Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.B. i M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 142/24 w sprawie ze skargi B.B. i M.B. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 13 czerwca 2024 r. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 142/24, oddalił skargę B.B. i M.B. (dalej jako skarżący, strony skarżące lub skarżący kasacyjnie) na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. (dalej jako organ lub PPIS) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 13 czerwca 2024 r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z dnia 13 czerwca 2024 r., doręczonym organowi w dniu 17 czerwca 2024 r., skarżący wnieśli o udzielenie informacji publicznej w zakresie 13 pytań dot. szczepień ochronnych. Organ udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 27 czerwca 2024 r., które zostało doręczone skarżącym w dniu 28 czerwca 2024 r.

W skardze na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucili naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako u.d.i.p.) oraz wnieśli o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 czerwca 2024 r. i udzielenie informacji publicznej, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że organ załatwił wniosek we wskazanym przez art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowym terminie. Sąd Wojewódzki stwierdził również, że sposób załatwienia wniosku był w pełni prawidłowy i nie budzi żadnych wątpliwości co do zgodności z przepisami prawa, bowiem organ odpowiedział na każde z 13 pytań skarżących w sposób uwzględniający aktualną wiedzę i stan badań naukowych.

Z wydanym wyrokiem nie zgodzili się skarżący, którzy w wywiedzionej skardze kasacyjnej zaskarżyli orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącym informacje publiczne, zgodnie z ich wnioskiem, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji zaniechał przeprowadzenia dokładnej analizy odpowiedzi udzielonych przez organ oraz, że gdyby Sąd pierwszej instancji sprostał obowiązkowi zbadania całości sprawy, w tym okoliczności niepodniesionych w skardze przez skarżących, to Sąd ten musiałby dojść do wniosku, iż udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a więc organ pozostaje w bezczynności. Zdaniem skarżących kasacyjnie "udostępnienie informacji" obejmuje również informację o nieposiadaniu żadnych dokumentów, w takiej sytuacji nie jest wystarczające samo stwierdzenie nieposiadania informacji, ale koniecznym jest wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy, co ma na celu umożliwienie podmiotowi dochodzenie praw i oddalenie ewentualnego zarzutu bezczynności organu. Ponadto skarżący kasacyjnie zauważyli, że identycznie jak bezczynność w udzieleniu informacji publicznej w orzecznictwie traktuje się przedstawienie informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku, jak też brak odniesienia się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym brak zawiadomienia strony wnioskującej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w drodze zwykłego pisma o tym, że do jej wniosku nie mogą zostać zastosowane przepisy u.d.i.p.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 u.p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 u.p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego skarżący kasacyjnie wytknęli Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1. u.d.i.p. Zdaniem skarżących kasacyjnie niezastosowanie tych przepisów skutkowało błędnym uznaniem, że organ udostępnił skarżącym informacje publiczne zgodnie z wnioskiem skarżących, podczas gdy w rzeczywistości nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania, a więc pozostaje w bezczynności.

Oceniając ww. zarzut należy stwierdzić, że jest on nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Natomiast stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 u.p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisów prawa "poprzez ich niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1807/07, z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1247/06, z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 31/07 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 121/04, z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 299/05, i z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumpcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 400/10), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej.

Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska.

Jak jednak wynika z treści złożonej skargi kasacyjnej, nie spełnia ona tego wymogu, co tym samym czyni podniesiony zarzut nieskutecznym.

Po drugie należy stwierdzić, że o nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przemawia również analiza językowa jego treści, z której wynika, że strona skarżąca kwestionuje w istocie ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, gdyż upatruje wadliwość działania Sądu Wojewódzkiego w niewłaściwej ocenie pisemnej odpowiedzi organu na wniosek skarżących. Zarzucając, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż organ udzielił pełnej odpowiedzi na pytania skarżących, skarżąca kasacyjnie w istocie zastępuje zarzut naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą próbuje kwestionować ustalenia faktyczne. Jeżeli jednak strona skarżąca uznaje, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne niezastosowanie jest przedwczesny i w konsekwencji niezasadny. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, i z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12). Zarzut naruszenia prawa materialnego – co jest ugruntowane w orzecznictwie – nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11).

Pomimo, iż co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), to jednak w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne, chociaż po części nie spełniają wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 u.p.p.s.a., to jednak ich rozpatrzenie jest możliwe z uwagi na powołaną, przynajmniej w stopniu niedoskonałym, podstawę prawną, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia przez głębszą analizę argumentacji samego uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie dawała jednak podstaw do stwierdzenia słuszności stanowiska skarżących o udzieleniu niepełnych odpowiedzi na pytania zawarte w ich wniosku z dnia 13 czerwca 2024 r. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie nawiązuje do treści art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Sprowadza się ono do twierdzenia, że gdyby Sąd sprostał swoim obowiązkom to doszedłby do wniosku, że udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a organ pozostaje w bezczynności. Na potwierdzenie postawionego zarzutu przytoczono też krótkie tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych, z których miałoby wynika, że niepoinformowanie pismem wnioskodawcy, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej lub gdy udziela informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku, jak też brak jest w odpowiedzi organu jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku, czy też nie doszło do zawiadomienia wnioskodawcy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a także mylne wskazanie w drodze zwykłego pisma, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, stanowi o bezczynności organu. Tezy te zasadniczo nie budzą wątpliwości Naczelnego Sąd Administracyjnego, jednak miałyby częściowo zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wtedy gdyby autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację, która podważyłaby stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ udzielił skarżącym pełnej odpowiedzi na ich pytania.

Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto próby wykazania, że organ nie udzielił wyczerpującej odpowiedzi na pytania skarżących, nie podjęto także jakiejkolwiek polemiki z szeroko opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego odnoszącym się do poszczególnych pytań i wykazującym, że odpowiedź organu była jasna i pełna.

Skuteczne postawienie zarzutu dotyczącego udzielenia niepełnych odpowiedzi na pytania postawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego wskazania, które odpowiedzi są niejasne (niepełne) oraz w jakim zakresie organ powinien je uzupełnić. Ogólne wskazanie, że organ udzielił niepełnych odpowiedzi na pytanie uniemożliwia Sądowi Kasacyjnemu ocenę zasadności stanowiska skarżących.

Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.