Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi W. W. na bezczynność Burmistrza Miasta G. w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta G. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z 19 lutego 2026 r. W. W. – redaktor naczelny "[...]" (dalej: "skarżący"), powołując się na przepisy art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), zwrócił się do Burmistrza Miasta G. (dalej: "Burmistrz", "organ"), z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zasad udzielania zamówień o wartości poniżej progu stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych (tj. poniżej 170 000 netto), obowiązujących w Urzędzie Miejskim, w szczególności:

1) aktów wewnętrznych/regulaminów/zarządzeń Burmistrza, określających zasady udzielania zamówień podprogowych (w tym zakupy, usługi dostawy, roboty budowlane) w wersji obowiązującej w 2026 r. oraz poprzednio obowiązującej w 2025 r. (jeśli była zmiana);

2) wskazania progów kwotowych i przypisanych do nich trybów postępowania (np. zakup bez rozeznania, rozeznanie rynku, zapytanie ofertowe itp.) wraz

z opisem minimalnych wymagań (np. liczna ofert, wymagania co do formy, kryteria wyboru);

3) informacji czy i w jakich przypadkach przewiduje się publikację zapytań ofertowych/ogłoszeń w BIP lub innym miejscu oraz jakie dokumenty są publikowane: zapytanie, wynik, protokół, rejestr umów, skany umów itp.;

4) wzorów stosowanych formularzy dokumentów wykorzystywanych przy zamówieniach podprogowych (jeśli funkcjonują), w szczególności wzór notatki/raportu z rozeznania rynku, wzór protokołu wyboru wykonawcy, wzór zapytania ofertowego, wzór informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty, wzór uzasadnienia udzielenia zamówienia bez konkurencji (jeśli przewidziane);

5) informacji, gdzie w BIP publikowany jest rejestr umów (jeśli jest prowadzony) oraz jaki jest zakres udostępnianych danych (np. kontrahent, przedmiot, wartość, okres, data zawarcia).

Następnie 11 marca 2026 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w sprawie rozpoznania jego wniosku o udzielenie informacji publicznej z 19 lutego 2026 r. i wniósł

o zobowiązanie Burmistrza do rozpoznania wniosku i udostępnienia żądanej informacji, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz

o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wniosek dotyczy informacji publicznej, ponieważ odnosi się do zasad wydatkowania środków publicznych, sposobu organizacji zakupów, usług, dostaw i robót budowlanych przez urząd, a także dokumentów regulujących wewnętrzne procedury działania organu w sferze wykonywania zadań publicznych. Powołując stosowne przepisy prawa zarzucił, że organ nie udostępnił w przewidzianym terminie żądanej informacji publicznej, jak też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, ani nie poinformował go

o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Tym samym Burmistrz pozostaje

w bezczynności, ponieważ nie podjął żadnej z ustawowo przewidzianych czynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że przed przekazaniem skargi do Sądu organ udzielił skarżącemu odpowiedzi. Dodał, że opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi nie powstało z winy organu, a ze szczegółowości wniosków i intensywności składanych przez skarżącego wniosków, który nadużywa dostępu do informacji publicznej (w bieżącym roku skarżący złożył 19 wniosków, a w ostatnim kwartale 2025 r. – 17 wniosków). Burmistrz wyjaśnił również, że w Urzędzie Miasta zatrudnionych jest jedynie 13 pracowników, a odpowiedzi na składane systematycznie w dużej ilości wnioski stanowią aktualnie główną oś zadań pracowników, co paraliżuje pracę urzędu i realizację pozostałych zadań.

W piśmie procesowym z 5 maja 2026 r. skarżący podał, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu, Burmistrz podjął czynność w sprawie, którą określił udzieleniem odpowiedzi. Wyjaśnił, że "dalszy los tej odmowy lub odpowiedzi" jest przedmiotem postępowania odwoławczego w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. i szeroko odniósł się do argumentacji przedstawionej przez organ w odpowiedzi na skargę.

Następnie pismem procesowym z 6 czerwca 2026 r. skarżący wyjaśnił, że decyzją z [...] r. Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, zaś 2 czerwca 2026 r. organ ponownie wydał decyzję odmowną. Oznacza to, że po wniesieniu skargi nie doszło do rzeczywistego udostępnienia żądanej informacji, a sprawa pozostaje w toku po ponownym odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym,

w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, LEX/el.). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko

w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, LEX/el.). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonej czynności.

Natomiast sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Sąd,

w przypadku, o którym mowa wart. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może ponadto orzec

z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Niniejsza sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, należy zatem

w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji

o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa,

o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone

w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja

o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację publiczną" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa

w zakresie swoich kompetencji. Informacją publiczną jest więc informacja

o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych.

W szerokim rozumieniu "informacji publicznej" akcentuje się także, że charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyrok NSA

z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18 czy wyrok NSA z 12 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 112/25 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Z kolei w myśl ww. art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232,

z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445) oraz partie polityczne.

Podkreślić przy tym należy, że przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona

w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Co istotne, przepisy u.d.i.p. przewidują trzy formy załatwienia sprawy

w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ może udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p., jak wyżej zaznaczono, polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje

i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej czy też niezgodnej z wnioskiem, nie informuje wnioskodawcy

w formie zwykłego pisma, że nie posiada żądanej informacji publicznej bądź nie informuje wnioskodawcy, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ewentualnie – że istnieje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji.

Ostatecznie należy podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów organ nie wydaje stosownego aktu albo nie podejmuje czynności w sprawie, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, to jest czy była rażąca (por. np. wyrok NSA z 4 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1087/21, LEX nr 3610183).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza

w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej zasad udzielania zamówień poniżej progu stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych (poniżej 170 000 zł netto).

W sprawie nie jest sporne, że informacje, których domagał się skarżący we wniosku z 19 lutego 2026 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., bowiem dotyczą szeroko rozumianego majątku publicznego, a Burmistrz – jako organ władzy publicznej – jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Dokonując analizy czynności podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie, należało uznać, że do dnia wniesienia skargi Burmistrz pozostawał w bezczynności, która to bezczynność ustała dopiero po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie (organ

[...] r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej). Podkreślić należy, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Ewentualne uchylenie wydanej decyzji przez organ odwoławczy oceny tej nie zmienia. Organ przestał być bowiem w opisanym stanie faktycznym sprawy w bezczynności. Ocena takiej decyzji oraz postępowanie organu po jej wydaniu pozostaje poza granicami niniejszej sprawy i nie może być badana w niniejszym postępowaniu przez Sąd.

Mając powyższe na uwadze tutejszy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt. I sentencji wyroku.

Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, tutejszy Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).

Skarżącemu wyjaśnić pozostaje, że nie każde naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc

do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności

z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por.

B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Sam fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyrok NSA

z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2331/16, CBOSA). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste (wyrok NSA z 2 września 2025 r., sygn. akt III OSK 710/25, LEX nr 3907980).

W ocenie tutejszego Sądu okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech rażącego naruszenia prawa. Zachowanie Burmistrza nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego na podstawie u.d.i.p., jaskrawego braku woli załatwienia sprawy czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa, lecz wynikało ze wskazanych w odpowiedzi na skargę problemów kadrowych organu oraz znaczącej ilości wniosków.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. 3 sentencji wyroku na podstawie

art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi.