Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys – Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant st. sekr. sąd. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy P. na uchwałę Zgromadzenia Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego postanawia: odrzucić skargę.

W dniu [...] 2009 r. Gmina P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę nr [...] z dnia [...] 2008 r. "A" z siedzibą w T.w sprawie podziału straty finansowej powstałej w wyniku działalności Związku.

Powyższej uchwale zarzucono naruszenie § 41 Statutu Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej (t.j. Dz. Urz. Woj. Śl. nr 59, poz. 1258) oraz art. 67 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm. – dalej zwana u.s.g.) wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Gmina P. wyjaśniła, że z dniem [...] 2007 r. wystąpiła skutecznie ze Związku przestając być jego członkiem w wyniku podjęcia stosownej uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] 2007 r. nr [...], co ostatecznie potwierdziły orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 marca 2008 r. (IV SA/GL 49/08) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2008 r. (II OSK 1216/08). Natomiast zaskarżana uchwała została podjęta na podstawie § 41 Statutu "A" Zgromadzenie Związku już bez udziału Gminy P.. W myśl § 1 tej uchwały Związek dokonał podziału powstałej w wyniku działalności Związku straty wg stanu na dzień [...] 2007 r. w wysokości [...] zł w taki sposób, że Gminie P. przypada strata w wysokości [...] zł. Następnie w oparciu o § 2 zaskarżonej uchwały Zgromadzenie "A" zobowiązało skarżącą Gminę do zapłaty przypadającej na nią kwoty [...] zł straty do końca 2008 r. Takie działania – w ocenie skarżącej – są niezgodne z § 41 Statutu "A" oraz art. 67 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym. Na podstawie bowiem § 41 Statutu "A" nadwyżka lub strata finansowa powstała w wyniku działalności Związku podlega podziałowi pomiędzy członków Związku proporcjonalne do liczby wozokilometrów wykonanej na terenie gminy w roku budżetowym. Zatem strata finansowa może być podzielona wyłącznie pomiędzy członków Związku, natomiast kwestionowaną uchwałą została ona podzielona pomiędzy członków oraz podmiot (tj. Gminę P.), który w dniu podjęcia tej uchwały nie był członkiem "A" i nie uczestniczył w jej podejmowaniu. Nadto nałożenie na gminę jednorazowego obowiązku spłaty całości straty z okresu działalności tj. począwszy od 1992 – 2007 r. jest sprzeczne z zasadami prawidłowej gospodarki finansowej podmiotu sektora finansów publicznych oraz z treścią § 41 Statutu Związku, zwłaszcza w zakresie przewidzianej konieczności zabezpieczenia środków w budżecie na coroczne pokrycie straty przez Gminę jako członka Związku. Strona podkreśliła także, że w całym okresie działalności Związku uchwała o podziale strat nigdy nie zapadła i żadna z gmin członkowskich nigdy nie dokonywała spłaty zobowiązań z tego tytułu.

Ponadto zakwestionowano obliczenia proporcji procentowego udziału Gminy P. w ogólnej ilości wozokilometrów, który na przestrzeni lat ulegał zmianom i brak jest podstaw do przyjęcia w uchwale nr [...] udziału Gminy P. w stracie za cały okres działalności Związku na poziomie [...] % tj. z 2007r.

Wskazano także, że zgodnie z § 45 ust. 2 Statutu "A" Gmina występująca ma obowiązek rozliczyć się ze swoich zobowiązań wobec Związku określonych w zawartych umowach, zatem zwrotowi podlegają zobowiązania występującego członka Związku, przy czym chodzi tu o zobowiązania umowne istniejące w chwili wystąpienia, tj. w dniu [...] 2007 r. Tymczasem skarżona uchwała o podziale straty została podjęta, gdy Gmina P. nie była już członkiem "A".

W odpowiedzi na skargę "A" w T. wnosząc o odrzucenie skargi wskazało na niedochowanie przez Gminę procedury unormowanej w artykule 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zaznaczono, że Gmina P. wniosła skargę do WSA w Gliwicach w dniu 2 listopada 2009r. (data wpływu do sądu), zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do "A" w T. w dniu [...] 2009r. czyli dzień po wniesieniu skargi. Natomiast w świetle art. 101 ust.1 u.s.g. wezwanie może być skierowane do organu, który wydał uchwałę w każdym czasie byle zostało dokonane przed wniesieniem skargi do sądu. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów Zgromadzenie "A" podkreśliło, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem, gdyż dotyczy okresu kiedy Gmina P. była członkiem Związku i odpowiadała za wspólnie prowadzoną w jego ramach działalność. Ze względów praktycznych zaś, między innymi konieczność sporządzenia bilansu wraz z rachunkiem zysków i strat, niemożliwe było podjęcie takiej uchwały wcześniej niż po zakończeniu roku budżetowego. Nadto nie ma obligu aby uchwała o pokryciu straty powinna być podejmowana każdorazowo po zakończeniu danego roku budżetowego, gdyż nie wynika to wprost z zapisu § 41 Statutu Związku.

Na zakończenie podniesiono, że przedmiotowa uchwała Zgromadzenia "A" w ogóle nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i nie spełnia tego kryterium gdyż nie zawiera elementu władztwa administracyjnego (Zgromadzenie "A" nie działa w tym przypadku jak organ administracji, który w sposób jednoznaczny przesądza w treści o uprawnieniach lub obowiązkach adresata swojego aktu, nakazując mu określone zachowanie, a wymuszenie tego zachowania może nastąpić w drodze stosowania przymusu państwowego - orzeczenie WSA w Olsztynie II SA O/456/06); nie jest skierowana do nieokreślonej liczby podmiotów "na zewnątrz" a jedynie do uczestników Związku, którzy przyjmując jego statut zgodzili się na zawarte w nim przepisy rozstrzygające o ich prawach i obowiązkach między innymi w zakresie rozliczania straty oraz uchwała ta rodzi bezpośrednie skutki w sferze prawa cywilnego, a to wyłącza ją jako regulującą sprawy z zakresu administracji publicznej (post. NSA w Warszawie II OSK 761/08).

Na rozprawie pełnomocnik Zgromadzenia wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę, akcentując niedopuszczalność drogi sądowo administracyjnej w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że w art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przyjęto domniemanie właściwości sądów powszechnych. Wyjątek od tej reguły zawarty jest w treści art. 184 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (...)". Rozwinięciem powyższego przepisu jest przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – zwana dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W świetle tych regulacji sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (art. 1 p.u.s.a.). Zaś zakres kontroli działalności administracji publicznej wykonywanej przez sądy administracyjne wyznacza katalog spraw taksatywnie wyliczonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Natomiast kwestionowana uchwała nie jest aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż jej przedmiot nie mieści się w żadnej z wymienionych w powyższej normie kategorii spraw.

Nadto w myśl a_@KON@_rt. 101 u.s.g. k_@POCZ@__@KON@_ażdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyj-nego. Przepis ten jednak dotyczy wyłącznie spraw załatwianych przez organy z zakresu administracji publicznej i to kryterium decyduje o dopuszczalności drogi sądowo administracyjnej. Natomiast interes prawny jest już kwestią wtórną i jego brak skutkuje oddaleniem skargi.

W niniejszej sprawie sporem objęte są kwestie zapłaty i rozliczeń związanych z prowadzoną wspólnie działalnością. Podkreślić należy, że roszczenie zawarte w uchwale "A" z siedzibą w T. wynika z łączącego strony stosunku cywilno-prawnego. Zgodnie z art. 64 u.s.g. w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne (ust. 1); uchwały o utworzeniu związku podejmują rady zainteresowanych gmin (ust. 2). Utworzenie związku wymaga przyjęcia jego statutu przez rady zainteresowanych gmin bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy (art. 67 ust. 1); statut związku powinien określać m.in. organy związku, ich strukturę, zakres i tryb

działania, zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania

strat związku, zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady

rozliczeń majątkowych (art. 67 ust. 2). Związek nabywa osobowość prawną po

zarejestrowaniu, z datą ogłoszenia statutu. Organem stanowiącym i kontrolnym

związku jest zgromadzenie związku (art. 69 ust. 1); uchwały zgromadzenia są

podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby jego członków

(art. 71). Organem wykonawczym związku jest zarząd, powoływany i odwoływany

przez zgromadzenie spośród jego członków (art. 73 ust. 1 i 2). Związek wykonuje

zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 65 ust. 1).

Jak wynika z przytoczonych unormowań, związki międzygminne są formą dobrowolnego współdziałania gmin stosowaną w celu wspólnej realizacji

zadań publicznych, zwłaszcza podejmowania przedsięwzięć przekraczających

możliwości gminy. Do utworzenia takiego związku może dojść tylko w drodze

porozumienia dwóch lub większej liczby gmin, co oznacza, ze związek

międzygminny powstaje w drodze umowy między gminami. Z chwilą uzyskania

przez związek osobowości prawnej majątek powstały z wkładów wniesionych przez

zainteresowane gminy staje się majątkiem związku. Aktualizuje się wówczas

zasada wyrażona w art. 49 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którą gmina nie ponosi

odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób prawnych, a te nie

ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy. Stosownie do art. 67 § 2 pkt 6

u.s.g. gminy uczestniczące w związku są zobowiązane - na zasadach

określonych w statucie - partycypować w kosztach wspólnej działalności oraz w

zyskach, a także w pokrywaniu strat związku. Ustawodawca pozostawił zatem

uregulowanie tej istotnej dla działalności związku i jego sprawnego funkcjonowania

materii statutowi, który związany jest instytucjonalnie z reżimem czynności

cywilnoprawnych. Spór na tle rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim

gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną,

ponieważ źródłem tego sporu jest umowa zawarta między równorzędnymi

podmiotami.

Powyższe stanowisko znajduje oparcie także w orzecznictwie sądowym – vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r o sygn. akt II OSK 761/08 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2003r. o sygn. akt I CK 265/02, w którym wyrażono pogląd, że spór dotyczący rozliczeń między związkiem gmin, utworzonym na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną, podlegającą rozpoznaniu przez sąd powszechny.

Reasumując powyższe należało skonstatować, iż Sąd w składzie orzekającym nie wnikał już w kwestię interesu prawnego i prawidłowości dokonanego wezwania do usunięcia prawa uznając to za okoliczności wtórne i możliwe do oceny dopiero po przesądzeniu dopuszczalności drogi sądowo-administracyjnej.

Zatem wobec stwierdzenia, że sprawa niniejsza nie należy do kognicji sądu administracyjnego, lecz do wyłącznej właściwości sądu cywilnego, skargę tą należało odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.