Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego A Sp. z o.o. w T na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 4 tiret 5 decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2017 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2017 r. nr [...] w pkt 4 tiret 5

Decyzją z dnia 31 października 2017 r. nr [...] na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, 4,11,13,15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2016.1440 ze zm.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264), na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia 16 października 2008 r. Nr [...] w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu na terenie miasta T (Dz. Urz. Woj. 2008 r. Nr 807, poz. 5844) oraz art. 104 kpa Prezydent Miasta zezwolił B. S. – S. , PPUH "A" Spółka z o.o. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej - ulicy O w miejscu wskazanym w szczegółowym planie sytuacyjnym załączonym do wniosku - w celu wykonania w pasie drogowym sieci kanalizacji sanitarnej według poniższych warunków:

1.powierzchnia zajęcia pasa drogowego: jezdnia (pow. 50% szer.): 40,00 m2

2.termin zajęcia pasa drogowego: od 09.11.2017 r. do 21.11.2017 r. Razem dni 13

3.pozostałe warunki prowadzenia robót:

•termin zajęcia pasa drogowego określony w punkcie 2 jest równoznaczny z terminem prowadzenia robót wraz z przywróceniem nawierzchni pasa drogowego do stanu pierwotnego,

•wnioskodawca zobowiązany jest zapewnić bezpieczny ruch pieszych i pojazdów oraz dojścia i dojazdy do posesji,

•roboty w pasie drogowym należy oznakować zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania (Dz. U. 220.2181 z późn. zm.) oraz zgodnie z zatwierdzonym projektem czasowej organizacji ruchu z dnia 25.10.2017 r. Znak: [...],

•zajęty pas drogowy należy zabezpieczyć barierami stałymi, na noc oświetlić,

•roboty w pasie drogowym należy prowadzić w wykopach wąskoprzestrzennych

rozpartych z odpowiednim zabezpieczeniem ścian przed możliwością ich obrywania się,

•w czasie wykonywania robót wnioskodawca zobowiązany jest do utrzymywania, zabezpieczania i porządkowania całego placu budowy i terenu wokół niej

•wnioskodawca zobowiązany jest do przeprowadzenia robót w pasie drogowym w sposób określony w niniejszej decyzji i oddania pasa drogowego na warunkach w niej określonych,

•w czasie wykonywania robót wnioskodawca zobowiązany jest do przetrzymywania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na placu budowy i okazywania jej na każde wezwanie jednostki uprawnionej do kontroli,

•wnioskodawca jest odpowiedzialny i ponosi wszelkie koszty z tytułu szkód komunikacyjnych oraz strat materialnych powstałych w związku z zaistnieniem zdarzeń losowych i z tytułu odpowiedzialności cywilnej za szkody oraz następstw nieszczęśliwych wypadków dotyczących pracowników oraz osób trzecich, w tym także z ruchem pojazdów mechanicznych, powstałych w związku z prowadzonymi robotami w pasie drogowym.

4.nie później jak w terminie do 21.11.2017 r. należy przywrócić pas drogowy ulicy O tj. jezdnia do poprzedniego stanu użyteczności:

•stan techniczny nawierzchni pasa drogowego po wykonanych robotach nie może być gorszy niż przed ich rozpoczęciem,

•teren należy uporządkować,

•przy zasypaniu wykopu obowiązuje zasada całkowitej wymiany gruntu na grunt piaszczysty oraz zagęszczenie warstwami maksymalnie 15 cm, rurę kanalizacyjną zasypać piaskiem lub mieszanką żwirowo-piaskową z zagęszczeniem do uzyskania stopnia zagęszczenia ID >0,97, zasypywanie wykonywać warstwami grubości 15 cm kruszywem łamanym 0/63 lub z pospółki 0/63 z zagęszczaniem mechanicznym każdej warstwy, po zagęszczeniu każdej warstwy należy wykonać badanie stopnia zagęszczenia (wyniki przedstawić podczas odbioru technicznego zajmowanego terenu),

•niedopuszczalne jest ponowne użycie materiału wydobytego z wykopu (urobek wywieźć z miejsca robót),

•konstrukcję nawierzchni ulicy G odtworzyć na całej szerokości ulicy i długości prowadzonych wykopów oraz uszkodzonej w wyniku prowadzonych prac powierzchni poprzez ułożenie dwóch warstw kruszywa łamanego grubości 30 cm (dolna warstwa podbudowy z kruszywa łamanego 0/63 grubości 20 cm i górna warstwa podbudowy z kruszywa łamanego 0/31,5 grubości 10 cm).

5.Każdorazową zmianę terminu rozpoczęcia prowadzenia robót należy zgłosić do Zarządu Dróg i Komunikacji przed terminem rozpoczęcia robót określonym w punkcie 2 niniejszej decyzji.

6.W przypadku konieczności przedłużenia terminu prowadzonych robót, należy złożyć w Zarządzie Dróg i Komunikacji wniosek wraz z wymaganymi załącznikami o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed terminem zakończenia robót określonym w punkcie 2 niniejszej decyzji.

7.Zakończenie prac i przywrócenie terenu do poprzedniego stanu użyteczności należy zgłosić do Zarządu Dróg i Komunikacji pisemnie lub telefonicznie – Dział Nadzoru - Pan T. P. pod nr tel. ([...]) w celu dokonania komisyjnego odbioru technicznego pasa drogowego objętego niniejszym zezwoleniem.

8.Zgłoszenia do odbioru zajmowanego terenu należy dokonać w dniu następującym po terminie końcowym zajęcia pasa drogowego określonego w punkcie 2.

9.W przypadku stwierdzenia prowadzenia robót po terminie określonym w pkt 2 niniejszej decyzji, z przekroczeniem powierzchni określonej w pkt 1 niniejszej decyzji lub nie odtworzenia nawierzchni po zakończonych robotach Zarząd Dróg i Komunikacji rozpocznie procedurę określoną w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych tj. procedurę nałożenia kary administracyjnej.

10.Na wykonane roboty i odtworzenie pasa drogowego wykonawca udziela zarządcy drogi gwarancji na okres 36 miesięcy od dokonania odbioru.

11.Wykonawca zobowiązany jest do usuwania usterek i wad technicznych, powstałych w ciągu 24 miesięcy od daty odbioru pasa drogowego na każde wezwanie i w terminie określonym przez Zarząd Dróg i Komunikacji.

Od ww. decyzji w części dotyczącej punktu 4 tiret 5 - stanowiącego o obowiązku odtworzenia konstrukcji nawierzchni na całej szerokości ulicy i długości prowadzonych wykopów oraz uszkodzonej w wyniku prowadzonych prac powierzchni poprzez ułożenie dwóch warstw kruszywa łamanego grubości 30 cm (dolna warstwa podbudowy z kruszywa łamanego 0/63 - grubości 20 cm i górna warstwa podbudowy z kruszywa łamanego 0/31,5 - grubości 10 cm) - odwołanie złożyła "A" sp. z o.o. w T. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zgodnie z projektem budowlanym oraz kosztorysem ofertowym wykonawca robót ma odtworzyć nawierzchnię drogi w ilości 156 m2 oraz grubość warstwy konstrukcyjnej 20 cm. Zaskarżona decyzja stanowi natomiast o wykonaniu konstrukcji drogi na całej szerokości oraz o łącznej grubości warstw 30 cm, bez względu czy roboty w danych miejscach ulicy były prowadzone czy też nie. Wykonawca robót nie posiada środków na sfinansowanie dodatkowych robót związanych z budową drogi.

Decyzją z dnia 28 grudnia 2017 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 39 ust. 3 i ust. 3a, art. 40 ust. 15 i ust. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 2 ust. 1 - 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.2015.1659) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. 2003.1925) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podał, co następuje:

W okolicznościach analizowanej sprawy kwestionowana część decyzji dotyczy warunków przywrócenia poprzedniego stanu użyteczności drogi - ulicy O (w decyzji omyłkowo wskazano - "ulicy G", która to oczywista omyłka winna być usunięta przez organ l instancji w trybie art. 113 § kpa). Strona odwołująca nie neguje więc samego obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego ulicy, a ustalony w decyzji zakres robót przywracających stan użyteczności drogi.

Ani ustawa, ani też przytoczone wyżej rozporządzenie w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, nie precyzują na czym polega "przywrócenie poprzedniego stanu użyteczności drogi". W związku z tym, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać warunki takiego przywrócenia stanu użyteczności, zarządca drogi udzielając zezwolenia, musi te warunki samodzielnie określić.

