Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu i wyznaczenia terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 11 października 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. P. 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt [...], którą uchylono decyzję Burmistrza K. z 11 października 2018 r., nr [...], w części dotyczącej terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i w tej części ustalono ten termin na 31 grudnia 2018 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz z urzędu prowadził postępowanie w sprawie nakazania S. P., właścicielowi działki nr [...] położonej w B., wstrzymania użytkowania terenu lub przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki. W toku postępowania, na podstawie uzyskanych informacji od innych organów, Burmistrz ustalił, że na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] częściowo stanowi las, częściowo zaś - teren oznaczony symbolem M2 – tereny wielofunkcyjnej zabudowy wsi. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka ta posiada powierzchnię 8,1500 ha, na która składają się rodzaje użytków: RV, RVI, PsVI, PsV, LsV, LsVI, Lzr-RVI.

Ponadto dla przedmiotowego terenu w dniu 15 października 2008 r. wydano decyzję o warunkach zabudowy nr [...] dla budowy budynku mieszkalnego w siedlisku rolniczym. Z kolei, w dniu 21 lipca 2008 r. Starosta przyjął zgłoszenie robót budowalnych, polegających na budowie ogrodzenia wzdłuż drogi gminnej, zaś 14 października 2016 r. zgłoszenie dotyczące budowy 10 budynków rekreacji indywidualnej. Następnie 22 listopada 2016 r. inwestor zgłosił budowę 10 budynków rekreacji indywidualnej – parterowych, bez antresoli, a 25 kwietnia 2017 r. budowę przyłącza wodociągowego. Jak wynika natomiast z wyjaśnień PINB z 10 września 2018 r. organ ten wydał decyzję o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, od której złożono odwołanie.

Mając to na uwadze, Burmistrz stwierdził, że na działce nr [...] doszło do zmiany zagospodarowania terenu z budowy budynku mieszkalnego w siedlisku rolniczym na lokalizację parterowych budynków rekreacji indywidualnej, bez uzyskania stosownej decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy organ, działając na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., nakazał właścicielowi gruntu wstrzymanie użytkowania terenu i wystąpienie z wnioskiem o wydanie ww. decyzji, zakreślając termin do 30 listopada 2018 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. P. zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy z 15 października 2008 r. obejmuje tylko część działki, zaś roboty polegające na budowie 20 parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2, są realizowane na innej części działki, nieprzekraczającej powierzchni 0,5000 ha i nieobjętej miejscowym planem. Tego typu roboty nie wymagają więc ustalenia warunków zabudowy.

Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 12 grudnia 2018 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu do wystąpienia przez właściciela z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki, z uwagi na upływ wyznaczonego terminu w toku postępowania odwoławczego i wyznaczyło nowy termin do 31 grudnia 2018 r. W pozostałej zaś części, tj. w zakresie nałożonego obowiązku, decyzję Burmistrza utrzymano w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zaakceptował poczynione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji ustalenia w zakresie przeznaczenia i zagospodarowania spornej nieruchomości. Nie jest też sporne, że na działce realizowana jest budowa 20 parterowych budynków rekreacji indywidualnej, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz objęta jest procedurą zgłoszenia. Nie mniej jednak budowa taka, jeśli prowadzi zmiany zagospodarowania terenu, wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi zaś na to, że przedmiotowa działka jest w części działką rolną, a w części leśną, na której znajduje się siedlisko rolnicze, posadowienie 20 budynków rekreacji indywidualnej, bez wątpienia zmieni sposób zagospodarowania działki. Przy czym, zdaniem Kolegium, bez znaczenia jest fakt, że siedlisko rolnicze znajduje się w innej części działki, niż sporna budowa.

Jak wskazało bowiem Kolegium, niezależenie od określenia granic terenu inwestycji, teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się więc do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś tylko tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Zabudowa na działce rolnej, na której znajduje się obszar leśny, oznacza przeznaczenie tej działki na cele nierolnicze i nieleśne, zaś na etapie ustalania warunków zabudowy nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Kolegium, uzasadnione jest nakazanie właścicielowi działki nr [...] wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w zakresie budowy domków rekreacyjnych i wyznaczenie terminu na dokonanie tej czynności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o ustalenia nieistotne dla rozstrzygnięcia, a także art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ odwoławczy sprawy ponownie całościowo, lecz tylko w zakresie niektórych zarzutów. W szczególności, strona zarzuciła naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpoznania zarzutu o braku kompetencji po stronie organu pierwszej instancji do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu dokonanej w wyniku wykonywania robót budowlanych.

Skarżący zarzucił nadto, że błędne przeprowadzenie postępowania doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 59 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 59 ust. 2a tej ustawy poprzez przyjęcie, że budowa obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem zawsze wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, gdy tymczasem tego typu budowa stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., że uzyskanie warunków zabudowy jest konieczne także w wypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Zdaniem skarżącego, fakt występowania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę nie jest istotny dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dotyczącej wykonywania innych robót budowalnych, niż objęte decyzją o warunkach zabudowy, albowiem dla nieruchomości może być wydanych wiele takich decyzji. Istotne jest natomiast, czy w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania, przed dokonaniem zgłoszenia robót polegających na budowie parterowych budynków rekreacji indywidualnej, wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W tym zaś zakresie nie ma znaczenia, że dla tej działki wcześniej została już wydana jakaś decyzja o warunkach zabudowy.

Jak wskazał skarżący, wykonuje on roboty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, a tego typu roboty nie znajdują się w katalogu robót objętych procedurą zgłoszenia, które zgodnie z art. 59 ust. 2a u.p.z.p. wymagają uzyskania decyzji i warunkach zabudowy. Przepis ten odnosi się tylko do robót wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b Prawa budowlanego, tj. budowy parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodowa w ramach istniejącej działki i budowy wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych. Okoliczności te zostały zupełnie pominięte przez Kolegium, mimo że strona podnosiła je w swoim odwołaniu.

Reasumując, kompetencja wynikająca z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie zmiany innej, niż będąca następstwem działań podlegających reglamentacji Prawa budowlanego, zatem zmiana dokonana przez skarżącego nie mieści się w dyspozycji tego przepisu, gdyż była następstwem wykonywania robót budowalnych. W związku z tym w sprawie kompetentne są organy administracji architektoniczno-budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania, M. S., wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że aktualnie kwestia, czy w niniejszej sprawie roboty budowlane mogą być prowadzone w oparciu o zgłoszenie z pominięciem procedury pozwolenia na budowę pozostaje przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez WINB. Nie mniej jednak, brew twierdzeniom skargi, art. 59 ust. 2a u.p.z.p. nie stanowi wyjątku dopuszczającego odstąpienie od uzyskania warunków zabudowy dla budynków rekreacji indywidualnej, na co wskazuje orzecznictwo NSA. Twierdzenia skarżącego sprowadzają się zaś do próby ominięcia kontroli nadzoru budowlanego w zakresie prawa do zabudowy wynikającego z u.p.z.p. i przyznania uprawnienia do nieograniczonej zabudowy, o ile roboty nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W konwekcji, nieruchomość o przeznaczeniu gruntów ornych i leśnych zaczęła służyć do prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na wynajmie domków letniskowych.

Ponadto, jak zauważył uczestnik, skarżący błędnie rozumie zmianę sposobu zagospodarowania terenu, którą należy rozumieć w kontekście art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. jako działalność zmieniającą warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Niewątpliwie zaś budowa ośrodka wczasowego składającego się z domów letniskowych zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska i inne, już tylko z tej przyczyny, że teren nieruchomości nie będzie służył już do zaspokajania wyłącznie potrzeb życiowych inwestora, lecz docelowo ma służyć rekreacji większej grupy osób.

Reasumując, zdaniem uczestnika nie budzi wątpliwości, że także budowa obiektu budowlanego, która wymaga dokonania wyłącznie zgłoszenia, również objęta jest obowiązkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W piśmie procesowym z 19 czerwca 2019 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę uczestnika, przedstawiając swoje stanowisko, zbieżne z tym, które przedstawiono w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 tej ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy, nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczane do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie środowiska. Natomiast, zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., nie jest wymagane wydanie decyzji o warunkach zabudowy na roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę.

Z brzmienia cytowanych przepisów u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że ustawodawca odróżnia budowę obiektu budowlanego od wykonania innych robót budowlanych (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W odniesieniu do tej drugiej sytuacji wprowadza uregulowania, które w określonych okolicznościach mogą prowadzić do zwolnienia z konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Niemniej jednak wypada zauważyć, że brzmienie całego art. 59 u.p.z.p., z uwzględnieniem odwołania do art. 50 ust. 2 u.p.z.p., nasuwa wiele wątpliwości interpretacyjnych, skutkiem czego dostrzec można pewne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle rozumienia cytowanych przepisów. Na tle analizowanych przepisów istotne jest jednak jednoznaczne zidentyfikowanie rodzaju zamierzenia inwestycyjnego, a w szczególności – czy wiąże się ono z budową obiektu budowlanego, czy też wykonaniem innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego skutkujących zmianą zagospodarowania terenu, czy też ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że w odniesieniu do terenu działki nr [...] położonej w B. D. nie obowiązują przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] częściowo stanowi las, częściowo zaś - teren oznaczony symbolem M2 – tereny wielofunkcyjnej zabudowy wsi. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka ta posiada powierzchnię 8,1500 ha, na która składają się rodzaje użytków: RV, RVI, PsVI, PsV, LsV, LsVI, Lzr-RVI.

Ponadto dla przedmiotowego terenu w dniu 15 października 2008 r. wydano decyzję o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego w siedlisku rolniczym. Z kolei, w dniu 21 lipca 2008 r. Starosta przyjął zgłoszenie robót budowalnych polegających na budowie ogrodzenia wzdłuż drogi gminnej, zaś 14 października 2016 r. - zgłoszenie dotyczące budowy 10 budynków rekreacji indywidualnej. Następnie 22 listopada 2016 r. inwestor zgłosił budowę 10 budynków rekreacji indywidualnej – parterowych, bez antresoli, a 25 kwietnia 2017 r. budowę przyłącza wodociągowego. Jak wynika natomiast z wyjaśnień PINB z 10 września 2018 r. organ ten wydał decyzję o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, od której złożono odwołanie, co oznacza, że decyzja ta nie jest ostateczna.

Okoliczności niniejszej sprawy wskazują zatem bezspornie, że mamy do czynienia nie z robotami budowlanymi, wymagającymi lub nie wymagającymi pozwolenia na budowę, lecz z budową budynków - wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki (domków rekreacyjnych), która w świetle art. 29 ust. 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nie wymaga pozwolenia na budowę. Okoliczność ta ma bardzo istotne znaczenie dla wykładni art. 59 u.p.z.p., który w ust. 2 stanowi, że przepis ust. 1 art. 59 u.p.z.p. stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 2a u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotna w konsekwencji okazuje się kwestia, czy budowa budynków stanowi zmianę zagospodarowania terenu, która zgodnie z tym przepisem, uprawnia do odstępstwa od obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego, do takiego wniosku uprawnia art. 59 ust. 2a u.p.z.p., który jednoznacznie wskazuje, że tylko wymienione w nim sytuacje (a nie dotyczy to budowy przez niego realizowanej) wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem sądu, stanowisko skarżącego w tej kwestii jest wadliwe.

Po pierwsze, wskazać należy, że z cytowanych przepisów art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. należy wywieść, że każda zmiana zagospodarowania terenu, co do zasady, wymaga ustalenia warunków zabudowy. Nie ma tutaj decydującego znaczenia kwestia, czy na określone roboty wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też nie. Istotne jest bowiem, czy roboty budowlane spowodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem postanowień art. 50 ust. 2 u.p.z.p. W wyroku z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2144/10, LEX nr 1138087, kontynuując linię orzeczniczą, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że norma prawa materialnego jednoznacznie wskazuje, że zagospodarowanie przestrzeni poprzez budowę obiektu lub wykonanie robót budowlanych, które spowoduje zmianę zagospodarowania terenu albo zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga ustalenia warunków zabudowy (art. 59 ust. 1). Ograniczenie w tym zakresie wynika z art. 59 ust. 1 zdanie drugie, który to przepis nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Jednak, co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, przepis ten nie wprowadza wyjątków w odniesieniu do budowy obiektów budowlanych.

Po drugie, art. 59 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje stosować ust. 1 również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Kwestia zastosowania tego przepisu nie jest jednoznaczna w orzecznictwie i doktrynie, jednak w ocenie sądu orzekającego w niniejszym składzie, dokonując wykładni wieloznacznego pojęcia "zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę", należy dojść do wniosku, że chodzi tu o przypadki zmian zagospodarowania terenu niepolegających ani na wykonaniu robót budowlanych, ani na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a mimo to wymagających uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, przepis ten ma odniesienie do stosunkowo rzadkich stanów faktycznych związanych z wykonywaniem robót, prowadzących do zmiany zagospodarowania terenu, które nie podlegają reglamentacji przepisami prawa budowlanego, a więc nie związanych z procesem budowlanym, np. dla zalesienia terenu, zorganizowania na nieruchomości składowiska, itp.). Niewątpliwie zatem, art. 59 ust. 2 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania do stanu faktycznego, będącego przedmiotem niniejszej sprawy.

Na mocy art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r., do art. 59 u.p.z.p. dodano ust. 2a, zgodnie z którym obowiązkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy objęto budowę obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy – Prawo budowlane, tj. wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane (pkt 1a) oraz wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m² (pkt 2b). Obie te inwestycje od 28 czerwca 2015 r. nie wymagają już uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia zamiaru ich realizacji właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W doktrynie wyrażono pogląd, który sąd uznaje za trafny, że dodanie ustępu 2a do art. 59 u.p.z.p. potwierdza tezę, że art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy zmian zagospodarowania terenu niepolegających ani na wykonaniu robót budowlanych, ani na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanych (por. A. Ostrowska, Prawne konsekwencje zmiany sposobu zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, Lex el. 2011, seria: Komentarz praktyczny). Z drugiej zaś strony, dodanie tego przepisu nie zmienia ogólnej reguły wynikającej z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., który nakłada obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla każdej zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego – i to niezależnie od tego, czy wiąże się ona z koniecznością uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też nie. Zwolnienie z tego obowiązku dotyczy bowiem wyłącznie robót budowlanych nie będących budową i niewymagających pozwolenia na budowę, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Konkludując, w ocenie sądu skarżący powinien był, zgłaszając zamiar budowy obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1a Prawa budowlanego, legitymować się decyzją o warunkach zabudowy. Zwolnienie na podstawie art. 29 Prawa budowlanego danej budowy lub wykonywania określonych robót budowlanych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zwalnia z obowiązku zgodności planowanego zamierzenia budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. O tym powinien w pierwszej kolejności pomyśleć inwestor, zanim dokona zgłoszenia, gdyż w niektórych przypadkach może być wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę najczęściej kojarzy się inwestorom z brakiem obowiązku uzyskania również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też z brakiem konieczności zbadania zgodności planowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie (por. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wyd. III, Lex/el. 2016, teza 6 do art. 29).

Bez znaczenia dla tego stanowiska jest fakt, że skarżący legitymował się decyzją o warunkach zabudowy z 15 października 2018 r. dla budowy budynku mieszkalnego w siedlisku rolniczym. Niewątpliwie bowiem, realizowana inwestycja w oparciu o zgłoszenia z 22 listopada 2016 r. i 14 października 2016 r., jest zupełnie inną inwestycją, a zatem pozostaje bez związku z decyzją o warunkach zabudowy z 15 października 2018 r. Przypomnieć jednocześnie należy, że zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W odniesieniu do tego samego terenu można wydać wiele decyzji o warunkach zabudowy, także na rzecz różnych wnioskodawców. W konsekwencji, fakt uzyskania przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy dla realizacji budowy budynku mieszkalnego w siedlisku rolniczym nie ma wpływu na ocenę przeznaczenia terenu, którego skąd inąd nie należy utożsamiać z pojęciem "zmiany zagospodarowania terenu".

Ten ostatni termin nie został zdefiniowany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W doktrynie wskazuje się więc, że pojęcie to zostało zaczerpnięte z urbanistyki, a treść mu przypisywana kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (zob. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 r. str. 379 i następne). Oceniając więc, czy w konkretnej sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu należy wziąć pod uwagę konkretne okoliczność zaistniałe w danym przypadku, porównując sposób zagospodarowania terenu jaki istniał przed wykonaniem prac ze stanem następczym. Organ nie powinien się w tym zakresie opierać wyłącznie na tym, czy doszło do zmiany przeznaczenia danego terenu, choć w większości przypadków zmiana przeznaczenia terenu pociągnie za sobą zmianę jego zagospodarowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że zmianą zagospodarowania terenu mogą być takie czynności jak: utwardzenie działki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 października 2012 r., sygn. akt: II OSK 1179/11, LEX nr 1379544), rozpoczęcie jej wykorzystywania jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt: II OSK 1179/11, LEX nr 1379544), nagromadzenie hałd ziemi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 49/14, LEX nr 1918767), urządzenie na nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 listopada 2016 r., sygn. akt: II SA/Gl 823/16. LEX nr 2187757). W konsekwencji, nie budzi większych wątpliwości, że wybudowanie budynku prowadzi do zmiany zagospodarowania terenu i nieuzasadnione jest w niniejszym stanie faktycznym odnoszenie tej okoliczności do uzyskanej uprzednio przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla siedliska. Potwierdza tę tezę zresztą brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., a więc rozważania na temat zmiany zagospodarowania terenu są uzasadnione w sytuacji, gdy w grę będzie wchodziło zastosowanie ust. 2 art. 59 u.p.z.p. (zmiana zagospodarowania terenu nie wymagająca pozwolenia na budowę). Natomiast, sam fakt legitymowania się decyzją o warunkach zabudowy nie świadczy jeszcze, że inwestycja w niej opisana zostanie zrealizowana. Inwestor może zrealizować inwestycję po uzyskaniu warunków zabudowy, a nie musi. Niemniej jednak, niewątpliwie, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy jest ona wymagana przepisami prawa, determinuje legalność procesu inwestycyjnego.

Kolejną sporną w okolicznościach niniejszej sprawy kwestią jest kompetencja wójta burmistrza albo prezydenta miasta do orzekania o wstrzymaniu użytkowania terenu i wystąpienia w określonym terminie o wydanie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

W ocenie sądu, w tej kwestii stanowisko skarżącego uznać należy za słuszne. Brzmienie cytowanego przepisu wskazuje, że znajdzie on zastosowanie tylko w okolicznościach, o których mowa w ust. 2 art. 59 u.p.z.p. Wtedy też uaktualni się kompetencja wymienionego w ust. 3 organu do władczego wkroczenia w sytuację właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zatem zastosowanie wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, z zastrzeżeniem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Art. 59 ust. 3 u.p.z.p. określa bowiem konsekwencje braku decyzji o warunkach zabudowy, która była wymagana prawem, jednak dotyczy to sytuacji wyłączonych spod reglamentacji Prawa budowlanego.

W doktrynie wskazuje się, że brzmienie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. budzi wątpliwość, czy można zastosować go w odniesieniu do każdego przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, czy też wyłącznie do tymczasowej, jednorazowej zmiany trwającej do roku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2008 r., II OSK 1485/07, LEX nr 530486, uznał, że należy mieć na względzie okoliczność, że art. 59 ust. 2 u.p.z.p. ma zastosowanie do dwóch kategorii zmian zagospodarowania terenu. Po pierwsze, do takiej, która nie wymaga pozwolenia na budowę, po drugie zaś do takiej, która nie dość, że nie wymaga pozwolenia na budowę, ale dodatkowo jest zmianą tymczasową, jednorazową, a przy tym trwającą do roku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten odnosi się do każdej ze zmian zagospodarowania terenu wskazanych w ust. 2.

W okolicznościach niniejszej sprawy oceny jednak wymaga, czy owa każda zmiana zagospodarowania terenu, nie wymagająca pozwolenia na budowę, to także taka zmiana, o której mowa w ust. 1 art. 59 u.p.z.p. W ocenie sądu wojewódzkiego, wykładnia funkcjonalna cytowanego art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przesądza o takim stosowaniu tego przepisu, które jednak odnosi kompetencję wójta (burmistrza, prezydenta) do orzekania o wymienionych w nim obowiązkach w sytuacjach wprost wymienionych w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Cytowane orzeczenie NSA dostarcza tu dodatkowych argumentów (choć nie dotyczy wprost okoliczności, jak w niniejszej sprawie) podkreślając, że trzeba mieć na względzie, iż w przypadku braku decyzji o warunkach zabudowy, wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie zostanie wydane pozwolenie budowlane, bowiem stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę musi być dołączona "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". W konsekwencji zaś, budowa obiektu budowlanego bez decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto bez pozwolenia budowlanego spowoduje zastosowanie art. 48 i następne Prawa budowlanego. Podobnie, zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W sytuacji natomiast, gdy następuje zmiana zagospodarowania terenu nieobjęta reglamentacją prawa budowlanego, a więc regulacja prawa budowlanego nie będzie mogła mieć zastosowania, organy administracji muszą mieć możliwość wyciągania konsekwencji prawnych w odniesieniu do owej samowolnej zmiany takiego zagospodarowania.

W konsekwencji, oznacza to, że w okolicznościach niniejszej sprawy burmistrz nie miał kompetencji do wydania, w oparciu o art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., nakazu wstrzymania użytkowania terenu wraz z nałożeniem obowiązku wystąpienia w określonym terminie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem sprawa niniejsza dotyczy inwestycji, polegającej na budowie budynków, niewątpliwie objętej reżimem Prawa budowlanego i co do której w dalszym ciągu aktualne są kompetencje organów nadzoru budowlanego do podjęcia czynności zmierzających do kontroli zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym. Oczywiście, zgodność analizowanej inwestycji z porządkiem planistycznym powinna była być przedmiotem kontroli w toku procedury, uregulowanej przepisami Prawa budowlanego, w szczególności w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę lub czynności związanych z analizą zgłoszenia budowy. Z akt administracyjnych wynika tymczasem, że organ architektoniczno – budowlany nie wniósł sprzeciwu w odniesieniu do zgłoszeń dotyczących budowy 10 budynków rekreacji indywidualnej z 14 października 2016 r. i 25 kwietnia 2017 r., mimo braku załączenia do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy. Nie mniej jednak, z akt administracyjnych wynika ponadto, że w odniesieniu do analizowanej inwestycji wszczęte zostało postępowanie naprawcze w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, powinien zażądać od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W doktrynie ugruntowane jest bowiem stanowisko, że takiej decyzji organ nadzoru żąda od inwestora w toku postępowania naprawczego, gdy uzna to za konieczne w warunkach rozpoznawanej sprawy, i jednocześnie zawiesza postępowanie naprawcze na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu uzyskania ostatecznej decyzji w tym przedmiocie (por. A. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2019 (teza 18 komentarza do art. 51). Podobnie, w komentarzu do Prawa Budowlanego pod red. A. Glinieckiego wyrażono pogląd, zgodnie z którym, "do stanu zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego – prawa budowlanego należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu – zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym nie można wykluczyć, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowym planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, chociaż brak tu podobnych przepisów jak w art. 48 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 (por. wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II OSK 534/08, LEX nr 542223, oraz z dnia 6 marca 2012 r., II OSK 2477/10, LEX nr 1138166)".

Wydanej w toku kontrolowanej sprawy sądowej zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zatem zasadnie należy zarzucić naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 58 ust. 3 u.p.z.p. w zakresie, w jakim organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów kompetencyjnych orzekł o obowiązkach określonych w decyzji, oraz przepisów prawa procesowego, mające istotne wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 19 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił wydane w sprawie decyzje zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. P. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na powyższą sumę składa się kwotą uiszczonego w sprawie wpisu od skargi (500 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa procesowego (17 zł).

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji obowiązane będą uwzględnić treść powyższych rozważań sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, wynikających z niniejszego uzasadnienia. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.