zgodna ze wskazanym wyżej dokumentem planistycznym i w takim zakresie został złożony wniosek, jak również w usytuowanie inwestycji na działce. Jeżeli więc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego precyzują lokalizację danego przedsięwzięcia organ rozstrzygający w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, z uwagi na wymóg zgodności ograniczenia z tymi aktami, nie będzie miał możliwości rozważania w tym zakresie alternatywnych rozwiązań, ani kwestionowania tych, które zostały przyjęte. Wojewoda uznał więc za nieprawdziwy zarzut odwołującego się o naruszeniu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności brak rozpatrzenia tego materiału w sposób wnikliwy w zakresie ustalenia optymalnego przebiegu trasy gazociągu. Organ podniósł, że ustalenie zaistnienia przesłanek dla wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest możliwe do zweryfikowania na podstawie zebranego materiału dowodowego, a nie uzależnione od przedstawienia stanowisk stron, wyjaśnień świadków, przeprowadzenia oględzin lub stanowiska biegłego.

Za niezasadny uznał Wojewoda zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez przeprowadzenie nieprawidłowych rokowań przez wnioskodawcę, a polegających na odrzuceniu wszelkich propozycji właściciela i nieprzedstawieniu żadnej racjonalnej propozycji (czyli oferty), które to uchybienie obarcza zdaniem odwołującego się całe postępowanie istotną wadą. Organ odwoławczy wyjaśnił, że o fakcie prowadzenia rokowań świadczy treść korespondencji znajdującej się w aktach, tj. w dniu 6 grudnia 2013 r. inwestor spotkał się z właścicielem nieruchomości, poinformował o planowanych pracach, zaproponował ustanowienie służebności przesyłu, lecz W. K. nie wyraził zgody na ustanowienie służebności przesyłu. Pismem z 17 stycznia 2014 r. właściciel nieruchomości zwrócił się do inwestora o przesłanie operatu szacunkowego. Następnie w pismach z 2 stycznia 2014 r. i 2 maja 2014 r. inwestor ponownie zwrócił się do właściciela nieruchomości o zgodę na przeprowadzenie prac, proponując kwotę za ustanowienie służebności. W pismach z 27 marca 2014 r. i 7 maja 2014 r. właściciel nieruchomości skierował do inwestora treść porozumienia, na podstawie którego wyraża zgodę na przeprowadzanie inwestycji, jednak warunki te nie zostały zaakceptowane przez inwestora. Zatem, w ocenie Wojewody, Spółka spełniła wymóg uprzedniego przeprowadzenia z właścicielem nieruchomości rokowań w zakresie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Inwestor wystąpił o wyrażenie zgody na realizację przedsięwzięcia, wskazał, na czym będą polegać prace oraz zaproponował ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Powołując się na orzecznictwo Wojewoda zauważył, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Istotą art. 124 u.g.n. jest przyznanie inwestorowi prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak aby umożliwić realizację inwestycji celu publicznego. Organ, wydając decyzję w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. bada zatem tylko, czy inwestor próbował uzyskać zgodę na realizację inwestycji, nie zaś to w jakiej formie miałaby ona zostać wyrażona. Dodatkowo, z orzecznictwa wynika, że organ nie może weryfikować samego trybu rokowań, jeżeli były one rzeczowe i pozbawione pozorności. W ocenie organu odwoławczego prowadzone w sprawie rokowania były rzeczowe, został określony szczegółowo zakres postulowanego dostępu do nieruchomości oraz zaproponowano zawarcie umowy. Okoliczności te zostały uznane za stan umożliwiający inwestorowi wystąpienie na drogę postępowania administracyjnego.

Jako że wszystkie przesłanki z art. 124 u.g.n. zostały w niniejszej sprawie spełnione, zdaniem Wojewody zasadnym było wydanie decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wobec nie naruszenia przez organ I instancji przepisów, w tym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W.K. zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na braku podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia w związku z inwestycją o jakim charakterze inwestor wystąpił z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i w wyniku powyższego - dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, w tym pisma Wydziału

Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego z 23 września 2015 r. skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wobec nieustalenia czy planowana inwestycja ma charakter budowy czy też przebudowy odcinka sieci gazowej nie było podstaw do stwierdzenia takiej zgodności;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w okolicznościach, w których decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem decyzja organu I instancji powinna była zostać uchylona celem poczynienia przez organ I instancji istotnych dla sprawy ustaleń dotyczących charakteru zamierzenia inwestycyjnego wobec niespójności jego wskazań w tym przedmiocie wynikających ze składanych w toku sprawy pism;

3) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 18 pkt 8 uchwały Nr XLVIII/1331/10 Rady Miasta z dnia 29 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..]w zw. z art. 3 pkt 3a, 6 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że inwestycja jest zgodna z postanowieniami planu miejscowego, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego materiału dowodowego pozwala uznać, że inwestycja nie stanowi przebudowy istniejącej linii, gdyż w jej wyniku nie następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, lecz stanowi budowę zupełnie nowego odcinka sieci gazowej, a zatem wobec sprzeczności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu, który zakłada dokonanie modernizacji infrastruktury technicznej i przestrzeni ulicy a nie budowę nowej infrastruktury, wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości pomimo braku kumulatywnego spełniania przesłanek warunkujących udzielenie takiego zezwolenia;

4) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. polegające na uznaniu, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, polegające na rzeczywistych negocjacjach nakierowanych na uzyskanie zgody na wykonanie prac, w okolicznościach w których treść korespondencji pomiędzy inwestorem a skarżącym potwierdza, że inwestor zakładał jedynie przedstawienie jednostronnej propozycji dotyczącej postanowień proponowanej umowy i pomimo finalnie wyrażonej przez właściciela nieruchomości zgody na przeprowadzenie inwestycji, nie akceptując co do zasady warunków przedstawionych przez skarżącego, nie podjął próby uzgodnienia z nim poszczególnych postanowień przyszłego porozumienia zrywając de facto prowadzone rozmowy; co więcej propozycja skierowana do skarżącego dotyczyła wyrażenia przez niego zgody na ustanowienie służebności przesyłu a nie zezwolenia na wykonanie prac, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że organy dokonały wybiórczej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i mimo nieścisłości z nich wynikających nie podjęły inicjatywy w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Konsekwencją ich działania był brak wyjaśnienia okoliczności istotnych i doprowadzenie do błędnego uznania spełnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zauważono, że z pism inwestora zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika jednoznacznie, jaki charakter ma mieć inwestycja, w związku z którą został przez niego złożony wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości a z treści zaskarżonej decyzji organu II instancji i cytowanych w niej fragmentów pism inwestora nie sposób wywieść, czy zamierzenie inwestycyjne ma stanowić budowę czy też przebudowę odcinka sieci gazowej niskiego ciśnienia. W niektórych pismach inwestor wskazuje bowiem na to, że jego wniosek dotyczyć ma zezwolenia na "założenie i przeprowadzenie nowego gazociągu" względnie "wykonanie" odcinka sieci gazowej niskiego ciśnienia, a zatem jego budowy, w innych zaś wprost określa zaplanowane działania jako "modernizację sieci gazowej mającą na celu poprawienie stanu technicznego istniejącej infrastruktury", a zatem jego przebudowę. Organ II instancji zdaje się nie zważać na to, że pomiędzy budową a przebudową (modernizacją) sieci istnieje różnica i to o istotnej dla sprawy wadze, również niejako zamiennie organ posługuje się tymi pojęciami, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie finalnie utrzymując w mocy decyzję zakładającą założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość odcinka sieci gazowej. Jednocześnie Wojewoda powołuje się na pismo Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego z 23 września 2015 r. i podaje, że wydział "wskazał, że planowana inwestycja mieści się w zakresie modernizacji infrastruktury technicznej i jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego". Jednocześnie organ nie wyjaśnia rozbieżności pomiędzy powyższym swoim twierdzeniem a stanowiskiem organu I instancji, który powołując się na to samo pismo Urzędu Miejskiego stwierdza, że jeżeli planowana inwestycja mieści się w zakresie modernizacji infrastruktury technicznej należy uznać ją za zgodną z miejscowym planem.

