Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 5 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2021 roku sprawy ze skargi S. K., L.W.S. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących S. K. i L.W.S. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowanego w dniu 19 października 2020 roku pod pozycją 2890.

III SA/Łd 967/20

Uzasadnienie

S. K. i L. W. S. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w części odnoszącej się do ustalenia przebiegu drogi gminnej – ulicy A, wymienionej w załączniku do uchwały pod poz. nr 90, na odcinku od ulicy B na południe do linii kolejowej K-Ł, w zakresie obejmującym działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...] Ł. i działkę ewidencyjną nr [..], obręb [...] Ł.

Zaskarżonej uchwale skarżące zarzuciły naruszenie:

1/ art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), dalej u.s.g., w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), dalej: u.d.p., poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, podczas gdy ww. uchwała stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji podlega ogłoszeniu we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym;

2/ art. 13 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie skutkujące zaniechaniem przekazania uchwały do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym;

3/ art. 7 ust. 3 u.d.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że ulica A stanowi drogę gminą, podczas gdy teren ten nie może stanowić drogi gminnej z uwagi na niespełnienie warunków technicznych wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 roku, poz. 124).

Wskazując na powyższe naruszenia skarżące wniosły, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 101 ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g, o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do ustalenia przebiegu drogi gminnej - ulicy A, wymienionej w załączniku do uchwały pod poz. nr 90, na odcinku od ulicy B na południe do linii kolejowej K-Ł, w zakresie obejmującym działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...] Ł. i działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...] Ł. Jednocześnie skarżące wniosły o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta K. postanowiła w § 4 o jej wejściu w życie z dniem podjęcia, przyjmując tym samym, że uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt kierownictwa wewnętrznego.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 7 ust. 3 u.d.p. W ocenie skarżących zarówno zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych, jak i ustalenie przebiegu takich dróg, może nastąpić wyłącznie w trybie określonym w art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p., a więc w formie aktu prawa miejscowego.

Uchwała ustalająca przebieg istniejących dróg gminnych stanowi konieczne uzupełnienie uchwały zaliczającej drogę do jednej z kategorii dróg publicznych. Wyznacza ona drodze publicznej granice terytorialne, co w sposób bezpośredni oddziałuje na wszelkie prawa i obowiązki wynikające z faktu zaliczenia do kategorii dróg publicznych. Uchwała taka w sposób trwały kształtuje sytuację prawną podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji.

Zgodnie z art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jak stanowi art. 13 pkt 2 ww. ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1).

Uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami normującymi ogłaszanie (publikację) takich aktów, skutkiem czego nie zostaje ona przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g. Przy tym nieważność ta odnosi się nie tylko do postanowień uchwały sprzecznych z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, ale dotyczy całości uchwały, jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie, co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Dlatego też w ocenie skarżących postanowienie przez Radę Miasta K. o wejściu w życie zaskarżonej uchwały w dniu jej podjęcia i nieprzeznaczeniu jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] stanowi istotne naruszenie obowiązujących przepisów prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Następnie skarżące podniosły, że art. 7 ust. 3 u.d.p. dotyczy ustalenia przebiegu dróg gminnych, natomiast ulicy A z uwagi na stan niezagospodarowania, brak infrastruktury i komunikacji nie można uznać za istniejącą drogę gminną, bowiem nie spełnia ona warunków technicznych przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ulica ta stanowi teren niezabudowany, nieurządzony oraz nieposiadający jakiejkolwiek infrastruktury technicznej. Jest to nieużytkowany teren zielony, porośnięty trawą i samosiejką. Z uwagi na brak zagospodarowania oraz odpowiedniej infrastruktury, teren ten nie służy ogółowi społeczności lokalnej.

Skarżące wskazały również, że naruszenie ich interesu prawnego w niniejszej sprawie wywodzą z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65), na podstawie którego skarżącym przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, obejmującej dawną działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...] Ł. (obecnie działka ewidencyjna nr [...]) oraz dawną działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...] Ł. (obecnie działka ewidencyjna nr [...]), które to wchodzą w skład ulicy A.

Skarżące złożyły do Starosty [...] wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, postępowanie w tym zakresie jest w toku. Tymczasem zaskarżoną uchwałą ustalono przebieg ulicy A m.in. przez nieruchomość objętą roszczeniami skarżących o zwrot.

Taki stan rzeczy - sprzeczne z prawem zakwalifikowanie ul. A do kategorii dróg gminnych i ustalenie jej przebiegu - może utrudnić skarżącym zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Na koniec skarżące wskazały, że ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., znajduje zastosowanie do aktów i czynności podjętych po tej dacie (art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej), natomiast do spraw sądowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej).

Wobec powyższego do zaskarżenia uchwały skarżące zastosowały przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji. Skarga w trybie art. 101 u.s.g. może zostać złożona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarga do sądu administracyjnego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania (art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., w dotychczasowym brzmieniu).

Skarżące nadały wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 21 sierpnia 2020 r.; Rada Miasta w K. odebrała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 24 sierpnia 2020 r. i do dnia wniesienia skargi nie udzieliła odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zaskarżona uchwała podjęta została w 2011 r. Tymczasem stanowisko, że zarówno zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych, jak i ustalenie jej przebiegu może nastąpić w formie aktu prawa miejscowego, prezentowane obecnie w orzecznictwie i doktrynie, w 2011 r. nie było takie jednoznaczne. Organ wskazał, że wobec zaskarżonej uchwały nie zostało w 2011 r. ani później wszczęte postępowanie nadzorcze przez Wojewodę [...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 3 u.d.p. organ wskazał, że przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest uznanie ul. A za drogę gminną. Przepis ten upoważnia radę gminy do ustalenia przebiegu dróg, które już wcześniej, inną uchwałą, zostały zaliczone do tej kategorii. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta K. zrealizowała tę kompetencję, wobec zaliczenia ul A do kategorii dróg gminnych uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 5 grudnia 2000 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2001 r. Nr 2 poz. 14. Tymczasem skarga nie zawiera zarzutów co ustalenia samego przebiegu drogi – ul A.

Organ podniósł także, że u.d.p., określając tryb zaliczania dróg do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, nie wymaga spełniania warunków technicznych określonych przepisami wykonawczymi do ustawy – Prawo budowlane. Zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych jest związane z jej funkcją - drogi o znaczeniu lokalnym, z której korzystać może każdy zgodnie z jej przeznaczeniem.

Ponadto, w ocenie organu, skarga została wniesiona przez osoby nieposiadające interesu prawnego w sprawie. Ogólne stwierdzenie skarżących, że ustalenie przebiegu drogi gminnej – ul. A, może utrudnić im zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie może być uznane za wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien być bowiem aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą dana osoba może określić jako własną, indywidualną i konkretną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w części odnoszącej się do ustalenia przebiegu drogi gminnej – ulicy A , wymienionej w załączniku do uchwały pod poz. nr 90, na odcinku od ulicy B na południe do linii kolejowej K-Ł, w zakresie obejmującym działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...] Ł. i działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...] Ł.

Nie budzi wątpliwości, zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie, że uchwała organu gminy w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej, wydana na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p., jest aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.s.g.

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Norma ta wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. W skardze wniesionej w trybie tej regulacji trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa.

Skarżące nie wykazały, że posiadają legitymację do zaskarżenia przedmiotowego uchwały o ustaleniu przebiegu istniejącej drogi gminnej – ul. A. Skarżące powołują się na przepis prawa materialnego, z którego wywodzą ów interes prawny - art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie którego wystąpiły o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, obejmującej dawną działkę ewidencyjną nr[...], obręb [...] Ł. (obecnie działka ewidencyjna nr [...]) oraz dawną działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...] Ł. (obecnie działka ewidencyjna nr [...]), które to wchodzą w skład ulicy A. Jednakże, w ocenie Sądu, nie sposób uznać, by zaskarżona uchwała tak rozumiany interes naruszyła. Jeszcze raz podkreślić należy, że szczególną cechą "naruszenia interesu prawnego" w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. W niniejszej sprawie w żaden sposób nie można owej bezpośredniości stwierdzić. Ulica A zaliczona została do dróg publicznych – gminną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 5 grudnia 2000 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2001 r. Nr 2 poz. 14. Uchwała w sprawie ustalenia samego przebiegu drogi gminnej jest jedynie konsekwencją zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych. Uchwała w sprawie zaliczenia ulicy A do kategorii dróg gminnych nie została zaskarżona, z kolei sama skarga nie zawiera żadnych zarzutów co ustalenia samego przebiegu drogi – ul A. Nie sposób przy tym przyjąć, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych w roku 2000, jak również ustalenie przebiegu tej drogi w roku 2011 (a w rzeczywistości już wcześniej, bowiem w taki sam sposób ustalono jej przebieg uchwałą Rady Miasta K. z dnia 12 września 2006 r., Nr[...]) naruszyło interes prawny skarżących w sytuacji, gdy wniosek o zwrot nieruchomości leżących w granicach tej drogi złożyły one dopiero w 2020 r. Skoro naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. musi być bezpośrednie i aktualne, a powołujący się na to naruszenie musi wykazać, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa, to w niniejszej sprawie chronologia zdarzeń prawnych w niniejszej sprawie nie pozostawia wątpliwości. Uchwała podjęta w 2011 r. nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżących, które 9 lat po podjęciu zaskarżonej uchwały i 20 lat po podjęciu uchwały o zaliczeniu ulicy A do kategorii dróg gminnych, złożyły wniosek o zwrot nieruchomości leżących w granicach tej drogi.

Zgodnie z at. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego;

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 postanowienia.

O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniu COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 1842).

d.j.