Jak to wyjaśnił WSA w Gdańsku wyroku z dnia 3 listopada 2016r. (sygn. akt: III SA/Gd 554/16) z treści przywołanych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że takim kryterium powinien być wzgląd na bezpieczeństwo ruchu drogowego (art. 39 ust. 3 pkt 3 zdanie drugie ustawy). Nie budzi bowiem wątpliwości, iż rozstrzygnięcie w powyższym zakresie ma na celu zabezpieczenie się przez zarządcę drogi, aby w związku z przeprowadzonymi robotami niezwiązanymi z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem czy ochroną dróg, nie zostały naruszone elementy techniczne drogi oraz aby nie przyczyniło się to do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu oraz zmniejszenia wartości użytkowej drogi.

W odniesieniu do ulicy bezpieczeństwo gwarantuje i zapewnia między innymi jednolita i równa nawierzchnia, brak na niej wybrzuszeń, spadków lub różnic w jej poziomach, co uznać należy za okoliczności powszechnie znane i niekwestionowane. Takie też cechy nawierzchni powinny być zachowane również w odniesieniu do ulicy O w T, i to niezależnie od zakresu prowadzonych prac (obejmujących część, czy też całość szerokości ulicy). Ponadto, co istotne, ustawodawca udzielając na podstawie art. 40 ust. 16 ustawy upoważnienia Radzie Ministrów do określenia w rozporządzeniu warunków niezbędnych do udzielenia zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego, wskazał, że unormowania te mają mieć na względzie - bezpieczeństwo użytkowania oraz ochronę dróg. Przy określaniu warunków przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności, oprócz bezpieczeństwa ruchu drogowego, należy zatem uwzględnić także bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg. Bezpieczeństwo ruchu i bezpieczeństwo użytkowania są niewątpliwie ze sobą ściśle związane.

Zasadnie zatem organ wydający decyzję w l instancji podnosi, że warstwy konstrukcyjne nawierzchni jezdni ulicy O (ulicy o niewielkiej szerokości, nie przekraczającej 3,20 m) przez lata zostały odpowiednio mocno zagęszczone i ustabilizowane, a umieszczenie w jezdni tej ulicy, w głębokich wykopach, rury kanalizacyjnej długości około 100,00 m.b. wraz z przyłączami o łącznej długości około 18,00 m.b. i nabudowaniem 10 sztuk studni kanalizacyjnych, wiąże się z naruszeniem warstw konstrukcyjnych. Mając do czynienia z ulicą o nawierzchni nieutwardzonej, a taką ulicą jest ulica O, niemożliwym wręcz staje się odtworzenie nawierzchni tylko na linii wykopu, w sytuacji gdy w czasie prowadzenia robót ulica była całkowicie zamykana (zgodnie z projektem czasowej organizacji ruchu) i na całej jej szerokości prowadzone były prace instalacyjne z użyciem i przejazdem ciężkiego sprzętu niezbędnego do wykonania tychże prac tj. koparki, samochody ciężarowe itp., co w konsekwencji doprowadziło do degradacji całej szerokości jezdni. O takim stanie rzeczy świadczy zresztą dokumentacja fotograficzna miejsca prowadzonych robót sporządzona w dniu 29.11.2017 r., a więc już po zakończeniu robót.

Nadto zgodnie z ww. rozporządzeniem w warunkach przywrócenia użyteczności pasa drogowego określa się m.in. zakres i technologie robót. Prawodawca upoważnił zatem zarządcę drogi do określenia zakresu i technologii robót przywracających stan użyteczności. W konsekwencji, jeżeli zarządca określi zakres i technologię robót kierując się względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, bezpieczeństwa użytkowania i ochrony drogi, to wskazane przez niego warunki przywrócenia użyteczności pasa drogowego, mieścić się będą w granicach wyznaczonych przez prawo.

Wobec żądania zawartego w odwołaniu wyjaśnienia również wymaga, że niedopuszczalnym byłoby ograniczenie zaskarżenia jedynie do części pkt 4 zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji uwzględnienia odwołania, pozostawienie w obrocie prawnym wydanego w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bez równoczesnego rozstrzygnięcia o warunkach przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. Decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest określenie warunków przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności, w tym określenie zakresu i technologii robót przywracających stan użyteczności, sposobu odbioru przedmiotowego odcinka pasa drogowego i zasad usuwania usterek i wad technicznych, powstałych w ciągu 24 miesięcy od daty odbioru pasa drogowego. Elementy te są ze sobą powiązane. Nie można zatem skutecznie zaskarżyć jedynie elementów niekorzystnych dla wnioskodawcy, dotyczących nałożonych na niego obowiązków, z pominięciem korzystnego uprawnienia (zezwolenia na zajęcie pasa drogowego). Rozstrzygnięcie o uprawnieniu do zajęcia pasa drogowego nie może bowiem samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym ze względu na wspólną materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, a także cel i sens postępowania.

Na powyższe rozstrzygnięcie B. S. – S. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe "A" złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 7, 77 kpa poprzez brak należytych ustaleń, bez uzupełnienia materiału dowodowego, a wskutek tego doprowadzenie do zajęcia przez organ II instancji błędnego stanowiska w kwestii zasadności nakazania odtworzenia nawierzchni ulicy O na całej szerokości ulicy i długości prowadzonych wykopów oraz uszkodzonej w wyniku prowadzonych prac powierzchni poprzez ułożenie dwóch warstw kruszywa grubości 30 cm, mimo braku uzasadnienia w istniejących warunkach oraz stanie faktycznym do nałożenia takiego obowiązku;

- art. 80 kpa przez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, polegającej na nieuzasadnionym i błędnym ustaleniu, iż wnioskodawca ma obowiązek przywrócić pas drogowy ulicy O tj. jezdni do poprzedniego stanu

użyteczności, opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym w sytuacji, gdy obowiązek ustalony w zaskarżonej części (w punkcie 4.5) decyzji w sposób istotny przekracza zakres poprzedniego stanu użyteczności i w rzeczywistości nakłada obowiązek wybudowania nowej nawierzchni, a nie jej odtworzenia;

- art. 107 §3 kpa poprzez brak w zaskarżonej decyzji uzasadnienia odpowiadającego wymogom tego przepisu prawa, a w szczególności nie ustosunkowanie się do braku jakiegokolwiek uzasadnienia organu I instancji w części punkt 4.5 nakładającej tak rygorystyczny obowiązek (drastyczny warunek) wybudowania nawierzchni na całej szerokości jezdni, co czyniło decyzję w tej części niejasną dla strony, wykraczający znacznie poza stan wywołany robotami drogowymi, którą to okoliczność organ II instancji powinien wziąć pod uwagę przy rozstrzyganiu odwołania jako skutkującą uchyleniem decyzji i przekazaniem do ponownego rozpoznania,

- art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisów par. 2 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego poprzez niedostosowanie warunków zezwolenia określonych zaskarżonych decyzją do zakresów regulacji przewidzianych ww. przepisami.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie decyzji w zakresie pkt 4 tiret 5 decyzji i jego zmianę, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2017.2188 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona stosownie do powyższych zasad doprowadziła do uznania, że skarga jest uzasadniona.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2017.2222 t.j.), dalej u.d.p., oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. 29016.1264), dalej rozporządzenie. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że organ I instancji wniosek strony z dnia 26 pażdziernika 2016 nr. zakwalifikował zgodnie z jego literalnym brzmieniem, tj. jako wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Na powyższe wskazuje również powołanie przez ten organ w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisu art. 40 ust. 2 pkt. 1, ust. 3,4,11,13 i 25 u.d.p., oraz § 2 rozporządzenia. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołało obok art. 40 ust. 15 i ust. 6 u.d.p. oraz § 2 rozporządzenia – przepis art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p. Zgodnie z przepisem art.39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Pkt. 1), 1a) i 2) tego ustępu określają sytuacje, w których organ może odmówić wydania takiego zezwolenia, względnie odmawia wydania jego wydania. Zgodnie z art. 39 ust. 3a u.d.p. "w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3, 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia."

Jak wynika z powyższego przepisu, w decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. rozstrzyga się kwestię lokalizacji inwestycji, co nie zwalnia inwestora od uzyskania w drodze odrębnej decyzji wydawanej na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 u.d.p., tj. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony ustawą czas i ustalenia należnej z tego tytułu opłaty. Przepis powyższy nakazuje również organowi aby w tej decyzji określił m.in. warunki zajęcia pasa drogowego i warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego (art. 40 ust. 14a i ust. 15 u.d.p. ). Decyzja lokalizacyjna z art. 39 ust. 3 i 3a tej ustawy może być przyrównana do decyzji ustalającej warunki zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji niż polegające na zajęciu pasa drogowego i poprzedza wydanie decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego - art. 40 u.d.p. Nałożenie na inwestora obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego następuje więc dopiero w kolejnej decyzji, wydawanej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, podejmowanej po rozstrzygnięciu kwestii lokalizacji inwestycji na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. Powołanie więc przez SKO w zaskarżonej decyzji jako podstawy prawnej obok art. 40 ust. 15 i 16 u.d.p. również art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. nie miało uzasadnienia, ponieważ kontrolowana decyzja wydana została wyłącznie na podstawie przepisu prawidłowo powołanego przez organ pierwszej instancji i nie była decyzją lokalizacyjną. Powyższa wada nie miała jednak znaczenia dla oceny zasadności skargi z uwagi na fakt, że wniesioną w niniejszej sprawie skargą objęte zostało wyłącznie utrzymane w mocy przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie pkt. 4 tiret 5 decyzji organu pierwszej instancji. Tylko to rozstrzygnięcie kwestionowane też było w odwołaniu wniesionym przez skarżącą Spółkę. W pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji jako nie objęta odwołaniem zyskała walor ostateczności.

Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać należy, że istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi zakres nałożonego przez organ na skarżącą Spółkę obowiązku wynikającego z przepisu art. 40 ust. 14a i 15 u.d.p. Skarżąca twierdzi, że nałożony na nią obowiązek ustalony w pkt. 4 tiret 5 decyzji nie jest adekwatny do zakresu zajęcia drogi na cel, jakim było wykonanie w pasie drogowym sieci kanalizacji sanitarnej a także w sposób istotny przekracza zakres poprzedniego stanu użyteczności. Nałożony na nią obowiązek jest w istocie obowiązkiem wybudowania nowej nawierzchni na całej szerokości jezdni, nadto o parametrach technicznych, których nie podsiadała ona przed wydaniem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącej kwestionowane rozstrzygnięcie też zawiera sprzeczności, co czyni decyzję niejasną dla strony i sprzeczna ze stanem faktycznym.

Sąd zważył : na mocy z art. 40 ust. 14a u.d.p. zarządca drogi określa, w drodze decyzji administracyjnej, warunki zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w ust. 14, oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego, a na mocy ust. 15 tego przepisu zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. Użycie w powyższych przepisach przez ustawodawcę terminu "stan poprzedni" oznacza zdaniem Sądu, że nie jest możliwe nałożenie na stronę obowiązku przewidzianego w ust. 14a art. 40 u.d.p. w sposób odpowiadający temu przepisowi bez uprzedniego ustalenia przez organ stanu pasa drogowego przed jego zajęciem przez dany podmiot. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania kanalizacji sanitarnej w zakresie, terminie i na warunkach wynikających z pkt. 1, 2 i 3 decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r., tj. jezdnia ponad 50% szerokości, 40,00 m2, od 9 do 21 listopada 2017 r. Natomiast w pkt. 4 tir. 5 zobowiązano skarżącą do odtworzenia konstrukcji nawierzchni ul. G na całej szerokości ulicy i długości prowadzonych wykopów na warunkach technicznych sposób szczegółowo tam opisanych. Jednocześnie punkt ten w tir. 1 zawiera nakazanie przywrócenia pasa drogowego tj. jezdni do poprzedniego stanu użyteczności tak, aby stan techniczny nawierzchni pasa drogowego po wykonanych robotach nie może być gorszy niż przed ich rozpoczęciem Rację więc należy przyznać skarżącej, że zakres nakazu zawartego w pkt. 4 tir. 1 stoi w sprzeczności z zakresem obowiązku wynikającego z zaskarżonego rozstrzygnięcia, co powoduje istotną niejasność. Jeżeli bowiem zezwolenie dotyczyło zajęcia pasa drogowego na warunkach określonych w pkt. 1 decyzji, to obowiązek wynikający z art. 40 ust. 14a u.d.p. może być nałożony tylko w zakresie objętym zezwoleniem na jego zajęcie. Powyższy wniosek wynika wprost z treści powyższego przepisu. Zauważyć należy, że okoliczności przytaczane przez organ odwoławczy na uzasadnienie konieczności wykonania nowej nawierzchni na całej szerokości ulicy nie wynikają z przepisu art. 40 ust. 14a u.d.p., zaś stanowisko Kolegium poparte jest argumentacją wynikająca z cytowanego wyroku sądu administracyjnego w sprawie, która dotyczyła odmiennego stanu faktycznego. Sama ta okoliczność nie stanowiłby o wadzie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyby organ odniósł je do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności stanu i budowy ulicy O przed rozpoczęciem robót, oraz po ich zakończeniu w zakresie objętym pozwoleniem na zajęcie pasa drogowego. Sąd podziela pogląd wyrażony przez SKO, iż wszelkie unormowania dotyczące korzystania z dróg publicznych mają na względzie przede wszystkim bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg. Jednakże realizacja tej zasady winna uwzględniać w każdym wypadku okoliczności faktyczne konkretnej sprawy, co w przypadku nałożenia obowiązku na podstawie art. 40 ust. 14a u.d.p. determinowane jest istnieniem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, a nie jego ulepszaniem. W pojęciu stanu poprzedniego w rozumieniu powyższego przepisu mieści się oczywiście możliwość bezpiecznego korzystania z drogi, jednakże w takim zakresie jak miało to miejsce przed wykonaniem robót i z uwzględnieniem warunków korzystania z tej drogi. Zauważyć należy, że uzasadnienie stanowiska organu odwoławczego w części dotyczącej zakresu i technicznych wymogów nałożonego na skarżącą obowiązku wynika z podtrzymania stanowiska organu pierwszej instancji wyrażonego w piśmie z dnia 30 listopada 2017 r. odnoszącego się do zarzutów odwołania a nie z uzasadnienia decyzji tego organu. Decyzja ta nie zawiera bowiem w spornym zakresie żadnego uzasadnienia, co stoi w sprzeczności z obowiązkiem wynikającym z art. 107 § 3 kpa. Treść powyższego pisma organu nie może jednak zastępować uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji tym bardziej, że pismo to zawiera istotne twierdzenia dotyczące stanu faktycznego sprawy, w szczególności stanu zajętego pas i drogi po wykonaniu prac. Jest to o tyle istotne, że skarżąca nie mogła się do twierdzeń zawartych w tym piśmie ustosunkować na warunkach, które zapewnia każdej stronie postępowania administracyjnego prawo wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Motywy swego rozstrzygnięcia w kwestii najistotniejszej i spornej organ pierwszej instancji przedstawił bowiem nie w uzasadnieniu decyzji ale w powyższym piśmie. Przy takich wadach decyzji organu I instancji, organ odwoławczy decyzję tę utrzymał w mocy, co stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Lektura uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wskazuje, że organ ten nie poczynił żadnych własnych ustaleń faktycznych, ale przyjął za własne informacje zawarte w piśmie ustosunkowującym się do wniesionego odwołania. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy nie pozwala na weryfikację nawet tych twierdzeń wynikających z tego pisma. Gdyby Kolegium dostrzegło, że stanowisko organu I instancji co do zakresu obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego nie znajduje żadnej podstawy dowodowej w zebranym przez ten organ materiale dowodowym, to dostrzegłoby konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w sposób pozwalający na prawidłowe zastosowanie przepisu art. 40 ust. 14a i 15 u.d.p.

Zdaniem sądu, organy administracyjne naruszyły art. 8, art. 77 § 1 i 80 kpa, bowiem nie ustaliły w sposób prawidłowy i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Dotyczy to w szczególności obowiązku wykonania dwóch warstw kruszywa łamanego o łącznej grubości 30 cm, który to stan jak wskazuje skarżąca, przed zajęciem pasa drogowego nie istniał. Organy nie odniosły się też w żaden sposób do zalegającej w aktach dokumentacji technicznej obrazującej zakres prowadzonych prac w stosunku do całej szerokości ulicy, z czego wynikał zakres zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wymóg wykonania prac w zakresie określonym pkt. 4 tiret 5 decyzji nie został więc poparty ani stanem technicznym i budową drogi przed zajęciem pasa, ani żadnymi innymi dowodami wskazującymi na konieczność wykonania prac w kwestionowanym zakresie. Skutkiem powyższego nie wykazały organy, że zakres nałożonych na stronę obowiązków jest uzasadniony. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a także są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy winny dowieść jaki był stan pasa drogowego przed zajęciem przez go skarżącą i dlaczego w związku z tym nałożone są na nią takie a nie inne obowiązki. Restytucja ma zapewnić powrót do stanu poprzedniego i nie może obciążać stronę nadmiernymi obowiązkami. Jak istotnie wynika z dokumentacji fotograficznej złożonej przez skarżącą przy skardze ul. O jest drogą osiedlową o nawierzchni gruntowej, częściowo utwardzoną i jak podaje skarżąca drogą "lokalną", bez transportu publicznego, o małym natężeniu ruchu.

Zdaniem Sądu, wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi. Z tej też przyczyny kontrolowana w zaskarżonym zakresie decyzja została wydana przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien wydać rozstrzygnięcie po wszechstronnym jej wyjaśnieniu.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Wobec braku stosownego wniosku w terminie określonym przepisem art. 210 § 1 p.p.s.a. nie orzeczono o zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi.