Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 798/14 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłków celowych oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. (sygn. akt III SA/Kr 798/14), oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłków celowych (pkt 1) i orzekł w przedmiocie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu (pkt 2).

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. (nr [...]) Prezydent Miasta K. odmówił przyznania M. S. świadczenia w formie zasiłków celowych na dofinansowanie wydatków na: zakup leków, rehabilitację, okulary, opłaty za media (energia elektryczna i gaz), zakup odzieży i obuwia jesienno-zimowego, środków czystości i higieny, zakup baterii wannowej i innej pomocy celowej, a także na sfinansowanie szczepień ochronnych (grypa), badań HBS, biletu miesięcznego na przejazdy MPK, zakup odkurzacza, ciśnieniomierza, termometru, naprawę lub zakup piecyka gazowego, odgrzybianie mieszkania oraz zakup wodomierza.

W uzasadnieniu stanowiska, organ powołał się na treść art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) dalej "u.p.s.", podnosząc, że M. S. nie współpracował z pracownikiem socjalnym i uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Prezydent Miasta K. wyjaśnił w tym miejscu, iż zgodnie z wcześniej ustalonym terminem w dniu [...] listopada 2013 r. pracownicy socjalni odwiedzili wnioskodawcę w miejscu zamieszkania w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak wywiad w tym dniu nie został przeprowadzony, ponieważ podczas wizyty pracowników socjalnych M. S. zachowywał się w sposób uniemożliwiający zebranie niezbędnych informacji dotyczących jego aktualnej sytuacji dochodowej, rodzinnej i majątkowej. Zainteresowany udzielał odpowiedzi w sposób ogólnikowy i kpiący, kwestionował zadane pytania, twierdząc, że są (cyt.) "idiotyczne", obrażał pracowników socjalnych, podnosił głos i krzyczał co w efekcie uniemożliwiło kontynuowanie wywiadu środowiskowego. Swoją postawą uniemożliwił zatem przeprowadzenie wywiadu, która to czynność - zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. - stanowiła obligatoryjna podstawę wydania tego rodzaju decyzji.

Na skutek wniesionego przez M. S. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta K. zasadnie uznał, iż M. S. swoim zachowaniem w dniu [...] listopada 2013 r. uniemożliwił organowi przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Brak zaś podjęcia współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s., stanowiło wystarczającą przesłankę odmowy przyznania wnioskowanych zasiłków. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji – z ewidentnej winy odwołującego się – nie miał możliwości ustalenia jego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, gdyż swoim zachowaniem uniemożliwił on ustalenie wymaganych okoliczności faktycznych. W konsekwencji organ nie dysponował jakąkolwiek możliwością zbadania, czy warunki życiowe odwołującego się czyniły zadość wymogom niezbędnej potrzeby bytowej, określonej w art. 39 ust. 1 u.p.s.

Zdaniem Kolegium, wyjaśnienia odwołującego się dotyczące jego niedyspozycji zdrowotnej z powodu zapalenia dróg oddechowych nie usprawiedliwiały jego nieuprzejmego i agresywnego zachowania wobec pracowników socjalnych. Gorsze samopoczucie wnioskodawcy nie stanowiło także przyczyny, dla której należało odroczyć termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zwłaszcza że - jak sam odwołujący się podnosił - znajdował się on w (cyt.) "kiepskiej" sytuacji materialnej i wnioskowane świadczenia były mu niezbędne do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych a zatem powinno mu zależeć, aby jego wniosek został rozpoznany w jak najszybszym terminie.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2014 r. M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zakwestionował jej prawidłowość, wskazując m. in. że jego zachowanie nie mogło uniemożliwić przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a samo zdarzenie, które miało miejsce w dniu [...] listopada 2013 r. było precedensem w kontaktach skarżącego z organem i winę za nie ponosi organ. Organ – jak twierdził skarżący - znał jego sytuację oraz to, że spełniał on kryterium dochodowe. Poza tym nie podjęto innych prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Ponadto skarżący przedłożył zaświadczenie na okoliczność stanu jego zdrowia, co – jak twierdził - mogło mieć wpływ na przebieg zdarzenia w dniu [...] listopada 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie była ona uzasadniona.

Sąd stwierdził, że skoro M. S. domagał się przyznania zasiłków celowych, to jego obowiązkiem było podjęcie współpracy z organem pomocy społecznej (pracownikami socjalnymi) w zakresie umożliwiającym ustalenie jego sytuacji materialnej i życiowej, a które to informacje były niezbędne do rozważenia przyznania wnioskodawcy ww. pomocy. Biorąc bowiem pod uwagę cel pomocy społecznej należało ustalić, czy pomoc ta była skarżącemu w rzeczywiści potrzebna oraz czy realizowała by ona w tym przypadku swoją funkcję wspierającą. Sąd podkreślił też, że egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne z tego powodu, iż pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. Bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawcy ubiegającego się o przyznanie ww. pomocy - zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. – może zaś stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia.

Sąd zwrócił także uwagę, iż - zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. oraz art. 107 ust. 4 u.p.s. - wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia pomocowego, może nastąpić jedynie po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (jego aktualizacji), który to dowód jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność przeprowadzenia w/w wywiadu - przy braku możliwości zastąpienia go innymi środkami dowodowymi - uniemożliwiała zaś organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej ubiegającego się o świadczenie.

W sytuacji zatem, gdy skarżący poprzez swoje agresywne zachowanie uniemożliwił w dniu [...] listopada 2013 r. przeprowadzenie dowodu środowiskowego, a następnie podjęte w dniu [...] grudnia 2013 r. próby jego przeprowadzenia okazały się bezskuteczne, to organ - na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. - mógł w zaistniałej sytuacji wydać decyzję odmowną. Jedną bowiem z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym - w rozumieniu ww. przepisu - jest odmowa lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. W takim przypadku organ nie był bowiem w stanie prawidłowo ustalić rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej osoby, od której zależy przecież zarówno rozmiar jak i forma udzielanej pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.).

Odnosząc się do przedłożonego przez skarżącego zaświadczenia lekarskiego, wystawionego w dniu [...] grudnia 2014 r. przez Centrum Zdrowia Psychicznego i Terapii Uzależnień NZOZ K. , Sąd zauważył, że z treści jego wynikało jedynie, iż skarżący leczy się psychiatrycznie. Powyższe – zdaniem Sądu - nie uzasadniało jednak podnoszonego przez M. S. twierdzenia, że stan jego zdrowia miał wpływ na zachowanie jego w dniu [...] listopada 2013r. Treść składanych przez skarżącego pism procesowych, tak w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym była natomiast jasna i zrozumiała. Skarżący poza tym – jak wywodził Sąd - od kilku lat korzystał z pomocy finansowej w różnych formach. Był w związku z tym informowany o skutkach, jakie niesie ze sobą brak współdziałania w wyjaśnieniu jego sytuacji finansowej.

M. S., w złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, naruszenie:

1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. - poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji pomimo zaniechania poinformowania skarżącego o skutkach braku współdziałania z pracownikami socjalnymi,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, pomimo nieprzeprowadzenia przez organ czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w postaci zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania sprzecznej z doświadczeniem życiowym i zasadami logiki oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu,

- art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 67 i 68 k.p.a. - poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, pomimo niesporządzenia przez organ protokołu z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego;

2) naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 11 ust. 2 w zw. z art. 106 ust. 4 w zw. z art. 107 ust. 4 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą odmową przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłków celowych.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie ograniczało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty kasacyjne zostały w niniejszej sprawie oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 67 i 68 k.p.a., a ponadto na obrazie prawa materialnego, to jest: art. 11 ust. 2 w zw. z art. 106 ust. 4 w zw. z art. 107 ust. 4 u.p.s.

W ocenie skarżącego, Sąd I instancji dokonał błędnej oceny kwestionowanej decyzji. Nie uwzględnił bowiem okoliczności: zaniechania poinformowania go przez organ o skutkach braku współdziałania z pracownikami socjalnymi, nieprzeprowadzenia przez organ czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w postaci zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie a skutkującego dokonaniem sprzecznej z doświadczeniem życiowym i zasadami logiki oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu oraz niesporządzenia przez organ protokołu z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Skarżący zarzucił również Sądowi Wojewódzkiemu błędne przyjęcie, iż nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego obligowało organy do odmowy przyznania skarżącemu żądanego przez niego świadczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te okazały się niezasadne. Skarżący domagał się bowiem przyznania zasiłków celowych, o których mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., a - zgodnie z którymi to przepisami - w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Należy zatem wyjaśnić, że przyznanie świadczenia z zakresu pomocy społecznej jest uzależnione od spełnienia przez potencjalnego beneficjenta takiej pomocy określonych przez ustawodawcę w ustawie o pomocy społecznej warunków uzależnionych m. in. od rodzaju świadczenia, o którego przyznanie się ubiega. Ustalenie przez organ, czy wnioskodawca kwalifikuje się do otrzymania objętej wnioskiem pomocy, wymaga zaś bez wątpienia odpowiedniego zaangażowania z jego strony przy wyjaśnieniu stanu faktycznego. Zaangażowanie to, w przypadku ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego, o który wystąpił M. S., polegać zaś miało na podjęciu przez niego współpracy z pracownikiem socjalnym celem ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego. Powyższe było o tyle istotne, że bez owego współdziałania niemożliwym było prawidłowe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Czynność ta natomiast – w świetle art. 106 i 107 u.p.s. – stanowi podstawę wydania przez organ pomocy społecznej decyzji. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z art. 106 ust. 4. u.p.s. - decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Zaakcentować też należy, iż waga owej współpracy została podkreślona poprzez samego ustawodawcę, który w ustawie o pomocy społecznej zawarł odpowiednią regulację prawną, w postaci art. 4 i art.11 ust. 2 u.p.s. Z przepisów tych wynika bowiem, iż współpraca z pracownikiem socjalnym stanowi obowiązek osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej a jej brak może skutkować odmową przyznania pomocy. Sąd I instancji słusznie zatem przyjął, że nieprzeprowadzenie przez pracowników socjalnych wywiadu środowiskowego (jego aktualizacji) z przyczyn zawinionych przez wnioskodawcę może stanowić samodzielną podstawę odmowy przyznania przez organy żądanego przez niego świadczenia. Z treści akt administracyjnych, w tym w szczególności notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] listopada 2013 r. wynikało natomiast, iż skarżący swoim zachowaniem uniemożliwił przeprowadzenie ww. czynności.

W sytuacji więc, gdy przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (zgodnie z art. 107 ust. 4 u.p.s. jego aktualizacji) stanowiło podstawowy i nieodłączny element postępowania w przedmiocie przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej, a sam zainteresowany nie przejawiał chęci współpracy w jego sporządzeniu, to w konsekwencji stwierdzenie tej okoliczności (nawet przy dysponowaniu przez organy, z uwagi na częste korzystanie przez skarżącego kasacyjnie z pomocy społecznej, informacjami i dokumentami dotyczącymi jego sytuacji majątkowej) już uprawniało organy obu instancji do odmowy przyznania świadczenia. Z tego więc powodu, prowadzenie dalszego postępowania dowodowego w tym zakresie organy słusznie uznały za zbędne a w związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony.

Sąd I instancji zasadnie także nie przypisał istotnego znaczenia twierdzeniom skarżącego, że nieprzeprowadzenie z nim w dniu [...] listopada 2013 r. wywiadu środowiskowego nastąpiło nie z jego winy, lecz było następstwem jego złego stanu zdrowia i zachowania pracowników socjalnych, negatywnie nastawionych do jego osoby. Powyższe, po pierwsze, nie miało żadnego oparcia w zgromadzonym w sprawie a po drugie, twierdzenia te nie brzmiały przekonywująco, gdyż nie były logiczne. Przeprowadzanie wywiadów środowiskowych należy do podstawowych obowiązków służbowych pracowników socjalnych a skarżący był niejako "stałym" podopiecznym ośrodka pomocy społecznej w K. W tej sytuacji trudno zatem uznać, że akurat w tym konkretnym przypadku pracownicy ci celowo dążyli do tego by nie przeprowadzić z nim w/w wywiadu. Nadmienić także trzeba, że tego zarzutów skarżący nie podnosił w toku postępowania administracyjnego. Odnosząc się zaś do treści dołączonego do akt sądowych zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] grudnia 2014 r., wskazać wypada, że zostało ono wystawione przeszło rok po wydaniu przez organ I instancji decyzji a nie wynikało z niego, aby dotyczyło ono wspomnianego wyżej okresu czasu.

Trzeba również wyjaśnić, że ustawa o pomocy społecznej zobowiązuje wprawdzie organ do sporządzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji w formie protokołu, ale taka czynność w analizowanej sprawie nie miała miejsca (nastąpiła jedynie próba jej dokonania). Brak było w związku z tym podstaw, aby Sąd Wojewódzki mógł uchylić zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przez organy art. 67 i 68 k.p.a.

Wbrew stanowisku skarżącego, także zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. nie był trafny. Chociaż bowiem nie budzi wątpliwości, że organ miał w prowadzonym postępowaniu obowiązek pouczyć skarżącego o skutkach niepodejmowania przez niego współpracy z pracownikiem pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 u.p.s.), a czego nie uczynił, to jednak ocena, w jakim stopniu owe zaniechanie miało wpływ na wynik sprawy nie mogła pomijać faktu, że skarżący był już wielokrotnie w przeszłości beneficjentem udzielanej przez organ pomocy społecznej a zatem zasady jej udzielania były mu znane. Powyższe więc uchybienie proceduralne nie mogło być zatem zakwalifikowane jako " mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Powyższe powoduje zatem, iż wykładnia prawa materialnego dokonana przez Sąd Wojewódzki a dotycząca art. 106, art. 107, art. 4 oraz art. 11 ust. 2 u.p.s. była prawidłowa. Skorzystanie bowiem przez organ z uprawnienia, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s., w przypadku zaistnienia ku temu podstaw, nie mogło oznaczać obrazy w/w przepisów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest zaś przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.