Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos – Janusz, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent stażysta Marzena Gawron, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrotu części wypłaconego odszkodowania oddala skargę.

Decyzją z dnia 9 [...] 2007 r. wydaną z upoważnienia Wojewody przez Dyrektora Wydziału Geodezji I Nieruchomości Urzędu Wojewódzkiego po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza P. od decyzji Starosty Ś. z dnia 21 [...] 2005 r., orzekającej zwrot na rzecz K. J. nieruchomości o powierzchni 0,0081 ha oznaczonej numerem 2063/1 położonej w P. – utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach powyższego rozstrzygnięcia przytoczono następujące ustalenia i wnioski:

W wyniku postępowania parcelacyjnego, którego podstawą była uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia 27 czerwca 1973 r. nr 122/620/73 wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 z późn. zmianami), granicami terenów budowlanych objęto grunt o pow. 1,4481 ha położony we wsi Piaski. W trybie powołanych wyżej przepisów na rzecz Skarbu Państwa przejęto między innymi grunt o powierzchni 0,0780 ha, oznaczony jako działka 717/3. Odszkodowanie za ten grunt, zostało ustalone decyzją Prezydium PRN w L. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 13 [...] 1973 r. nr [...] i wypłacone na rzecz K. J. Z działki 717/3 powierzchnię 0,0081 ha włączono do działki nr 2063, z pozostałej zaś części utworzono działkę budowlaną nr 2064. Cały wydzielony teren budowlany został podzielony na 14 działek budowlanych i dwie drogi o numerach ewidencyjnych 2063 i 2072 do obsługi nowo utworzonych działek budowlanych.

W dniu 5 września 2000 r. K. J. zwróciła się o zwrot części przejętego przez Państwo gruntu. W opracowanej dla potrzeb niniejszego postępowania dokumentacji geodezyjnej, zarejestrowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ś. pod nr 2773/2002, zawnioskowany do zwrotu grunt oznaczono numerem działki 2063/1 o pow. 0,0081 ha. Podział działki 2063 zatwierdzony został decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 17 [...] 2003 r., Nr [...]. Wnioskodawczyni uzasadniła swoje żądanie tym, że pomimo upływu 30 lat działka 2063/1 nie została zagospodarowana na cele publiczne i jest wykorzystywana rolniczo.

W ocenie organu administracji żądanie wnioskodawczyni znajduje uzasadnienie w art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603).

W myśl przytoczonych przepisów poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zasady dotyczące zwrotów wywłaszczonych nieruchomości stosuje się również do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Z dokumentacji parcelacyjnej wynika, że celem przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działki 717/3 o pow. 0,0780 ha było utworzenie działek dla indywidualnego budownictwa mieszkaniowego wraz z obsługą komunikacyjną. Znaczna część działki 717/3 została wykorzystana w celu utworzenia działki budowlanej nr 2064, natomiast grunt o pow. 0,0081 ha (oznaczony obecnie jako działka 2063/1) przeznaczono na zabezpieczenie dojazdu do nowoutworzonych działek budowlanych.

Z obszaru objętego granicami parcelacji - jak wyżej wskazano - wydzielono pod komunikację dwie działki: 2063 i 2072. Działka 2072 została zagospodarowana pod urządzenie drogi publicznej i nadano jej nazwę B. oraz numer inwentarzowy w sieci dróg gminnych: 105825 L, natomiast w stosunku do dawnej działki 2063 nie podjęto takich działań.

Zgodnie z dokumentacją archiwalną działka 2063/1 w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy P., uchwalonym uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w P. z dnia 24 marca 1988 r. zlokalizowana jest w terenie oznaczonym symbolem J 9 RP - pola prawne i rozproszona zabudowa zagrodowa. Zmiany planu dokonane przed datą złożenia wniosku o zwrot, tj. przed dniem 5 września 2000 r. nie obejmowały zwracanego gruntu, co oznacza, że grunt ten w chwili złożenia wniosku o zwrot położony był w granicach planu ogólnego gminy P. z 1988 r. Natomiast z opinii urbanistycznej z dnia 11 lipca 2007 r., sporządzonej przez architekta A. M. wynika, że działka 2063, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Ośrodka Gminnego P. i Osiedla K., uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia 28 grudnia 2001 r. położona jest w terenie oznaczonym symbolem 045 KX, przeznaczonym na ciąg dla komunikacji pieszej o szerokości 5 m.

Podczas przeglądu przez organ odwoławczy aktów prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach urzędowych z lat 1988-2000 nie natrafiono na uchwałę o zaliczeniu projektowanej na działce 2063 drogi do kategorii dróg gminnych. Takiej uchwały nie wskazała również Gmina Miasto P.. Zatem w myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.) w niniejszej sprawie ma zastosowanie zasada, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych itd., są drogami wewnętrznymi.

Z zeznań świadka B. P., złożonych do protokołu z rozprawy administracyjnej w dniu 18 lipca 2007 r., zamieszkałej w P. przy ul. B. 10, właścicielki działki nr 2064, przyległej do działki zawnioskowanej do zwrotu, wynika, że od roku 1976 droga na działce 2063 była urządzana sukcesywnie w czynie społecznym poprzez nawiezienie żużlu i gruzu. W drugiej połowie lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku R. J., reprezentujący w niniejszej sprawie wnioskodawczynię K. J. nabył od niej działkę 717/1. Wówczas to zaproponował świadkowi podzielenie końcowego odcinka działki 2063 i przyłączenie go po połowie do działek 717/1 i 2064. Świadek nie zgodziła się na to, bowiem korzystała w tym czasie z działki 2063 jako drogi dojazdowej na tyły swojej posesji. Po około 2 latach R. J. zaorał tę część działki 2063 i zasiał chrzan, uniemożliwiając świadkowi korzystanie z przejścia po działce 2063. Świadek mieszka od roku 1976 w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce 2064 i wjazd ma od ul. B., natomiast od działki 2063 jest odgrodzona ogrodzeniem z furtką, wybudowanym ponad 20 lat temu. Aktualnie nie korzysta z przejścia po działce 2063, ponieważ działka ta została zagospodarowana na wysokości jej posesji przez R. J.. Obecny na rozprawie R. J. stwierdził, że zeznania B. P. nie są prawdziwe. Nabywając w 1986 r. grunt od K. J. wszedł również w posiadanie działki 2063/1, ponieważ był to wówczas grunt rolny. Do czasu obecnego korzysta z działki 2063/1 rolniczo i nikt nie kwestionował tego, bowiem działka wydzielona z parcelacji oznaczona nr 2063 została utwardzona tylko częściowo i to utwardzenie kończy się przed działką 2063/1. Przedstawiciel Gminy P. stwierdził, że działka 2063 została zaprojektowana jako droga łącząca ul. Głęboką z cmentarzem usytuowanym na działce 716. Celem utworzenia tej drogi była obsługa terenów budowlanych. Urząd Gminy podejmował czynności celem udrożnienia przejazdu na całym odcinku drogi, min. z inicjatywy Urzędu przeprowadzone zostało postępowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakończone usunięciem garażu postawionego na działce 2063 przez T. J.. Miało to miejsce w 2003 r. Na wniosek mieszkańców ul. B.w roku 1980 ówczesny Naczelnik Gminy dokonał wznowienia granic m.in. działki 2063, celem usytuowania ogrodzeń - uczestnikiem postępowania był R. J. Przedstawiciele Gminy P. podtrzymali wniosek o oddalenie żądania zwrotu, gdyż sporna droga będzie urządzana, jako że jest niezbędna do obsługi przyległego terenu.

W toku rozprawy administracyjnej przeprowadzono też oględziny dawnej działki 2063, ze szczególnym uwzględnieniem jej części przewidzianej do zwrotu, oznaczonej nr 2063/1. W wyniku oględzin stwierdzono, że fragment końcowy dawnej działki 2063, tj. działka 2063/1 jest porośnięta trawą. Teren jest uporządkowany, trawa koszona (zdjęcie nr 3 załączone do protokołu). Sąsiedni fragment dawnej działki 2063 (obecnie oznaczony nr 2063/2) jest zabudowany blaszanym kontenerem (widoczny na zdjęciu nr 3 i 1) obok składowane są betonowe płyty ogrodzeniowe. Na pozostałym odcinku do ul. G. widoczne są koleiny wyjeżdżone przez pojazdy oraz widoczne są miejsca utwardzane gruzem i żużlem.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa działka 717/3 o pow. 0,0780 ha nie w całości została zagospodarowana na cel, na który dokonano przejęcia. Jak ustalono działka nr 2063/1, którą przeznaczono na cele komunikacji nie została zagospodarowana pod urządzenie drogi, stanowi nadal własność Skarbu Państwa (Kw Nr 183099) i pozostaje we władaniu osoby fizycznej. W dacie złożenia wniosku przez byłą właścicielkę grunt nie był powszechnie dostępny, bowiem był użytkowany rolniczo przez R. J.. Taki stan zastano w toku przeprowadzanych oględzin gruntu i potwierdzają go zeznania świadka B. P., która potwierdziła zajęcie gruntu przez ww. jeszcze w latach 80-ych ubiegłego stulecia.

W świetle art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu (art. 137 ust. 1 pkt 1 ) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Natomiast, jeżeli w przypadku, o którym mowa w cytowanym powyżej ustępie 1 pkt. 2 , art. 13 7ustawy, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część nieruchomości, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot.

W rozpatrywanej sprawie zastosowanie ma art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem cel przejęcia został zrealizowany tylko na części gruntu, który został wykorzystany pod zabudowę mieszkaniową (działka 2064); jednocześnie nie ma przeszkód w zagospodarowaniu zwracanej działki zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, gdyż - jak ustalono - dla działki 2063/1 obowiązywał w dacie złożenia wniosku o zwrot zapis: pola uprawne i rozproszona zabudowa zagrodowa.

Odnosząc się do zarzutów Burmistrza P., że organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego, Wojewoda uznał je za bezpodstawne Wskazał, że organ I instancji jak również organ odwoławczy przeprowadziły oględziny na nieruchomości oraz rozprawy administracyjne w różnych okresach czasu, w wyniku których stwierdziły, że dawna działka 2063 jest drogą polną, nie prowadziło się na niej żadnych inwestycji związanych z budową drogi w przeszłości jak i obecnie. Brak jest również podstaw by twierdzić, że droga ta stanowi dojazd do cmentarza żydowskiego, bowiem właściwy dojazd do cmentarza znajduje się od strony ul. Mickiewicza. Zgodność stanu faktycznego potwierdziły wszystkie strony postępowania w protokole oględzin z dnia 24 listopada 2000 r.

Na powyższą decyzję Wojewody Burmistrz P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie żądając jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty Ś., podnosząc naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) tj. art. 10 ust. 1, art. 7, 77, 80 i 107 § 3 oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), poprzez przyjęcie w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, że nie został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany cel, na który nieruchomość ta została wywłaszczona.

W uzasadnieniu skargi Burmistrz P. podniósł, że obowiązkiem organu było wyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego, w oparciu o który należało ustalić obowiązujący stan faktyczny, stanowiący podstawę zastosowania norm prawa materialnego.

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie uchybiły zarówno przepisom postępowania jak również normom prawa materialnego.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podmiot wymieniony w tym przepisie może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeśli stosownie do art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że zasadniczym zadaniem postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, czy w stosunku do nieruchomości objętej żądaniem zachodzą przesłanki określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ prowadzący takie postępowanie jest obowiązany do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia powyższej kwestii oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego, istotnego w tej mierze, materiału dowodowego.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda, bezpodstawnie przyjął – zdaniem skarżącego - że w postępowaniu zostały w sposób dostateczny wyjaśnione okoliczności sprawy. Wojewoda nie zbadał zasadności podnoszonych przez Burmistrza P. zarzutów dotyczących zbędności nieruchomości na cele określone w uchwale o wywłaszczeniu.

W świetle materiału dokumentacyjnego, zgromadzonego w aktach sprawy poza sporem jest to, że budowa osiedla mieszkaniowego została zrealizowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Budowa osiedla mieszkaniowego wiązała się z koniecznością wybudowania także obiektów towarzyszących, a niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania samego osiedla. W szczególności obiektami niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego są drogi dojazdowe i ciągi piesze umożliwiające dojazd i przemieszczanie się mieszkańców osiedla. Mając właśnie to na uwadze organ dokonując przejęcia gruntów zaprojektował dwie drogi umożliwiające właściwe korzystanie z wydzielonych działek jak również z obiektów już istniejących (cmentarz).

Bezsporne w sprawie jest, iż właśnie taką funkcję miała spełniać wydzielona działka oznaczona numerem 2063. Bezsporne jest również, że taką funkcję pełni działka ta zarówno w chwili obecnej jak również pełniła w chwili złożenia wniosku o zwrot jej części.

Prawidłowa obsługa komunikacyjna osiedla stanowiła podstawę do wydzielenia działki pod drogę zapewniającą dojazd do działek do niej przyległych. W związku z tym w ocenie Burmistrza P. bez znaczenia jest, iż właściciele tych działek w chwili obecnej posiadają inną możliwość dojazdu do swych nieruchomości.

W rzeczywistości gdyby droga nr 2063 była niewykorzystywana porosłaby zielenią, a jak wynika bezspornie urządzona jest tam droga z widocznymi koleinami wynikłymi z ruchu pojazdów, która jedynie nie posiada utwardzonej nawierzchni. Powyższe twierdzenia potwierdzają zeznania zarówno B. P. - właścicielki działki nr 2064 bezpośrednio graniczącej z działka 2063/1 jak również wieloletnie protesty mieszkańców wskazujące, iż droga istnieje, cały czas jest użytkowana, a ponadto utwardzana jest przez mieszkańców żużlem i gruzem. Ponadto stanowi dojście do cmentarza jak również zapewnia awaryjną drogę przeciwpożarową zarówno dla cmentarza jak również przyległych działek.

W dalszej części uzasadnienia skargi jej autor zarzucił, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie pominęły zasadniczą kwestię, iż zbędność na cele określone w akcie przejęcia należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości w całości, a nie przez fakt bezprawnego zawłaszczenia nieruchomości i zagospodarowania jej na własne potrzeby z naruszeniem interesu publicznego, który był podstawą do odjęcia prawa własności przedmiotowej działki i urządzenia na nim drogi dostępnej dla społeczeństwa i będącej bezspornie celem publicznym.

Należy podkreślić, iż celem organu który dokonał wywłaszczenia przedmiotowej działki (obecnie 2063) było wydzielenie drogi i umożliwienie mieszkańcom korzystanie z niej. W przeciwnym wypadku organ, uznając, iż projektowane osiedle nie potrzebuje dodatkowego ciągu komunikacyjnego nie odbierałby własności tego terenu płacąc za niego odszkodowanie.

Ponadto organy nie uwzględniły, że w przedmiotowej sprawie celu wywłaszczenia nie określa decyzja o wywłaszczeniu, lecz cel ten określa ustawa, na podstawie której dokonano odjęcia prawa własności - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust.1. W przedmiotowej sprawie jest to ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, której ratio legis było tworzenie terenów budowlanych dla obszarów poszczególnych wsi, celem urbanizowania tych terenów. W związku z tym trudno sobie wyobrazić tworzenie takich terenów z pominięciem szlaków komunikacyjnych.

Nie zaliczenie przedmiotowej drogi do kategorii drogi publicznej nie oznacza, iż stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Drogami wewnętrznymi są - jak wskazuje ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U z 2007 r. nr 19, poz. 115) - w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Mając powyższe na uwadze należy z całą pewnością stwierdzić, iż zarówno sporna działka nr 2603/1 jak również powstałe w wyniku podziału dz. nr 2063 pozostałe dwie działki stanowią taką drogę.

Burmistrz P. powołał się nadto na orzecznictwo NSA (bez wskazania konkretnych orzeczeń) i stwierdził, iż o tym, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel, na jaki była wywłaszczona, to jest drogę osiedlową, nie przesądza okoliczność, iż droga ta nie została wybudowana. Jako zrealizowanie celu wywłaszczenia może być uznane ustalenie, że droga faktycznie istnieje (chociaż nie jest utwardzona) i jest potrzebna dla obsługi przylegających do niej nieruchomości powstałych w wyniku zastosowania przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zgodnie z wykładnią przepisów tej ustawy "tereny budowlane" obejmują nie tylko działki siedliskowe, ale również drogi służące jako dojazd do utworzonych w wyniku podziału wywłaszczonych nieruchomości działek budowlanych.

Skarga opisuje także działanie R. J. - właściciela działek przyległych do działek nr 2063/1 i 2063/2, uznając, że wyłącznie jemu zależy na zwrocie przedmiotowej działki celem jej nabycia od K. J. od której wcześniej nabył działki nr 717/1 i 730/1. R. J. najpierw sam wnioskował o zwrot części dawnej działki 2063 mimo, iż nigdy nie był jej właścicielem ani następcą prawnym wywłaszczonego właściciela, następnie twierdził, że nabył tę działkę razem z działką 717/1 i 730/1, jak również, że dawna działka 2063 nie została objęta uchwałą wywłaszczeniową. Wszystkie powyższe starania prowadzone są – zdaniem skarżącego - z zamiarem prawnego usankcjonowania samowolnego zajęcia działki 2063/1. Urząd Miejski w P. za pomocą odpowiednich służb i organów walczy z samowolnym zawłaszczeniem nieruchomości stanowiącej własność Gminy P. W aktach sprawy znajdują się zarówno decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca rozbiórkę garażu samowolnie wybudowanego na działce jak również orzeczenie Kolegium ds. Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w Lublinie wskazujące, iż działka 2063 nie jest i nigdy nie była własnością R. J.

Oględziny przeprowadzane na przedmiotowej działce nie ukazały - jak twierdzą organy - zbędności tej nieruchomości, lecz na samowolne, bezpodstawne zawłaszczenie działki.

Burmistrz P. przyznaje, iż z uwagi na zagospodarowanie działki przez R. J. utrudnione lub całkowicie niemożliwie jest korzystanie z drogi, jednak działania takie nie mogą prowadzić do obejścia prawa i uzyskania prawa własności z wykorzystaniem instytucji "zwrotu wywłaszczonej nieruchomości". To, że osoba ta zaorała cześć drogi i zagospodarowała ją według własnego uznania nie stanowi o jej zbędności, a jedynie o naruszeniu posiadania.

Zdaniem skarżącego w sprawie bezsporne jest, iż na całej dawnej działce nr 2063 urządzona jest droga dojazdowa do pól, działek siedliskowych i cmentarza, przy czym możliwość dojazdu do tych działek innymi drogami i samowolne jej zawłaszczanie nie stanowią ustawowych przesłanek orzeczenia jej zwrotu.

Ponadto przedmiotowa działka ma urządzoną księgę wieczystą, natomiast zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony jest pod ciąg pieszy "pierzeja zielona".

Autor skargi zarzucił także, iż organ I instancji wskazując materialnoprawną podstawę decyzji wskazał m. in. art. 137 omawianej ustawy, przy czym organ ten nie sprecyzował, która jednostka redakcyjna powyższego artykułu stanowi podstawę rozstrzygnięcia.

Powołanie się jedynie na przepis art. 137 u.g.n. bez wyjaśnienia wskazanej podstawy prawnej i podania treści tego przepisu, nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji wskazał jedynie, że zaistniały pozytywne przesłanki z art. 137 ustawy, bez wskazania z czego to wynika, jak również co wpłynęło na takie założenie. Zatem, przy sporządzaniu orzeczenia nie dochowano nawet elementarnej staranności w przytaczaniu jego podstawy prawnej, co czyni także orzeczenie wadliwym.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ odwoławczy stwierdził, że nie znajdują one uzasadnienia. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie, zastosowanie ma art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem cel przejęcia został zrealizowany tylko na części gruntu, który został wykorzystany pod zabudowę mieszkaniową (dz. Nr 2064); jednocześnie nie ma przeszkód w zagospodarowaniu zwracanej działki zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku zwrot, gdyż jak ustalono dla działki 2063/1 obowiązywał wówczas zapis: pola uprawne i rozproszona zabudowa zagrodowa.

Za bezpodstawny należy uznać również zarzut, że organy I i II instancji nie ustaliły stanu faktycznego, przez co naruszyły art. 7, 10 i 77, 80 i 107 § 3 kpa.

Organ I instancji jak również organ odwoławczy przeprowadził oględziny na nieruchomości oraz rozprawy administracyjne w różnych okresach czasu w wyniku których stwierdził, że dawna działka nr 2063 jest drogą polną, nie prowadziło się na niej żadnych inwestycji związanych z budową drogi w przeszłości jak i obecnie. Zapis, że jest droga figuruje jedynie w dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w aktach sprawy, wykonanej przez geodetę uprawnionego J. W. Brak również podstaw do twierdzenia, że droga ta stanowi dojazd do cmentarza żydowskiego, bowiem właściwy dojazd do cmentarza znajduje się od strony ul. Mickiewicza. Zgodność stanu faktycznego potwierdziły wszystkie strony postępowania w protokole z dnia 24 listopada 2000 r.

Postępowanie w sprawie zwrotu zakończyło się rozprawą administracyjną przeprowadzoną w dniu 18 lipca 2007 r., podczas której Przedstawiciel Gminy P. składał wyjaśnienia oraz oględzinami nieruchomości, w których również brał udział. Skarżący brał czynny udział w postępowaniu, miał możliwość powiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów podczas rozprawy administracyjnej. Po zakończeniu postępowania organ odwoławczy dokonał przeglądu aktów prawa miejscowego w celu odszukania uchwały o zaliczeniu projektowanej na działce nr 2063 drogi do dróg gminnych, ponieważ takiej uchwały nie wskazała Gmina Miasto P. W związku z tym, że były to jedynie czynności organu do ustalenia treści prawa miejscowego, organ nie wyznaczał dodatkowego terminu w celu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, bowiem nie było to przeprowadzenie dodatkowego dowodu w sprawie. A zatem, twierdzenie skarżącego, że strona pozbawiona została czynnego udziału w postępowaniu jest bezpodstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W szczególności wbrew podniesionym w niej zarzutom organy administracji rozpatrzyły cały materiał dowodowy i dokładnie wyjaśniły wszystkie okoliczności stanu faktycznego istotne w aspekcie przesłanek decydujących o zwrocie nieruchomości.

Podkreślić należy, że sprawa toczyła się od 2000 r. i była kilkakrotnie przedmiotem rozpoznania organów administracji obu instancji jak też sądu administracyjnego.

Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.) "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu...". Art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi zaś, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od wskazanej daty, cel ten nie został zrealizowany.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych zaskarżonej decyzji wynika, że celem przejęcia w 1973 r. na rzecz Skarbu Państwa działki oznaczonej numerem 717/3 o pow. 0,0780 ha należącej do K. J. było utworzenie działek dla indywidualnego budownictwa mieszkaniowego wraz z obsługą komunikacyjną. Znaczna część tej działki została wykorzystana w celu utworzenia działki budowlanej Nr 2064 , natomiast niewielką jej część o pow. 0,0081 ha (oznaczoną obecnie jako działka Nr 2063) przeznaczono na zabezpieczenie dojazdu do nowoutworzonych działek budowlanych. Jak wynika z dowodów zgromadzonych w sprawie nie podjęto jednak żadnych działań w celu urządzenia tego dojazdu. Nowopowstałe osiedle mieszkaniowe ma zapewniony dostęp do drogi publicznej jedynie poprzez zagospodarowanie w tym celu działki nr 2072 (ulica B.). Fakt niewykorzystania spornej działki Nr 2963/1 o pow. 0,0081 ha na cel wywłaszczenia jest oczywisty w świetle niekwestionowanego ustalenia zaskarżonej decyzji, iż w drugiej połowie lat osiemdziesiątych XX w. została ona zaorana przez osobę trzecią – R. J., który od tego czasu jest jej posiadaczem. Nie podjęto przy tym stosownych działań prawnych w celu odzyskania tej działki i zrealizowania na niej drogi dojazdowej do osiedla. Wskazane w skardze okoliczności (nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego garażu oraz orzeczenie Kolegium ds. Wykroczeń) nie mogą zastąpić wyroku właściwego sądu powszechnego nakazującego wydanie gruntu. Jeżeli chodzi nadto o wspomniane orzeczenie Kolegium ds. Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w L. wskazujące – jak podaje autor skargi – iż działka Nr 2063 nie jest i nigdy nie była własnością R. J., to pomijając już brak w aktach tego orzeczenia, należy podkreślić, że powyższy organ (obecnie nie istniejący) nie był władny do rozstrzygania sporów o własność. Wreszcie – co najistotniejsze – w sprawie niniejszej jest poza sporem, że R. J. nie jest i nie był właścicielem spornej działki, a o zwrot ubiegała się była właścicielka K. J..

Uzasadnienie skargi zawiera wewnętrzną sprzeczność. Z jednej strony podaje, że zarówno sporna działka Nr 2603/1 jak również powstałe w wyniku podziału działki Nr 2603 pozostałe dwie działki stanowią drogę wewnętrzną w osiedlu mieszkaniowym, na co wskazuje jej urządzenie i korzystanie zgodnie z tym celem. Z drugiej zaś przyznaje, że działka została samowolnie zajęta przez R. J., przez niego zaorana i zagospodarowana przez co "utrudnione lub całkowicie niemożliwe jest korzystanie z drogi". Przeprowadzone w sprawie oględziny wykazały, że działka Nr 2063/1 porośnięta jest trawą i nie ma na niej kolein wyjeżdżonych przez pojazdy. Koleiny takie, a także miejsca utwardzane gruzem i żużlem, znajdują się na pozostałej części dawnej działki Nr 2063, nie objętej niniejszą sprawą.

Z przytoczonych względów należało uznać, że skarga nie podważyła skutecznie ustalenia zaskarżonej decyzji, iż sporna nieruchomość nie została wykorzystania na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (w tym wypadku w uchwale Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia 27 [...] 1973 r. Nr 122/620.73 wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi – Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 16 ze zm. – w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi P.).

Ustalenie to wynika przy tym z faktu braku jakichkolwiek działań inwestycyjnych oraz zajęcia nieruchomości przez osobę trzecią, wobec czego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest zagadnienie, czy dla stwierdzenia wykorzystania nieruchomości na cel, dla którego została przejęta na własność Państwa, konieczne byłoby wybudowanie na niej drogi publicznej, czy też wystarczające byłoby utworzenie drogi wewnętrznej, skoro w świetle prawidłowych ustaleń zaskarżonej decyzji również ta ostatnia droga nie została urządzona.

Konsekwencją niezrealizowania celu wywłaszczenia w odniesieniu do części wywłaszczonej nieruchomości, pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, było orzeczenie zwrotu tej części na rzecz wnioskodawczyni - byłej właścicielki na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Możliwość zwrotu części nieruchomości ustawodawca uzależnił dodatkowo w art. 37 ust. 2 u.g.n. od spełnienia się dwóch przesłanek:

a/ jeżeli istnieje możliwość zagospodarowania tej części zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo

b/ jeżeli przedmiotowa część nieruchomości przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot.

Organy administracji prawidłowo ustaliły, że w odniesieniu do działki Nr 2063/1 spełniona jest pierwsza z wymienionych przesłanek, gdyż w dniu złożenia wniosku o zwrot obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sytuujący tę działkę w obszarze: "pola uprawne i rozproszona zabudowa zagrodowa". Nie występowały zatem żadne przeszkody do zagospodarowania nieruchomości przez byłą właścicielkę zgodnie z tym przeznaczeniem.

Chybiony jest przy tym zarzut wadliwego określenia podstawy materialnoprawnej w decyzji organu I instancji. Wprawdzie w osnowie tej decyzji powołano art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., bez bliższego określenia, o którą część art. 137 chodzi, to już uzasadnieniu stanowiącym integralną część decyzji Starosta Świdnicki wskazał, iż zwrot części niewykorzystanej wywłaszczonej nieruchomości uzasadnia ust. 2 art. 137 u.g.n. Na nietrafność zarzutów stawianych w tym względzie decyzji organu I instancji zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 [...] 2006 r. sygn. akt II SA/Lu [...]/06.

Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 10 ust. 1 kpa, gdyż lektura akt sprawy nie uzasadnia twierdzenia o pozbawieniu strony skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu w szczególności poprzez uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Przed wydaniem zaskarżonej decyzji dobyła się rozprawa administracyjna w dniu 18 lipca 2007 r., w której uczestniczył m.in. Zastępca Burmistrza P. Po tej czynności zwracano się jeszcze do różnych organów o udzielenie informacji co do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaki obowiązywał w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez K. J., przy czym odpowiedzi w tym względzie udzielał również Burmistrz P.

Organ odwoławczy nie uniemożliwiał zatem – w ocenie Sądu – stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Autor skargi nie wskazuje przy tym jaki wpływ mogłoby mieć ewentualne uchybienie organu w tym zakresie na teść rozstrzygnięcia.

Chybione są również zarzuty naruszenia innych – wskazanych w skardze – przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, gdyż – jak zaznaczono na wstępie – organy administracji zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych. Zastrzeżeń nie nasuwa także ocena dowodów zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jest ona zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

Uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa.

Dokonując prawidłowych ustaleń stanu faktycznego organy administracji zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego: art. 136 ust. 3, art. .137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n. , które uzasadniały zwrot na rzecz K. J. części wywłaszczonej nieruchomości. Wbrew zarzutowi skargi Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 137 u.g.n.

Organ I instancji decyzją z dnia 21 [...] 2005 r. utrzymaną w mocy przez zaskarżoną decyzję Wojewody L. orzekł też o zwrocie przez byłą właścicielkę zrewaloryzowanego odszkodowania proporcjonalnie do wielkości zwracanej nieruchomości w oparciu o art. 140 ust. 1 i 2 oraz art. 142 u.g.n.

W treści decyzji pominięto wprawdzie ust. 3 art. 140 u.g.n. normujący ustalenie zwracanego odszkodowania w przypadku zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości, jednakże z akt sprawy i treści uzasadnienia wynika, że przepis ten organ miał na uwadze.

Skarga nie podnosi w tej części żadnych zarzutów, podobnie jak wcześniej – odwołanie od decyzji Starosty Ś..

Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec czego skarga na nią jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr153, poz. 1270 ze zm).

Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, że organ odwoławczy nie zbadał należycie, czy Burmistrz P. posiada interes prawny i przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Na negatywną odpowiedź na to pytanie mógłby wskazywać fakt, że właścicielem spornej nieruchomości od czasu jej przejęcia w 1973 r. był Skarb Państwa i na rzecz Skarbu Państwa orzeczono zwrot zrewaloryzowanego odszkodowania.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych rozważań na temat przymiotu strony Burmistrza P. Jednakże uchylenie decyzji z tego powodu naruszałoby – zdaniem Sądu – art. 134 § 2 ppsa, jako orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej; bowiem jego konsekwencją mogłoby być ewentualnie umorzenie postępowania odwoławczego, co pozbawiłoby skarżącego merytorycznego rozstrzygnięcia ze strony organu odwoławczego, a następnie także sądu administracyjnego.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.