Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Bociąga Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Z. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku szkolnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 19 grudnia 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U.2013.267; dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku szkolnego.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach.

Pismem z dnia 5 września 2014 r. Z. Ś. (dalej: skarżący) wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o przyznanie zasiłku szkolnego swojej córce J. Ś. w związku ze zdarzeniem losowym z dnia 13 sierpnia 2014 r. Skarżący wyjaśnił, że zdarzenie to polegało na zalaniu mieszkania (znajdującego się na najwyższej kondygnacji budynku) w wyniku obfitych opadów atmosferycznych. Do wniosku skarżący dołączył dwie fotografie obrazujące efekty ww. zdarzenia oraz kopie decyzji wydanych w sprawach pomocy społecznej.

W toku postępowania Prezydent Miasta wezwał skarżącego o przedłożenie – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania – "dokumentu potwierdzającego zaistniałą szkodę (tj. protokołu oględzin bądź zaświadczenia o zgłoszeniu szkody), gdyż same fotografie dołączone do wniosku nie stanowią wystarczającego dowodu w niniejszym postępowaniu potwierdzającego wystąpienie zdarzenia losowego." Skarżący ustosunkował się do tego wezwania w piśmie z dnia 22 września 2014 r., w którym stwierdził, że spełnił wszelkie kryteria przyznania oczekiwanego świadczenia. Z kolei w piśmie procesowym z dnia 15 października 2014 r. skarżący wyjaśnił, że swoim wnioskiem obejmuje żądanie przyznania "stypendium" dla trzech swoich córek.

Decyzją z dnia [...] 2014 r. Prezydent Miasta odmówił przyznania zasiłku dla uczennicy J. Ś., reprezentowanej przez skarżącego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie udokumentował przyczyny dającej podstawę do przyznania pomocy materialnej w postaci zasiłku szkolnego. Organ podkreślił, że podjął wszelkie niezbędne starania, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu wyjaśnił skarżącemu, że niezbędne jest przedłożenie dokumentu potwierdzającego zaistniałą szkodę, gdyż same fotografie dołączone do wniosku nie stanowią wystarczającego dowodu w sprawie. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że pismo skarżącego z dnia 15 października 2014 r. o rozszerzenie niniejszego postępowania o świadczenie dla dwóch pozostałych córek skarżącego nie spełniało wymagań formalnych.

Pismem z dnia 18 listopada 2014 r. skarżący odwołał się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Na tej podstawie zażądał uchylenia kwestionowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzją z dnia 19 grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przywołał treść adekwatnych przepisów prawa, a następnie podzielił ustalenia faktyczne i zapatrywania prawne Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu decyzji powołano się na fakt wezwania skarżącego o uzupełnienie braków formalnych wniosku o przyznanie zasiłku, które w ocenie Kolegium zmierzało do ustalenia obiektywnego stanu faktycznego. Kolegium podkreśliło, że pomimo wezwania organu pierwszej instancji, skarżący nie udowodnił zaistnienia zdarzenia losowego, które uzasadniałoby przyznanie zasiłku szkolnego. W ocenie organu odwoławczego, decyzja Prezydenta Miasta odpowiada prawu.

Pismem z dnia 30 grudnia 2014 r. Z. Ś. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na powyższą decyzję.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002.1269), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U.2012.270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należało zauważyć, że stosownie do art. 90e ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz.U.2004.2572; dalej: u.s.o.) zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego. Zasiłek ten może być przyznany w formie świadczenia pieniężnego na pokrycie wydatków związanych z procesem edukacyjnym lub w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, raz lub kilka razy w roku, niezależnie od otrzymywanego stypendium szkolnego. Ponadto o zasiłek szkolny można ubiegać się w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od wystąpienia zdarzenia uzasadniającego przyznanie tego zasiłku. Z kolei stosownie do art. 90m u.s.o., świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś w myśl art. 90n ust. 1 u.s.o., w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne.

Sąd wskazuje, że nie ma zatem wątpliwości, że sprawy dotyczące przyznania zasiłku szkolnego rozpoznaje się w trybie określonym przez przepisy k.p.a. Tymczasem w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przepisów tych wynika, że realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1548/11, LEX nr 1229771). Innymi słowy, obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu podatkowym oznacza, że organ podatkowy winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, konieczne, jego zdaniem, do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 329/07, LEX nr 471231). Z tego względu zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1169/11, LEX nr 1233927).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji zaakceptowało czynności organu pierwszej instancji, który wzywając skarżącego o uzupełnienie "braków formalnych" wniosku o przyznanie zasiłku, zobowiązał go do przedłożenia "dokumentu potwierdzającego zaistniałą szkodę (tj. protokołu oględzin bądź zaświadczenia o zgłoszeniu szkody), gdyż same fotografie dołączone do wniosku nie stanowią wystarczającego dowodu w niniejszym postępowaniu potwierdzającego wystąpienie zdarzenia losowego." Kolegium uznało, że taka czynność organu była wystarczająca dla uznania, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy.

Należy zatem zauważyć, że w świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Sąd wskazuje przy tym, że przepisy u.s.o. nie wskazują, by zdarzenie losowe stanowiące podstawę przyznania zasiłku szkolnego, mogło zostać udowodnione wyłącznie dokumentem, a w szczególności protokołem oględzin bądź zaświadczeniem o zgłoszeniu szkody. Należy bowiem zauważyć, że w polskim systemie prawnym nie istnieje obowiązkowe ubezpieczenie majątkowe nieruchomości, toteż nie sposób wymagać od strony postępowania w sprawie świadczenia socjalnego, by przedkładała organowi takie dokumenty, jakie zwykle – przy rozpatrywaniu wniosku ubezpieczonego o wypłatę odszkodowania – sporządza przedsiębiorca prowadzący działalność ubezpieczeniową. Sąd nie kwestionuje mocy dowodowej takich dokumentów, jednak wskazuje, że dokumenty takie nie stanowią jedynego rodzaju dowodu, który może prowadzić do ustalenia wystąpienia i parametrów zdarzenia losowego.

Następnie należy zauważyć, że skarżący do wniosku o przyznanie zasiłku szkolnego dołączył dwie fotografie, które – jak określił to Prezydent Miasta – "przedstawiają sufit bliżej nieokreślonego pomieszczenia". Otóż w ocenie Sądu składając te fotografie do akt kontrolowanego postępowania, skarżący w wystarczający sposób zasygnalizował, że doszło do zdarzenia losowego objętego jego wnioskiem z dnia 5 września 2014 r. Istotne przy tym jest , że skarżący oświadczył we wniosku o przyznanie zasiłku szkolnego , że dane w nim zawarte są prawdziwe i jest świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.

Rzeczą organu była natomiast prawidłowa reakcja na tę informację, która w świetle przytoczonych wyżej art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. powinna polegać na wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego. Nic zatem nie stało na przeszkodzie, by organ przeprowadził oględziny sufitu owego "bliżej nieokreślonego pomieszczenia", zweryfikował informacje skarżącego na temat obfitych opadów atmosferycznych z dnia 13 sierpnia 2014 r. , czy po prostu przesłuchał skarżącego lub inne osoby, które mogły posiadać wiedzę na temat przedmiotowego zdarzenia losowego.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że wyznaczający zakres postępowania dowodowego art. 90e ust. 1 u.s.o. stanowi, że "zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego". Przepis ten nie stanowi w szczególności, że zasiłek może zostać przyznany uczniowi, który wykazał zaistnienie zdarzenia losowego, w wyniku którego znalazł się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej. To zaś oznacza, że organy obu instancji nie mogły całkowicie przerzucić ciężaru dowodu na skarżącego i zignorować ogólne zasady postępowania dowodowego z k.p.a., a w szczególności fakt, że to organ – a nie strona – jest gospodarzem postępowania administracyjnego i że to organ – a nie strona – jest zobowiązany do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie sposób bowiem doszukać się w przepisach k.p.a. czy u.s.o. takiej normy, która przyznawałaby organowi administracji status milczącego arbitra, którego rola sprowadza się do oceny przedstawionych dowodów. Przeciwnie, to organ administracji w pierwszej kolejności ma poszukiwać dowodów w celu ustalenia stanu faktycznego, odpowiadającego obiektywnemu przebiegowi zdarzeń.

W tym miejscu wypada również wskazać, że – co zostało zupełnie pominięte w rozważaniach organu odwoławczego – Prezydent Miasta z niejasnych przyczyn nie uznał skuteczności rozszerzenia podmiotowego wniosku o przyznanie zasiłku o kolejne dwie córki skarżącego, powołując się na bliżej niesprecyzowany brak spełnienia wymagań formalnych. Nie wiadomo zatem, czy podanie skarżącego z dnia 15 października 2014 r., podtrzymane w piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2014 r. zostało rozpatrzone w odrębnym postępowaniu administracyjnym, czy też żądanie przyznania zasiłku szkolnego dla pozostałych dwóch córek skarżącego zostało zignorowane przez organ z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotyczą bowiem wyraźnie zasiłku szkolnego dla tylko jednej z córek skarżącego. Okoliczności te muszą zostać wyjaśnione w toku ponownego rozpatrzenia sprawy.

Na marginesie należy również zauważyć, że Prezydent Miasta wezwał skarżącego do przedstawienia spornych dokumentów w ramach procedury uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie zasiłku. Należy zatem zwrócić uwagę temu organowi (oraz Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które zaakceptowało takie postępowanie), że obowiązujące przepisy nie wskazują, by oczekiwana przez organ dokumentacja stanowiła wymóg formalny wniosku o przyznanie zasiłku. Wymogu takiego nie zawierają ani przepisy k.p.a., ani określający składniki wniosku art. 90n ust. 4 u.s.o., ani nawet przepisy przyjęte uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta T.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd zastosował ten środek w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na tożsamość naruszenia prawa i dla końcowego załatwienia sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organy zastosują wskazania wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku. Przeprowadzą zatem wyczerpujące postępowanie dowodowe w przedmiocie ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy. Organy będą pamiętały w szczególności o nieograniczonym katalogu źródeł dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.