Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi T. A. na bezczynność Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Starostę Kędzierzyńsko-Kozielskiego do wydania aktu lub dokonania czynności zmierzającej do załatwienia wniosku T. A. z dnia 25 maja 2014 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2) określa, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego na rzecz skarżącego T. A. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga T. A. na bezczynność Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego dotyczącą nieudzielania informacji publicznej.

Pismem z dnia 25 maja 2014 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Kędzierzynie-Koźlu dnia 3 czerwca 2014 r., T. A. i B. W. zwrócili się o przesłanie im pełnej dokumentacji dotyczącej budowy sieci wodociągowej w miejscowości [...] z ostatnich 5 lat, której inwestorem jest Gmina [...], łącznie z wydanymi pozwoleniami na budowę. Wniosek podpisany został jedynie przez T. A.

Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. zobowiązał wnioskodawców, wskazując na przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do wykazania związku żądanych informacji ze szczególnie istotnym interesem publicznym. Poinformował jednocześnie wnioskodawców, że dane, o które wnioskuję strona mogą opierać się na informacjach, jakie posiada organ z papierowego wykazu danych decyzji, co wymaga konieczności przetwarzania danych. Zwrócił nadto uwagę, że wnioskodawcą były dwie osoby, a pod pismem brak jest podpisu B. W. i stąd też na druku wniosku o udostępnienie informacji publicznej winny być podpisani wszyscy wnioskodawcy.

Skarżący pismem z dnia 12 czerwca 2014 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu ze skargą na bezczynność Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego, domagając się rozpatrzenia jego wniosku z dnia 25 maja 2014 r. Organowi zarzucił naruszenie 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji. W uzasadnieniu skargi podał, że Kierownik Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Kędzierzynie-Koźlu bezprawnie ogranicza mu dostęp do informacji publicznej. Jego zdaniem, dokumentacja, o którą się zwracał nie wymaga przetworzenia, a jedynie skopiowania, zaś żądanie złożenia wniosku na oficjalnym druku stanowi złamanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucji RP. Wystąpienie z nowym wnioskiem znacznie przesunęłoby czas oczekiwania na informację.

Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski w odpowiedzi na skargę, stwierdził, że skarżący nie otrzymał odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jednakże wobec braku podpisu na wniosku drugiej osoby organ poprosił o uzupełnienie pisma drugim, brakującym podpisem oraz przesłał wnioskodawcom wzór wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jaki jest przyjęty w organie i znajduje się na stronie BIP, bez informowania skarżącego o konieczności złożenia wniosku w nowym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce

z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Stąd też mając na uwadze przedmiot wniesionej skargi wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa

z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej ustawą.

Dokonując oceny dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 285/11; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1382/07; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - http://www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W związku z powyższym skargę uznać należało za dopuszczalną.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja

o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne przewidziano w Konstytucji RP w art. 61. Prawo to, stosownie do ust. 2 obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, przy czym przepisy Konstytucji RP nie zawężają tego pojęcia do dokumentów urzędowych.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. W art. 6 ustawy ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpujący (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Za przyjęciem powyższego przemawia użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 ustawy ustala, zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującym jest treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. W świetle powyższego żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy i stąd też na organie, co do zasady ciążył obowiązek ich udostępniania.

Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących lub związanych z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji i to zarówno dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ten podmiot, jak i tych, które używa ten podmiot przy realizacji prawem przewidzianych zadań. Informacja, której udostępnienia domagał się skarżący miała więc charakter informacji publicznej.

Z bezczynnością podmiotu w udostępnieniu informacji publicznej mamy do czynienia natomiast wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji organ, nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących lub związanych z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji i to zarówno dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ten podmiot, jak i tych, które używa ten podmiot przy realizacji prawem przewidzianych zadań (por. wyroki NSA z: 20 lipca 1990 r.

w sprawie sygn. akt I SAB 60/99; 19 lutego 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 153/98; 27 stycznia 1999 r. w sprawie sygn. akt I SAB 142/98 – powołana strona internetowa).

Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza, bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 ustawy jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji organ nie ma, zatem obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno – technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej

i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno – technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji

w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy.

W przedmiotowej sprawie organ będąc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, poza pismem z dnia 9 czerwca 2014 r., nie udostępnił skarżącemu informacji w formie czynności materialno – technicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia. Nie poinformował też wnioskodawcy, że nie dysponuję żądaną informacją.

Wnioskowane przez skarżącego informację mieszczą się w kręgu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym i dotyczyły one dostępu do informacji związanej

z treścią określonych aktów administracyjnych – decyzji w sprawie pozwolenia na budowę sieci wodociągowej w miejscowości [...] z ostatnich 5 lat, łącznie z wydanymi pozwoleniami na budowę. Charakter informacji, o które zwrócił się skarżący powodował więc, że organ dysponując taką informacją publiczną miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji. Niewydanie decyzji w takiej sprawie jest bezczynnością. Art. 16 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia.

Podkreślenia wymaga nadto, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Dla uznania, że organ nie pozostaje w bezczynności nie jest wystarczające wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości, bez podejmowania czynności proceduralnych. Tego rodzaju pogląd koresponduje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Posiadając kompetencję w określonym zakresie organ administracji ma obowiązek czynić z niej użytek, a niezrealizowanie tego obowiązku jest jednoznaczne z bezczynnością organu (J. Boć Prawo administracyjne, Wrocław 2004 r., J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. Zakamycze, Kraków 2005 r.).

Odnosząc się do wymogu wprowadzonego przez organ, a dotyczącego złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej na formularzu znajdującym się na stronie BIP organu stwierdzić należy, że wniosek skarżącego nie dotyczył ponownego wykorzystania informacji, o której mowa w art. 23a ust. 1 ustawy. Celem zaś ustawy o informacji publicznej jest odformalizowanie i uproszczenie postępowania w sprawie. Ustawodawca nie zawarł w ustawie jakichkolwiek wymogów formalnych dotyczących wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej wniosku i stąd też wniosek może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12 – publ. powołana strona internetowa). Stąd też żądanie złożenia wniosku na opracowanym przez organ formularzu nie znajduje podstaw prawnych. W sprawie dostrzec należy również okoliczność, że jeden z dwóch wnioskodawców nie uzupełnił braków formalnych wniosku. Powyższe nie oznacza jednak, że wniosek ten nie został skutecznie wniesiony przez drugą stronę. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, a zatem w przedmiotowej sprawie uprawnienie to przysługiwało każdemu z wnioskodawców z osobna i dlatego brak złożenia podpisu na wniosku przez drugiego wnioskodawcę nie oznaczało, że wniosek skarżącego nie podlegał załatwieniu, zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie sposób zgodzić się nadto ze stanowiskiem organu, że żądane przez skarżącego dokumenty i decyzje dotyczące pozwolenia na budowę sieci wodociągowej stanowiły informację przetworzoną. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądów podkreśla się, że "przetworzenie" informacji polega m.in. na dokonywaniu zmian w jej treści, a nie na odjęciu z jakiegoś dokumentu elementów niezwiązanych z jego treścią; podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania np. dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień, czy też zebrania lub zsumowania na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu organu. Inaczej mówiąc informacja przetworzona to taka informacja, która została specjalnie przygotowana dla wnioskodawcy i według wskazanych przez niego kryteriów.

Reasumując, w sprawie koniecznym stało się zobowiązanie Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 25 maja 2014 r., w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie, zdaniem Sądu, niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ poinformował skarżącego, stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy o niemożności udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a w zw. art. 205 § 1 P.p.s.a.