Powołując się na § 18 pkt 8 uchwały Nr XLVIII/1331/10 Rady Miasta z dnia 29 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący podniósł, że istotnym dla sprawy pozostawało stanowcze zbadanie charakteru zamierzenia budowlanego w zakresie tego, czy inwestor planuje w jego ramach budowę czy modernizację, którą należałoby rozumieć jako przebudowę infrastruktury. Jak wynika zarówno z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i pisma Urzędu Miasta z 23 września 2015 r. tylko modernizacja byłaby z powyższym planem zgodna. Zatem brak wyjaśnienia okoliczności, o których mowa powyżej - z którym w ocenie skarżącego mamy do czynienia w niniejszym przypadku - świadczy o naruszeniu przez organ przepisów procedury administracyjnej w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla sprawy.

Ponadto, skarżący podniósł, że pomimo, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ II instancji nie dostrzegł przedmiotowych uchybień i dokonując ponownie merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie powielił de facto błędy organu I instancji. Co więcej, pozbawił stronę rozpoznania w tym zakresie sprawy przez organy dwóch instancji. Dodatkowo, uchybienia organu I instancji w zakresie ustalenia czy inwestycja zakłada budowę czy przebudowę infrastruktury liniowej (odcinka sieci gazowej) nie mogły być w ocenie skarżącego sanowane przez dokonywanie takich ustaleń przez organ II instancji w ramach postępowania odwoławczego. Wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji zamiast orzeczenia kasatoryjnego świadczy, zdaniem skarżącego, nie tylko o tym, że uchybienia organu I instancji w zakresie postępowania dowodowego nie zostały dostrzeżone przez organ II instancji, ale również o tym, że organ II instancji rozpoznając sprawę we własnym zakresie powielił zawarte w niej błędy.

W ocenie skarżącego brak oceny rodzaju planowanej inwestycji, tj. czy należy ją kwalifikować jako przebudowę czy budowę, uniemożliwił prawidłowe rozpoznanie sprawy a uchybienia proceduralne doprowadziły do nieprawidłowej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym przepisów prawa miejscowego. Powołując się na § 18 obowiązującego miejscowego planu zauważono, że ustalenia dotyczące obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej oraz obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji w ramach planowanych działań dla terenu oznaczonego symbolem [..] obejmują jedynie modernizację infrastruktury technicznej, a nie jej budowę. Zakładanym celem inwestycji na tym terenie ma być przy tym poprawa stanu technicznego infrastruktury technicznej, co również sugeruje, że infrastruktura ta już istnieje i ma zostać jedynie poddana rewitalizacji. W tej sytuacji zdaniem skarżącego, przy ocenie, z jakim charakterem inwestycji mamy do czynienia powinny znaleźć zastosowanie zasady i definicje wynikające z art. 3 pkt 3a, 6 i 7a Prawa budowlanego.

Skarżący zauważył, że ocena zebranego materiału dowodowego pozwala uznać, że planowana inwestycja nie stanowi przebudowy istniejącej linii, gdyż w jej wyniku nie następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, lecz stanowi budowę zupełnie nowego odcinka sieci gazowej. Powyższe założenie zdaje się potwierdzać również sam inwestor, który w treści pisma z 6 października 2017 r. wyjaśniając założenia inwestycji ostatecznie określił, że dotyczy ona budowy sieci gazowej, podczas gdy we wcześniejszych pismach wskazywał na jej modernizację. Inwestor wskazał, że na nieruchomości istnieje już sieć gazowa i przy planowanej inwestycji obecnie funkcjonujący gazociąg zostanie wyłączony z eksploatacji oraz trwale zaślepiony. Dodał, że przeprowadzenie nowej budowy jest konieczne z uwagi na zły stan obecnie funkcjonującej. Powyższe świadczy o niezgodności zamierzenia budowlanego z planem miejscowym. Skoro w wyniku realizacji inwestycji ma powstać nowy odcinek sieci gazowej, który istnieć ma równolegle do odcinka, który zgodnie z założeniami inwestora zostanie "wyłączony z eksploatacji i trwale zaślepiony", uznać należy, że planowane roboty będą stanowiły realizację nowego obiektu, co należy uznać za sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, powołując się na orzecznictwo skarżący zauważył, że wynikający z art. 124 ust. 3 u.g.n. wymóg by udzielenie zezwolenia poprzedzały rokowania a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie, co oznacza, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie nie zostały przeprowadzone rzeczywiste negocjacje nakierowane na uzyskanie zgody na wykonanie prac. Treść korespondencji pomiędzy inwestorem a skarżącym potwierdza, że inwestor zakładał jedynie przedstawienie jednostronnej propozycji dotyczącej postanowień proponowanej umowy i pomimo finalnie wyrażonej przez właściciela nieruchomości zgody na przeprowadzenie prac, nie akceptując co do zasady warunków przedstawionych przez skarżącego, nie podjął próby uzgodnienia z nim poszczególnych postanowień przyszłego porozumienia zrywając prowadzone rozmowy. Tego rodzaju zachowanie inwestora i uznanie przez niego, że rokowania są zakończone, gdyż warunki przedstawione przez właściciela są nie do przyjęcia potwierdza, że propozycja miała charakter jednostronny i nie stanowiła o zamiarze podjęcia z właścicielem rozmów nakierowanych na osiągnięcie kompromisu. Skarżący uznał, że powoływanie się przez organ na wymianę szeregu pism, która miała miejsce pomiędzy właścicielem nieruchomości a inwestorem, a co - zdaniem organu - miało dowodzić przeprowadzenia w tym wypadku rokowań, nie jest uzasadnione, ponieważ treść powyższych pism dotyczyła tylko warunków ustanowienia służebności przesyłu a nie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., zatem z uwagi na odrębność powyższych instytucji nie można było utożsamiać negocjacji dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Skoro udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości uzależnione jest od braku zgody właściciela na realizację inwestycji, mimo uprzedniego przeprowadzenia z nim w tym zakresie rokowań, nieprawidłowości zaistniałe w toku rokowań i uznanie, że de facto nie zostały one przeprowadzone, podważają podstawy wydanych w sprawie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Organ stwierdził, że pomimo podniesionych zarzutów skarżący nie wskazuje na żadne nowe okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska Wojewody. A. z wnioskiem o oddalenie skargi. Odnosząc się do przedstawionych zarzutów Spółka wskazała, że wbrew twierdzeniom skarżącego w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy przeprowadzono

