Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 404/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. oddala skargę kasacyjną; 2. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 404/13 w ten sposób, że w miejsce słów: "Stowarzyszenia A. z siedzibą w O." wpisuje słowa "Stowarzyszenia A. z siedzibą w W.".

Wyrokiem z 21 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w O. (dalej jako "Stowarzyszenie") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 13 maja 2010 r. Spółka B. z siedzibą w K. (dalej jako "Spółka") wystąpiła do Prezydenta Miasta Otwocka o udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na terenie wskazanej we wniosku nieruchomości, kolidujących z planowaną inwestycją budowlaną.

Postanowieniem z [...] lipca 2010 r. do udziału w przedmiotowym postępowaniu dopuszczone zostało Stowarzyszenie. Postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r., dopuszczono do udziału C.

Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Prezydent Miasta Otwocka zezwolił Spółce na usunięcie wymienionych w decyzji drzew.

Odwołania od powyższej decyzji wniosły wskazane wyżej i dopuszczone do udziału w postępowaniu organizacje społeczne.

Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Otwocka decyzją z [...] kwietnia 2012 r. zezwolił Spółce na usunięcie wskazanych w decyzji drzew pod określonymi warunkami, co do części drzew odmówił zezwolenia, a także w części umorzył postępowanie. Dodatkowo nałożył na Spółkę szereg obowiązków związanych z nowymi nasadzeniami, a także zabezpieczeniem terenu.

Odwołania od powyższej decyzji ponownie wniosły wskazane wyżej organizacje społeczne.

Decyzją z [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie A.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że zezwolenie na usunięcie drzew jest wyjątkiem od reguły ich zachowania jako elementu przyrody, podlegającego ochronie prawnej. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy nie dokonał oceny występowania w przedmiotowej sprawie przesłanek do wydania zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów. Organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zebrane w sprawie dowody oceniły z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązkiem organu II instancji było także ustalenie, czy możliwe jest wydanie zezwolenia na usunięcie drzew w świetle obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren pomiędzy ulicami Pułaskiego, Poniatowskiego, 3-go Maja, Partyzantów w obrębie 143 w Otwocku zatwierdzonego uchwałą Nr XXX/257/05 Rady Miasta Otwocka z 1 marca 2005 r. (Dz.Urz.Woj. Mazowieckiego z dnia 19 maja 2005 r. Nr 113, poz. 3285) przedmiotowe działki znajdują się w strefie zabudowy usługowo-mieszkaniowej i usługowej.

Z ustaleń ogólnych tego planu wynika, że za najcenniejszy element zagospodarowania przestrzennego uznaje się reliktowe zadrzewienia sosny – pozostałości po borze sosnowym, które chroni się poprzez zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia – zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Z kolei ze względu na ochronę i wzmocnienie walorów uzdrowiskowych Otwocka, ochronę charakterystycznego dla tej części miasta krajobrazu kulturowego oraz ochronę ładu przestrzennego, plan ustala ochronę drzewostanu sosnowego, zadrzewień przyulicznych oraz wartościowych pojedynczych drzew wprowadzając zakaz wycinki, zakaz utwardzania i innego ograniczania przepuszczalności gleby w promieniu 1 m od pnia, zakaz prowadzenia robót ziemnych w odległości mniejszej niż 1,5 m od pnia, obowiązek opracowania i zaopiniowania inwentaryzacji drzewostanu i projektu gospodarki drzewostanem przed przystąpieniem do prac prowadzących do zmiany warunków wegetacji roślin. Plan przewiduje także nakaz stosowania roślin charakterystycznych dla zbiorowiska borów sosnowych oraz zastępczych dla tych zbiorowisk przy urządzaniu terenów publicznych i terenów zieleni towarzyszącej. Jednocześnie w planie miejscowym dopuszczono odstępstwa od powyższych zasad jedynie w sytuacji realizacji niezbędnych inwestycji celu publicznego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w ocenie organu odwoławczego, planowane zamierzenie budowlane nie jest niezbędną inwestycją celu publicznego, a zatem możliwość wydania zezwolenia na wycięcie wnioskowanych drzew powinna być rozpatrywana przy respektowaniu zakazów wynikających z ogólnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w pierwszej kolejności uwzględniony powinien być zakaz wycinki drzewostanu sosnowego sformułowany "w pkt 6.1 lit. a/" planu. Ponadto z planu wynika, że przez zakaz wycinki chronione powinny być także zadrzewienia przyuliczne oraz wartościowe pojedyncze drzewa. Sąd I instancji podkreślił, że z decyzji organu I instancji wynika, że w punkcie I i II zezwolono na wycięcie 64 drzew i 7 sztuk krzewów jako kolidujących z planowaną inwestycją i w odróżnieniu od punktu IV decyzji nie wskazano, że są to drzewa martwe lub powalone, bez szans na dalszą wegetację. W ocenie Sądu I instancji, nie jest jasne, dlaczego w świetle jednoznacznych przepisów planu miejscowego obowiązującego na tym obszarze, udzielono zezwolenia na wycięcie tych drzew i krzewów. Sąd I instancji za niewystarczające uznał stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym stan przedmiotowego drzewostanu jest zły lub średni. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że racjonalny prawodawca nie dąży za wszelką cenę do ochrony gatunkowej drzew chorych, bez szans na dalszą wegetację, które przyczyniają się dodatkowo do rozprzestrzeniania się chorób korzeniowych drzew rosnących w okolicy. Wobec jednak jednoznacznych przepisów planu dotyczących ochrony drzew, organ odwoławczy powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać, że konkretne drzewa przeznaczone do wycinki spełniają powyższe kryteria. Sąd I instancji podkreślił, że rozważania w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uwzględnił zarzuty Stowarzyszenia dotyczące braku w aktach sprawy dokumentów, które potwierdzałyby rozprzestrzenianie się patogenów na otaczające działki objęte wnioskiem. Organ nie wydawał żadnych zezwoleń na wycinkę drzew na przyległych działkach. Przyroda ma natomiast olbrzymie zdolności regeneracyjne. Ponadto słaby czy zły stan drzewa nie oznacza, że nie ma możliwości podjęcia działań mających na celu poprawę stanu tego drzewostanu. W ocenie Sądu I instancji, powyższych okoliczności organ odwoławczy nie rozważył.

Sąd I instancji za niedopuszczalne w świetle art. 15 k.p.a. uznał stanowisko organu odwoławczego, który uznaje jako decydujący materiał dowodowy w sprawie opinie dotyczące oceny przedmiotowego drzewostanu, a następnie uchyla się od oceny tego materiału na podstawie art. 80 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji sporządzone w sprawie opinie są dowodami i organ rozpoznając sprawę nie może ograniczyć się do przytoczenia ich treści i wniosków z nich płynących. Sąd I instancji powołał znajdujące się w aktach sprawy dokumenty: "Ocena przyrodniczo-techniczna drzewostanu wielogatunkowego" z lipca 2010 r., sporządzona przez [...], "Ocena wartości przyrodnicze drzew" według stanu w okresie IX–X 2010 r. sporządzona 16 listopada 2010 r. przez rzeczoznawcę SITLiD ds. leśnictwa J.S. oraz "Inwentaryzacja i gospodarka drzewostanem oraz ekspertyza dendrologiczna przy wykorzystaniu sonicznego tomografu komputerowego metody SIA" z grudnia 2011 r., sporządzona przez W.K., [...]. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy tak jak organ I instancji powinien dokonać ich oceny w świetle art. 80 k.p.a., a w razie dostrzeżenia niejasności czy braków, może żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści.

Zdaniem Sądu I instancji, obowiązkiem organu odwoławczego było również szczegółowe odniesienie do zarzutów Stowarzyszenia kierowanych pod adresem sporządzonych opinii oraz kwestii nieuwzględnienia opinii dendrologicznej biegłego Wojewody Mazowieckiego w zakresie ochrony przyrody z 28 czerwca 2000 r., mgr inż. Z.C., dotyczącej przyczyn obumierania drzew.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka.

Spółka wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, uchylenie wydanego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2013 r., odrzucenie skargi Stowarzyszenia i umorzenie postępowania. Jako podstawę prawną wskazała art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 189 i 131 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku Spółka zaskarżyła wyrok w całości.

W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, art. 145 § 1 lit. c/, art. 133 § 1, art. 113, art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a., przez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i uwzględnienia skargi. W ocenie Spółki, doszło tym samym do błędnego podjęcia działań mających na celu usunięcie rzekomych nieprawidłowości w toku postępowania przed organem II instancji, pomimo że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Otwocka zostały wydane po przeprowadzeniu w sposób prawidłowy i rzetelny postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego.

Po drugie, art. 145 § 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Spółki, uzasadnienie wyroku zawiera błędne ustalenia stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że organ II instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy i wystarczający postępowania dowodowego w niniejszej sprawie.

Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 83 ust. 1, 3, 4 u.o.p. i uznanie, że organ II instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe o wyjaśnienie dodatkowych okoliczności, co nie wynika w żaden sposób z powyższych przepisów.

W związku z powyższym Spółka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2013 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, a także zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania B. wniósł o odrzucenie skargi.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło także Stowarzyszenie wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy zaznaczyć, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 189 i 131 tejże ustawy, ponieważ wbrew zarzutowi kasacyjnemu nie wstąpiła w tej sprawie bezprzedmiotowość postępowania skutkująca umorzeniem postępowania przed Sądem I instancji. Wynika to z tego, że wycięcie przedmiotowych drzew – co podnosi strona skarżąca kasacyjnie – nie stanowi w żadnym przypadku przesłanki do umorzenia z tej przyczyny postępowania przed Sądem I instancji w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jest bowiem oczywiste, że zaskarżona w niniejszej sprawie ostateczna decyzja organu odwoławczego, a więc decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2012 r., podlega kontroli sądowej po wniesieniu w ustawowym terminie przez uprawniony podmiot, czyli w tej sprawie organizację ekologiczną działającej na prawach strony, skargi do Sądu I instancji.

Po drugie, należy także podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i "art. 145 § 1 lit. c/", art. 133 § 1, art. 113, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Na wstępie należy zaznaczyć, że błędnie powołano w tym zarzucie kasacyjnym przepis "art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a.", ponieważ nie obowiązuje taki przepis, przy czym może to być w istocie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Ponadto trzeba podkreślić, że błędnie podniesiono w tym zarzucie kasacyjnym jednocześnie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy jak i naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast Sąd I instancji orzekał wyłącznie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a nie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. dotyczącym przecież naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z kolei wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji zasadnie orzekł, że w tej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził prawidłowej oceny ustawowych przesłanek koniecznych do wydania zezwolenia na wycięcie przedmiotowych drzew biorąc pod uwagę wynikającą z art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów w związku z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi bowiem o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, stąd organ odwoławczy nie może uchylić się od oceny zebranego przez organ I instancji całego materiału dowodowego w tym również wszystkich opinii dotyczących stanu drzewostanu podlegającemu zezwoleniu na ich wycięcie oraz biorąc pod uwagę, że jest to obszar uzdrowiska w którym obowiązuje specjalny reżim prawny związany ze strefami ochrony uzdrowiskowej odpowiednio "A", "B" i "C".

Należy także podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego była także – co Sąd I instancji zasadnie stwierdził – ocena zgodności zezwolenia na wycięcie tych drzew z ustaleniami obowiązującego na terenie ich działek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XXX/257/05 Rady Miasta Otwocka z 1 marca 2005 r. (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 1 marca 2005 r. Nr 113, poz. 3285). Ponadto przedmiotowe działki są w strefie zabudowy usługowo-mieszkaniowej i usługowej. Natomiast biorąc pod uwagę dyspozycję § 9 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej uchwały Rady Miasta Otwocka, a nie w istocie pkt 6.1 lit. a/ podstawowym celem tego planu miejscowego jest ochrona i zabezpieczenie walorów uzdrowiskowych Otwocka, ochrona charakterystycznego dla tej części miasta krajobrazu kulturowego w ramach oczywiście ładu przestrzennego. Ponadto ustalenia planu miejscowego wprowadzają ochronę drzewostanu sosnowego, zadrzewień przyulicznych jak i wartościowych nawet pojedynczych drzew wprowadzając ich zakaz wycinki, zakaz utwardzania i innego ograniczania przepuszczalności gleby w promieniu 1 m od pnia. Natomiast kolejny wprowadzony zakaz dotyczy prowadzenia robót ziemnych w odległości mniejszej niż 1,5 m od pnia. Plan miejscowy wprowadził także obowiązek opracowania i opiniowania każdej inwentaryzacji drzewostanu i projektu gospodarki drzewostanem na etapie przed przystąpieniem do prac które spowodują zmiany warunków wegetacji roślin. Należy zaznaczyć, że w planie miejscowym dopuszczono odstępstwa od powyższych zakazów i ograniczeń tylko w sytuacji wykonywania koniecznych inwestycji celu publicznego (§ 9 ust. 4 cyt uchwały w przedmiocie planu miejscowego). Dlatego też co zasadnie stwierdził Sąd I instancji jeżeli w ocenie organu odwoławczego, planowana budowa nie jest niezbędną inwestycją celu publicznego, to możliwość wydania zezwolenia na wycięcie tych drzew powinna być rozpatrywana przy uwzględnieniu zakazów wynikających z ogólnych ustaleń planu miejscowego. Dlatego też już w pierwszej kolejności powinien być brany pod uwagę zakaz wycinki wynikający w istocie z § 9 ust. 2 pkt 1 lit. a/ przedmiotowej uchwały Rady Miasta Otwocka dotyczący drzewostanu sosnowego, zadrzewień przyulicznych jak i wartościowych pojedynczych drzew.

Natomiast w osnowie decyzji organu I instancji w punkcie I i II zezwolono na wycięcie 64 drzew i 7 sztuk krzewów będących w kolizji z projektowaną inwestycją i w odróżnieniu od punktu IV osnowy decyzji brak jest stwierdzenia, że są to drzewa martwe lub powalone czyli bez perspektyw na dalszą wegetację. Stąd także Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że brak jest oceny dlaczego w świetle jednoznacznych ustaleń planu miejscowego obowiązującego na terenie tych działek, udzielono zezwolenia na wycięcie tych określonych drzew i krzewów.

Po trzecie, nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji "art. 145 § 1 lit. c/" p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Niezależnie od tego co podniesiono wyżej, że nie ma takiego przepisu jak "art. 145 § 1 lit. c/" p.p.s.a. tylko w istocie jest to przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. to także brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Wynika to z tego, że w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Po czwarte, w stanie faktycznym i prawnym w tej sprawie brak jest także przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 83 ust. 1, 3 i 4 u.o.p. w drodze błędnej wykładni. Wynika to z tego, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy wykazać, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa materialnego. Natomiast Sąd I instancji orzekał w tej sprawie tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a więc naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto nie można zwalczać ewentualnego naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.