Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. i S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 313/09 w sprawie ze skargi A. i S. M. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – zespołu pawilonów handlowych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. M. i S. M. solidarnie kwotę 3 567,00 ( słownie: trzy tysiące pięćset sześćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 września 2008 roku oddalił skargę A. M. i S. M. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008r. w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (zespołu pawilonów handlowych).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i w wyniku poniższych rozważań prawnych:

Wspomnianym postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Jeleniej Górze z dnia [...] października 2007 r. o nałożeniu kary na skarżących w kwocie 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania zespołu pawilonów handlowych położonych w Jeleniej Górze przy ul. [...], na działce nr [...]. W podstawie prawnej organ pierwszej instancji wskazał przepisy m.in. art. 57 ust. 7, art. 59 f ust. 1 i art. 59 g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu podał, iż powyższy obiekt użytkowany jest z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 przywołanej ustawy, bo bez poprzedzenia przystąpienia do użytkowania zgłoszeniem zakończenia budowy i uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Obiekt należy do kalorii XVII, jego kubatura jest mniejsza niż 2.500 m 3 dlatego stosując stawkę 500 zł, współczynnik kategorii 15 i współczynnik wielkości 1, oraz podwyższając karę dziesięciokrotnie, ustalił ją organ na 75.000 zł. Zażalenie skarżących, w którym eksponowali oni pominięcie skutków decyzji Prezydenta Miasta Jelenia Góra z dnia 20 lutego 2007 r. uchylającej pozwolenie na budowę, czyli bezpodstawność wymogu zgłoszenia zakończenia budowy i uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zwłaszcza wobec toczącego się postępowania naprawczego, jak też zastosowanie niewłaściwego reżimu prawnego oraz niewspółmierność kary do ich możliwości finansowych, nie odniosło skutku. Organ drugiej instancji w motywach zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowienia wskazał na treść art. 54 Prawa budowlanego, wedle którego do użytkowania obiektu budowanego, którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, za wyjątkiem uregulowanych w art. 55 Prawa budowlanego przypadków, w których należy wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Sporny obiekt, po myśli art. 55 pkt 1 tej ustawy i wedle treści pozwolenia na budowę, objęty był wymogiem uzyskania takiego pozwolenia. Jak głosi art. 57 ust. 1 cytowanej ustawy obowiązki te ciążą na inwestorze. Ich naruszenie prowadzi do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu (art. 57 ust. 7 tej ustawy). Wprowadzenie owej kary nastąpiło przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. Wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło po tej dacie, bo 13 lutego 2006 r. Inwestorzy przystąpili do użytkowania przedmiotowego obiektu bez wymaganego zezwolenia w grudniu 2004 r. Zatem te przepisy należało zastosować w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego również wysokość kary, która nie podlega miarkowaniu, została prawidłowo obliczona.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zakwestionowano trafność tego rozstrzygnięcia, zarzucając naruszenie przepisów procesowych oraz art. 2 ust. 4 przywołanej wyżej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. W jej uzasadnieniu skarżący przestawili argumentację zbliżoną do zawartej w zażaleniu, dowodząc przede wszystkim braku podstaw do wymierzenia kary, skoro toczyło się postępowanie naprawcze, uchylono pozwolenie na budowę, a zastosowany reżim prawny był nieprawidłowy, bo stan uzasadniający nałożenie kary powstał przed dniem wejścia w życie wskazanych wyżej przepisów. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zapadłe postanowienia uznał za zgodne z prawem. Inwestor w pozwoleniu na budowę (decyzji z dnia [...] listopada 2002r.) zobowiązany został do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, co znajdowało oparcie w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Tego obowiązku skarżący nie wypełnili, zatem użytkują obiekt ten nielegalnie od grudnia 2004 r. Co prawda postanowienie o wymierzeniu kary zostało wydane w dacie, w której pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, lecz decydująca dla sprawy jest data wszczęcia postępowania w przedmiocie kary. Miało ono miejsce w dniu 13 lutego 2006 r., a uchylenie pozwolenia na budowę nastąpiło decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Zatem decyzja z dnia [...] listopada 2002 r. funkcjonowała w obrocie prawnym w dniu rozpoczęcia przez skarżących użytkowania obiektu. Wskazuje to też na trafność zastosowania przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., która weszła w życie przed wszczęciem niniejszego postępowania. W przekonaniu Sądu prawidłowo ustalono wysokość kary, która nie podlega miarkowaniu. Na koniec Sąd przytoczył orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uznające za zgodne z Konstytucją RP przepisy art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i wskazał, iż decyzje wydane w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie zwalniały skarżących od obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Dlatego skargę oddalił. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przytoczył Sąd art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wnieśli A. M. i S. M. żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

I naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. P.p.s.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego i obiektywnego zbadania sprawy w zakresie legalności zaskarżonego postanowienia, które miało wpływ na wynik sprawy,

II naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 54 i art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, na skutek błędnej interpretacji polegającej na przyjęciu, że w przypadku wzniesienia obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na inwestorze spoczywa obowiązek zawiadomienia organu o zakończeniu budowy i uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie,

2. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę spornego obiektu zostało uchylone przed wydaniem postanowienia o nałożeniu kary.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności wydanych postanowień nie objęła całości systemu prawa. Tymczasem rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracyjne winny uwzględniać kompleksowo stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Dalej wywiedziono, że skoro w tej dacie nie istniało w obrocie prawnym pozwolenie na budowę spornego obiektu, to wzniesiony on był w warunkach samowoli budowlanej. W takiej zaś sytuacji niepodobna zasadnie domagać się od inwestora spełnienia wymogów zastrzeżonych dla obiektów wznoszonych zgodnie z prawem. W ocenie kasatora w takim stanie faktycznym prowadzić należy czynności zmierzające do legalizacji wadliwych robót budowlanych i ich skutków. Takie też postępowanie toczyło się w stosunku do przedmiotowego obiektu, gdyż nie odpowiadał on treści pozwolenia na budowę, które zresztą zostało później uchylone. W ocenie skarżących kasacyjnie nie podlegał on przeto zgłoszeniu do użytkowania. Ich zdaniem odmienny pogląd narusza dyspozycje przepisów art. 54 i art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji czego nie istniała podstawa prawna do nałożenia na inwestorów kary na w trybie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Dlatego zaskarżony wyrok uważali za nietrafny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych przez art. 174 P.p.s.a., stąd w pierwszej kolejności rozważeniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te okazały się niezasadne. Obowiązek dokonania kontroli legalności wynikający z brzmienia art. 1 § 2 ustawy ustrojowej rzeczywiście winien obejmować całokształt regulacji prawnej mogącej mieć zastosowanie w sprawie, a szerzej, w stosunku do danego obiektu budowlanego, obowiązującej w dacie orzekania przez organ, podobnie zresztą jak w odniesieniu do stanu faktycznego. Jednym z aspektów tej reguły jest konieczność uwzględniania przez wojewódzkie sądy administracyjne również okoliczności nie podniesionych w skardze, gdyż sądy te nie są związane wnioskami, zarzutami i podstawą prawną, powołanymi w skardze (tak art. 134 P.p.s.a., którego naruszenia skarga kasacyjna nie podniosła). Jednakowoż Sąd meriti w niniejszej sprawie temu obowiązkowi sprostał. Ocenił bowiem legalność zaskarżonego postanowienia nie tyko w granicach skargi, zatem wypełnił wymienione obowiązki. Wynik tej kontroli ujawnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, opisując stan faktyczny sprawy, prezentując rozważania prawne i podstawę prawną orzeczenia; przy czym tej materii skarga kasacyjna nie dotyka. Innym natomiast zagadnieniem jest trafność zajętego stanowiska. Zresztą skarga kasacyjna nie prezentuje dostatecznie jasno, jakie przepisy i jakie okoliczności, poza tymi, które Sąd miał na uwadze, należało jeszcze wziąć pod uwagę. Te, które wskazała motywują bardziej drugi podniesiony w niej zarzut. Jakkolwiek istotnie Sąd nie wyjaśnił (nie uczyniły tego też organy orzekające w sprawie) toku postępowania naprawczego, to uczynił to wychodząc z założenia, że nie ma ono znaczenia dla wyniku sprawy.

Założenie to jest błędne, toteż zarzuty podniesione w tym zakresie (w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego) okazały się zasadne. W pierwszej kolejności godzi się wskazać, że rzeczywiście w odniesieniu do przedmiotowego obiektu przepis art. 54 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do jego użytkowania wymagałby zawiadomienia o zakończeniu budowy, zaś przepis art. 55 pkt 1 tej ustawy uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wymóg dokonania takich czynności został też zastrzeżony w pozwoleniu na budowę. Jednakowoż utrwalone jest orzecznictwo, wedle którego czynności powyższe i prawne warunki legalności użytkowania obiektu, odnoszą się wyłącznie do obiektu budowanego zgodnie z prawem (tak przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 2176/01 (niepublikowanym) i Wojewódzkie Sądy Administracyjne w: Szczecinie w wyroku z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 651/09 (LEX nr 573862), Lublinie w wyroku z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 439/09 (LEX nr 573789), Poznaniu w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 857/08 (LEX nr 550261), w Gliwicach w wyroku z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 248/08 (LEX nr 509902). Niepodobna zaakceptować poglądu odmiennego, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie odnosi się do wszelkich obiektów, gdyż w przypadku tych, które zostały wzniesione nielegalnie konieczne byłoby każdorazowo zgłoszenie sprzeciwu, jak też wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie, bo decyzja pozytywna byłaby wówczas dotknięta wadą nieważności (tak przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1498/06 (LEX nr 490185). W tej sytuacji byłyby to czynności jedynie formalne, nie prowadzące do pożądanego przez ustawodawcę skutku. Tym bardziej zbędne, gdy toczy się postępowanie naprawcze w odniesieniu do takiego obiektu; wszak oba tryby się wykluczają. Postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzenia czy obiekt budowlany może być użytkowany w sposób określony w wydanych wcześniej decyzji w tej materii. Toteż prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nie odstępującymi w sposób istotny od tych warunków. Do budowy samowolnej odnosi się jedynie art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego, który tu nie miał zastosowania.

Będący przedmiotem niniejszej sprawy obiekt został wzniesiony z istotnymi odstępstwami do zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę, a postępowanie w tej materii toczyło się od 2003 r. W jego toku zapadły decyzje w trybie art. 51 Prawa budowanego. Co prawda skarżący bezspornie przystąpili do użytkowania obiektu w grudniu 2004 r., kiedy to pozwolenie na budowę pozostawało w obrocie prawnym (decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. uchylono w dniu 20 lutego 2007 r.), wszak niepodobna tracić z pola widzenia zarówno wyżej przytoczonych okoliczności, jak też nie dostrzegać faktu, iż oba kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym postanowienia zapadły po tej dacie. Jeżeli zatem wymierzając karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu organy wiedziały o toczącym się postępowaniu naprawczym oraz uchyleniu pozwolenia na budowę (postanowienie organu pierwszej instancji nosi datę [...] października 2007 r.), to nałożenie kary poprzez naruszenie przepisów art. 54 i art. 55 pkt 1 uchybia przepisowi art. 57 ust. 7 wyżej cytowanej ustawy. Przepisy art. 54 i art. 55 pkt 1 zostały w sprawie błędnie zinterpretowane, zaś art. 57 ust. 7 niewłaściwie zastosowany. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decydujące znaczenie w okolicznościach sprawy ma data orzekania przez organy administracyjne w sprawie, chociaż zarówno w dacie przystąpienia do użytkowania obiektu, jak i w dacie wszczęcia postępowania w tej materii, postępowanie naprawcze się toczyło. Nie jest istotne zatem, że pozwolenie na budowę uchylono po przystąpieniu skarżących do użytkowania obiektu i po wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary. Data wszczęcia tegoż postępowania w okolicznościach sprawy nie jest więc istotna. Nota bene oba ostatnio wymienione zdarzenia nastąpiły pod rządami noweli Prawa budowlanego z dnia 16 kwietnia 2004 r., toteż – odpowiadając na zgłaszane zastrzeżenia co do reżimu prawnego przyjętego w sprawie – trzeba stwierdzić, że należałoby zastosować jej przepisy. Z wyłożonych powodów zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się zasadny.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji oceni legalność zaskarżonego postanowienia mając na uwadze przytoczone wyżej aspekty rozważań, a także fakt, że zagadnienie rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu naprawczym i ich skutków dla przedmiotowego obiektu, a więc i materii kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, nie zostało dotąd wyjaśnione.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.