rokowania, a zatem spełniona została przesłanka z art. 124 ust. 3 u.g.n. Przypomniano, że przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości inwestor prowadził negocjacje zmierzające do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na posadowienie sieci gazowej. Strony organizowały spotkania, wymieniały korespondencję z propozycjami uregulowania sytuacji prawnej, jednakże nie doprowadziło to do osiągnięcia porozumienia. Spółka zwróciła się do właściciela nieruchomości z propozycją sporządzenia na swój koszt operatu szacunkowego, w którym zostałaby oszacowana wartość służebności i wypłatę wynagrodzenia w kwocie wskazanej operatem. Skarżący nie wyraził jednak na to zgody, żądając jednocześnie zawarcia porozumienia, mocą którego inwestor zobowiąże się, że nie będzie dochodził ustanowienia służebności, a jakakolwiek próba jej uzyskania będzie obwarowana karą w wysokości 100.000 zł. Skarżący nie był skłonny do zmiany zdania odnośnie do proponowanych warunków, natomiast zaproponowane warunki, od których skarżący uzależniał możliwość przeprowadzenia inwestycji były nie do przyjęcia dla inwestora. Spółka nie mogła wyrazić zgody na takie warunki, gdyż powyższe nie tylko kłóci się z ustawowo przyznanymi Spółce uprawnieniami, ale nade wszystko uniemożliwia należytą realizację nałożonych ustawowo obowiązków dotyczących zapewnienia bieżącego nadzoru nad sieciami, ich modernizację, zabezpieczenie przed awariami itp. Wskazano, że spełnienie wskazanych obowiązków nie byłoby możliwe bez posiadania należytego uprawnienia (skutecznego erga omnes a nie tylko wobec aktualnego właściciela działki) do dostępu do nieruchomości, przez jaką sieć przebiega. Tym samym Spółka w pełni aprobuje stanowisko obu organów, które ustaliły, że rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo. Powołując się na orzecznictwo dodano jeszcze, że ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań, co oznacza, że mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania Spółka wskazała, że organy obu instancji wnikliwie przeprowadziły postępowanie, opierając się na dokumentach i mapach zgromadzonych w toku postępowania prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy, w szczególności, że z uwagi na lokalizację działki skarżącego w zwartej zabudowie oraz istniejącą infrastrukturę nie ma możliwości zastosowania trasy alternatywnej dla gazociągu. W wyniku przeprowadzonego postępowania prawidłowo ustalono, że projektowane prace zgodne są z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w kwestii poprawy stanu technicznego infrastruktury.

W kwestii zarzutu naruszenia prawa materialnego powołując się na orzecznictwo Spółka podniosła, że nie jest uzasadnione przepisami prawa ani zasadami wykładni zrównywanie znaczenia pojęć używanych na potrzeby niniejszego postępowania z pojęciami definiowanymi w prawie budowlanym. Spółka zauważyła, że postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są nieostre i ujęte szeroko, wskazując na modernizację infrastruktury technicznej. Jak podnosi Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. Natomiast niezależnie od klasyfikacji prac w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, zdaniem Spółki, w istocie mamy do czynienia z modernizacja infrastruktury technicznej. Przyczyną zamiaru przeprowadzenia robót oraz wszczęcia niniejszego postępowania jest bowiem zły stan techniczny położonego w gruncie gazociągu, stanowiącego część sieci gazowej znajdującej się na tym obszarze. Modernizacja zostanie wykonana w ten sposób, że obok obecnej rury gazowej zostanie ułożona nowa rura, która po podłączeniu do sieci przejmie funkcje starego przewodu. Stary przewód zostanie odłączony i zaślepiony. Wskazano, że właśnie w taki sposób w Spółce dokonuje się przebudów sieci. Należy zatem stwierdzić jednoznacznie, wbrew temu, co podnosi skarżący, że działania Spółki można zakwalifikować jako przebudowę sieci gazowej, polegającą właśnie na jej modernizacji.

Podkreślono również, że w planie miejscowym nie użyto sformułowania modernizacja urządzenia przesyłowego, rury gazowej, ale generalnie infrastruktury technicznej. Posiadana przez Spółkę sieć gazowa, zaliczana do infrastruktury technicznej, składa się z obiektów sieci gazowej, do których należą m. in. gazociągi, połączonych i współpracujących ze sobą, służących do transportu gazu ziemnego (§ 2 pkt 14 i 27 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie). W przypadku, gdy odcinek sieci gazowej jest w złym stanie technicznym i obok niego sadowiony jest nowy przewód, aby przejął jego funkcje, to nie budzi wątpliwości, że istotą takich działań jest właśnie modernizacja sieci gazowej. Wskutek przeprowadzonych prac nie dochodzi bowiem do poprowadzenia niezależnego przewodu, który będzie spełniał oddzielne funkcje od poprzedniego gazociągu, ale do zastąpienia zużytego czy uszkodzonego fragmentu sieci nowym przewodem. W wyniku takich prac następuje poprawa jakości, funkcjonalności i bezpieczeństwa sieci gazowej na danym obszarze. A mając na uwadze treść postanowień miejscowego planu właśnie takie działania zostały dopuszczone na przedmiotowym obszarze. Na względzie należy bowiem mieć nie tylko wykładnię literalną, ale również celowościową - zaplanowane prace będące przedmiotem niniejszego postępowania mają właśnie na celu modernizację infrastruktury technicznej.

W odniesieniu do wskazanego przez skarżącego wymogu szczegółowego oznaczenia na planie przebiegu inwestycji Spółka powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt II SA/GI 231/18, zgodnie z którym "fakt, że w części graficznej uchwały naniesiono jedynie przebieg istniejącego gazociągu, nie może oznaczać niezgodności inwestycji liniowej z prawem miejscowym. Zauważyć bowiem należy, że dopiero na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz. U. Nr 130, poz. 871), dokonano nowelizacji art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073). Zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b tej ustawy, w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i znaczeniu ponadlokalnym. Wymóg określenia granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, nie obowiązywał zatem w dacie uchwalenia planu dla przedmiotowego terenu." Spółka przypomniała, że uchwała Nr XL VIII/1331/10 Rady Miasta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] została podjęta 29 kwietnia 2010 r. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 2 lipca 2010 r. (nr 91 poz. 1735), a zatem przed wejściem przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wskazują na mieszczenie w planie granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (21 października 2010 r.).

Dodatkowo Spółka wskazała, że planowane zamierzenie jest inwestycją celu publicznego i jako takie ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Podkreślono, że wykonanie działań związanych z modernizacją gazociągu jest konieczne z uwagi na zły stan techniczny obecnej infrastruktury. Przypomniano wreszcie, że w związku z obowiązkiem nałożonym na operatora gazociągów przez art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne Spółka musi utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Jest to obowiązek publicznoprawny, który wymaga od operatorów gazociągów m. in. działania związanego z ochroną i weryfikowaniem sprawności sieci oraz podejmowania wszelkich działań w celu umożliwieniu stałego zaopatrywania odbiorców w gaz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Trzeba zaznaczyć, że opisana wyżej kontrola odbywa się w określonej kolejności: najpierw sąd bada czy zaskarżona decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad powodujących jej nieważność, następnie czy naruszone zostały przepisy postępowania i czy mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym – w sytuacji ujawnienia wad, stanowiących przesłanki wznowieniowe – ich wpływ na wynik sprawy pozostaje bez znaczenia. Dopiero gdy brak jest opisanych naruszeń prawa można dokonać kontroli pod względem zgodności z prawem materialnym. Analiza akt administracyjnych sprawy ujawniła, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja organu odwoławczego dotknięta jest naruszeniem prawa, stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądu były decyzje: Prezydenta Miasta z 24 listopada 2017 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], obręb [..] w G., poprzez udzielenie A. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie prze ww. działkę sieci gazowej oraz decyzja Wojewody z 10 kwietnia 2020 r. utrzymująca w mocy ww. decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt administracyjnych organu I instancji, postępowanie przed nim prowadziła, jako pracownik, D. D. - D. Wszystkie pisma procesowe organu I instancji sporządzał ten pracownik, co potwierdzają inicjały [..] w sygnaturze pism sporządzanych w sprawie, a także imię i nazwisko pracownika, do którego były kierowane maile przez Spółkę wnioskującą o wydanie decyzji w sprawie (por. np. mail z 19 lutego 2016 r. k. 154 akt administracyjnych organu I instancji, czy z 1 lutego 2016 r. - k. 149 tych akt). Analiza akt administracyjnych organu I instancji wskazuje, że ostatnim pismem sporządzonym przez D. D. – D. było pismo z 31 stycznia 2017 r. (k. 235 akt administracyjnych organu I instancji). Po tej dacie, sprawa została przekazana innemu pracownikowi, na co wskazują inicjały w sygnaturze pism sporządzanych w sprawie (por. pismo z 27 kwietnia 2017 r. – k. 237 akt administracyjnych organu I instancji). Z kolei, decyzja Wojewody z 10 kwietnia 2020 r. podpisana została przez D. D. – D. jako pracownika upoważnionego przez Wojewodę.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że do dnia 11 kwietnia 2011 r., omawiany przepis wprost stanowił, że wyłączenie dotyczy tego pracownika, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Od dnia 11 kwietnia 2011 r., ustawodawca pominął w tym przepisie sformułowanie: "w niższej instancji". Dokonana zmiana art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiła konsekwencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym wskazano na niezgodność art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. - w zakresie, w jakim nie wyłącza członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1286/14. Jak podkreśla w przywołanym wyroku NSA, a ocenę tę skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, rozumienia określenia: "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" nie należy ograniczać tylko do dwóch sytuacji, tj. kiedy pracownik organu brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji oraz kiedy brał udział w wydaniu decyzji, która jest objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wręcz przeciwnie, wykreślenie przez ustawodawcę sformułowania: "w niższej instancji", daje o wiele szersze możliwości rozumienia sytuacji, w których pracownik organu podlega wyłączeniu, tak aby zapewnić jak najpełniejszą realizację zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 135/15, z którego wynika, że dla dokonania prawidłowej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., należy mieć na uwadze cel wprowadzenia tej przesłanki wyłączenia pracownika organu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 22 lipca 2007 r., sygn. II GSP 2/06, "istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z 20 lipca 2004 r. SK 19/02 - OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 - OTK-A 2005/11/137). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 k.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z 7 marca 2005 r. P 8/03 (OTK-A-2005/3/20). Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantuje stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie - kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 k.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ.

Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, należy, w ocenie sądu, przyjąć, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w określonej jego fazie, a nie koniecznie w całym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe i okoliczność, że ta sama osoba prowadziła w istotnym zakresie postępowanie w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, o czym świadczą wymienione wyżej czynności odzwierciedlone w treści pism procesowych sporządzonych w sprawie, a także działając z upoważnienia Wojewody wydała w jego imieniu decyzję z 10 kwietnia 2020 r., trzeba stwierdzić, że wobec naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wystąpiła przesłanka wznowieniowa przewidziana w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z naruszeniem przez organ odwoławczy prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Naruszenie prawa w tym znaczeniu nie może być odnoszone tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Przyjąć należy, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji, co do zasady z urzędu, bowiem dyspozycja tego przepisu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego. Skoro zaś nie dostrzeżono powyższej okoliczności, stanowiącej przesłankę wznowieniową w postępowaniu odwoławczym, tym samym naruszono także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Choć nie ma znaczenia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., wpływ tego rodzaju uchybienia na wynik sprawy, zdaniem sądu, jest ono istotne, bowiem nie zostały zapewnione standardy bezstronnego rozpoznania sprawy, których oczekiwać może podmiot prawa.

Mając na uwadze powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Stwierdzona wada postępowania odwoławczego, musi prowadzić do eliminacji decyzji wydanej przez organ odwoławczy, niezależnie od innych postawionych w odwołaniu zarzutów, do których sąd na obecnym etapie nie mógł się odnieść. Stwierdzona wada prowadzi bowiem do wyeliminowania dotkniętego nią rozstrzygnięcia i konieczności ponownego rozpoznania sprawy. Dotychczasowe ustalenia i wnioski organu II instancji upadają, zatem ustosunkowanie się do jakichkolwiek zarzutów wobec nich jest niecelowe. Konieczność odniesienia się do kwestii, których one dotyczą zaktualizuje się dopiero po wyeliminowaniu omówionej wyżej nieprawidłowości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz W. K. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na sumę tą składa się wpis od skargi w wysokości 200 zł, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego.