II GSK 72/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-09-30	
Data wpływu	2009-01-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Kuba /sprawozdawca/
Tadeusz Cysek /przewodniczący/
Urszula Raczkiewicz	
Symbol z opisem	6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw	
Hasła tematyczne	Ubezpieczenie społeczne	
Sygn. powiązane	V SA/Wa 1660/08	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 1998 nr 137 poz 887; art. 109; Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1660/08 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. Uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2. Zasądza od B. R. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 października 2008 r. o sygn. akt V SA/Wa 1660/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi B. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] listopada 2007 r. B. R. złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie zadłużenia wobec ZUS z tytułu nieuiszczonych składek. Prośbę uzasadniła trudną sytuacją materialną.

Decyzją z [...] lutego 2008 r., nr sprawy [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od grudnia 1997 r. do października 1998 r. w łącznej kwocie 10.963,99 zł. Uzasadniając odmowę ZUS wskazał, że zobowiązana jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę i umowy zlecenia, wobec czego osiąga stałe dochody i nie zachodzi w jej sytuacji przesłanka całkowitej nieściągalności, nie wykazała również aby zaistniały w stosunku do niej przyczyny umorzenia zadłużenia wskazane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający po przeanalizowaniu sytuacji materialnej i rodzinnej zobowiązanej stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi podstawa umorzenia zawarta w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, t.j.: nie stwierdzono całkowitej nieściągalności z uwagi na osiągane przez wnioskodawcę dochody z wynagrodzenia za pracę. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazał także, aby wnioskodawca ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie był w stanie opłacić zaległych należności ze względu na ciężkie skutki, a zwłaszcza pozbawienie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych - § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz 1365 ze zm.). Wskazano, że B. R. osiąga stałe dochody i może uregulować należności w ratach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że zaległości skarżącej powstały pod rządami ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 1989r. Nr 25, poz. 137 ze zm.). Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. W art. 109 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca przyjął, że składki na ubezpieczenie społeczne i zasiłki oraz zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne należne za okres do 31 grudnia 1998 r. płatnicy składek są zobowiązani rozliczać i opłacać na podstawie przepisów dotychczasowych. Z tak sformułowanego przepisu nie da się - w ocenie Sądu - wyprowadzić wniosku o stosowaniu do składek należnych przed dniem 1 stycznia 1999 r. innych terminów przedawnienia zobowiązań aniżeli określone w ustawie z 1986 r.,bowiem jeżeli rozliczanie i opłacanie należności za okres do 31 grudnia 1998 r. następuje na podstawie przepisów dotychczasowych, to również według uregulowań dotychczasowych należy oceniać ich wymagalność i przedawnienie.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Ustawa określiła także maksymalny okres w którym ZUS może dochodzić należności z tytułu składek.

Stosownie do art. 35 ust. 4 zd. 2, ustawy z 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, składek nie można dochodzić, jeżeli od momentu ich płatności upłynęło 10 lat. Przesłankę przedawnienia organ obowiązany jest uwzględniać z urzędu, ponieważ nie można dochodzić przedawnionych należności.

Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zarówno w dacie wydawania decyzji w pierwszej instancji jak również decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, część zobowiązań skarżącej uległa już przedawnieniu na skutek upływu 10 lat od daty ich wymagalności. Według stanu na datę wydania decyzji II instancji przedawnieniu uległy składki za okres od grudnia 1997 r. do marca 1998 r. Ustalenie wysokości zadłużenia, co do którego rozpoznawany jest wniosek o umorzenie, jest istotnym elementem stanu faktycznego i jego nieprawidłowe ustalenie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 109 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), polegające na uznaniu, że przepis ten stanowi podstawę do stosowania wobec składek należnych za okres do dnia 31 grudnia 1998 r. przepisów o przedawnieniu składek, zawartych w art. 35 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 1989 r., Nr 25, poz. 137 ze zm.).

W uzasadnieniu kasator podniósł, że zaległości składkowe, będące przedmiotem niniejszego postępowania, powstały w związku z prowadzeniem przez B. R. działalności gospodarczej. Ubezpieczenie społeczne osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą regulowały przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 46, poz. 250 ze zm.). Jednakże do składek, które obowiązane były opłacać te osoby, zastosowanie miały również przepisy art. 34 i art.35 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, dotyczące naliczania odsetek od nieterminowo opłacanych składek, opłaty dodatkowej, egzekucji i przedawnienia. Zgodnie bowiem z art. 36 tejże ustawy przepisy art. 34 i 35 stosuje się odpowiednio do należnych, na podstawie odrębnych przepisów, składek na ubezpieczenie społeczne osób nie będących pracownikami, chyba że przepisy te stanowią inaczej.

Przepisy ustawy o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin nie zawierały przepisów odrębnie rozstrzygających zagadnienia o których mowa wyżej. Zatem w zakresie przedawnienia zastosowanie miały przepisy art. 35 ust. 3 i 4 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych. Z przepisów tych wynikało, że okres przedawnienia, wynosił co do zasady 5 lat. Mógł jednak ulec wydłużeniu wskutek przerw, ale maksymalnie do 10 lat.

Termin wymagalności składek uregulowany był w poprzednio obowiązującym stanie prawnym w rozdziale 6 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych z 1986 r. - w art. 33 oraz wydanym na mocy delegacji ustawowej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie wysokości i podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, zgłaszania do ubezpieczenia społecznego oraz rozliczania składek i świadczeń z ubezpieczenia społecznego (t.j. Dz. U. z 1993r., Nr 68, poz. 330 ze zm.). W § 14 ust. 9 i 10 tego rozporządzenia określono, że zakład pracy co do zasady zobowiązany jest opłacić składki i przesłać deklarację rozliczeniową za dany miesiąc do 15 dnia następnego miesiąca. Termin ten dotyczy także osób prowadzących działalność gospodarczą, zatrudniających pracowników (§ 35 ust. 1. rozporządzenia). Natomiast osoba prowadząca działalność gospodarczą nie zatrudniająca pracowników, powinna była opłacać składki w terminie do 10 dnia każdego miesiąca za miesiąc ubiegły (§35 ust. 2 rozporządzenia). Z przepisów tych wynika zatem, że wymagalność, od której rozpoczyna bieg termin przedawnienia, to pierwszy dzień po upływie dziesiątego dnia miesiąca następującego po miesiącu, za który opłacona miała być składka.

Powyższe przepisy mają zastosowanie do rozliczania i opłacania składek należnych za okres do 31 grudnia 1998 r., a więc również do składek, o umorzenie których ubiega się skarżąca, o czym stanowi art. 109 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z dniem 25 listopada 1998 r. weszła w życie ustawa z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zawierająca nowe przepisy regulujące przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W dacie wejścia w życie cytowanych wyżej norm przedmiotowe należności z tytułu nieuiszczonych składek nie były jeszcze przedawnione.

Z dniem 1 stycznia 2003 r. przepisy te zostały znowelizowane, przedłużono termin przedawnienia składek do 10 lat, wprowadzono także mniej korzystne uregulowanie dla dłużników, w stosunku do których nastąpiło odroczenie terminu płatności, rozłożenie należności na raty bądź wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Wprowadzono bowiem w tych sytuacjach zawieszenie terminu przedawnienia.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zasadniczej kwestii, czy do należności obciążających B. R. mają zastosowanie przepisy art. 24 ust. 4 ; 5a oraz 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i to w ich aktualnie obowiązującym brzmieniu, czy też zagadnienie upływu terminu przedawnienia tych należności należy rozpatrywać w świetle przepisów ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych.

W ocenie kasatora, ani ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych z 1998 r., ani też ustawa nowelizująca z 2002 r. nie zawierają przepisów przejściowych jednoznacznie rozstrzygających kwestie intertemporalne co do przedawnienia należności wymagalnych przed wejściem w życie tych unormowań. Za przepis taki nie może zostać uznany art. 109 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, na który powołuje się Sąd. Przepis ten został sformułowany w taki sposób, że uprawnione jest stwierdzenie, że celem ustawodawcy było poddanie składek należnych do 31 grudnia 1998 r. działaniu przepisów dotychczasowych tylko w ograniczonym zakresie, czyli tylko co do ich opłacania i rozliczania. W pozostałym zakresie należy do nich stosować przepisy ustawy nowej, a więc przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i to jest zasadą. Opłacanie i rozliczanie składek według dotychczasowych przepisów jest więc wyjątkiem od powyższej zasady i powinno być interpretowane ściśle.

W ocenie organu pojęcie "rozliczanie i opłacanie składek" dotyczy obowiązków płatników związanych np. z ustalaniem podstawy wymiaru składek, sposobu obliczania wysokości składki, składania deklaracji, terminów opłacania składek itp. Chodzi więc o czynności poprzedzające rozpoczęcie terminu przedawnienia i przymusowej egzekucji, a więc rozliczenie i opłacenie składki w ścisłym znaczeniu tych pojęć.

Przedawnienie, czy np. ulgi w spłacie zaległości, odnoszą się do składek nie rozliczonych i nie opłaconych zgodnie z właściwymi przepisami. Ich zastosowanie następuje zatem dopiero w przypadku niewywiązania się płatnika z obowiązku zgodnego z prawem rozliczenia i opłacenia składki.

Kasator stwierdził, że gdyby przedawnienie przedmiotowych składek nastąpiło według przepisów ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych z 1986 r., czyli przed 25 listopada 1998 r., to nie byłoby dopuszczalne zastosowanie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z 1998 r., a dalej przepisów nowelizujących tę ustawę. Skoro jednak w tej dacie przedawnienie przedmiotowych składek jaszcze nie nastąpiło, bo nie upłynął nawet podstawowy 5-letni termin przedawnienia, liczony od daty wymagalności nieuiszczonych składek, to zgodnie z zasadą działania ustawy nowej, zastosowanie będą miały przepisy o przedawnieniu zawarte w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych - początkowo w jej pierwotnym brzmieniu, a od 1 stycznia 2003r. - o ile w tej dacie przedawnienie jeszcze nie nastąpiło - w wersji obowiązującej aktualnie. Ta ostatnia kwestia nie została jednak zbadana przez Sąd, który poprzestał na ocenie sprawy w aspekcie art. 109 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku ma ustalenie wpływu zmian stanu prawnego na bieg terminu i inne cechy przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w sytuacji, gdy wymagalność i terminy płatności składek przypadały pod rządami ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.).

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w opisanej sytuacji zastosowanie znajdują przepisy ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, mimo uchylenia, z dniem 25 listopada 1998 r., art. 35 ust. 3 i ust. 4 tego aktu normatywnego przez art. 122 ust. 1 pkt 1 i art. 127 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). Podstaw takiego poglądu Sąd I instancji upatruje w unormowaniu zawartym w art. 109 u.s.u.s. Zgodnie z tym przepisem "Składki na ubezpieczenie społeczne i zasiłki oraz zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne należne za okres do dnia 31 grudnia 1998 r. płatnicy składek są zobowiązani rozliczać i opłacać na podstawie przepisów dotychczasowych".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres pojęć "rozliczać i opłacać" nie obejmuje biegu terminu i innych cech przedawnienia należności z tytułu składek. Istotną wskazówkę interpretacyjną w tej mierze stanowi to, że art. 24 u.s.u.s., regulujący między innymi przedawnienie należności, zgodnie z art. 127 pkt 1 tej ustawy, wchodził w życie przed dniem 31 grudnia 1998 r. wskazanym w art. 109 u.s.u.s. Już to prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy nie było objęcie regulacją zawartą w art. 109 u.s.u.s. instytucji przedawnienia. Co istotniejsze, czym innym są obowiązki płatników w zakresie rozliczania i opłacania składek a czym innym wygasanie czy niemożność dochodzenia należności w wyniku ich przedawnienia. Należy podzielić stanowisko skargi kasacyjnej, że pojęcie "rozliczanie i opłacanie składek" dotyczy ustalaniem podstawy wymiaru składek, sposobu obliczania wysokości składki, składania deklaracji, terminów opłacania składek. Powyższe pojęcie należy rozumieć ściśle i odnosić do tych czynności, które poprzedzają rozpoczęcie terminu przedawnienia.

Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 24 ust. 6 u.s.u.s. bieg terminów przedawnienia należności z tytułu składek ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy. Jak z tego wynika ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych już w pierwotnym brzmieniu, w zakresie przedawniania należności zawierała unormowania tego rodzaju, że nie było powodów by sięgać do dawniejszych regulacji dotyczących tej materii.

Konkludując stwierdzić należy, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 109 u.s.u.s., przyjmując, że odnosi się on do instytucji przedawnienia.

Regulacje ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązujące do 31 grudnia 2002 r. dotyczące przedawnienia nie odbiegały od tych, jakie zawierała ustawa o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 35 ust. ust. 3 i 4 tej ostatnio powołanej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna a bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik, przy czym składek nie można było dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat. Według pierwotnego brzmienia art. 24 ust. 4 i 5 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zarówno w dacie wydania decyzji w I instancji, jak również decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy część zobowiązań skarżącej uległa już przedawnieniu na skutek upływu 10 lat od daty ich wymagalności; według stanu na dzień wydania II decyzji przedawnieniu uległy składki za okres od grudnia 1997 r. do marca 1998 r.

Konsekwencją przytoczonego stanowiska Sądu I instancji było pominięcie w rozważaniach zmian stanu prawnego, jakie nastąpiły z dniem 1 stycznia 2003 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241 , poz. 2074 ze zm.). Po wprowadzonych powołaną ustawą zmianach art. 24 ust. 4 – 6 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Nie ulegały przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogły być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu od dnia zawarcia umowy o odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. Bieg terminu przedawnienia ulegał zawieszeniu od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem. Bieg terminu przedawnienia przerywało ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczynał się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu. Przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następowało po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana. Bieg przedawnienia terminu ulegał zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy. Jak wynika z przytoczonych unormowań termin przedawnienia uległ wydłużeniu do 10 lat, licząc od dnia, w którym należności stały się wymagalne. Bieg terminu przedawnienia uzyskał nowe cechy w zakresie podstaw przerwania i zawieszenia. Ustało również ograniczenie skutków przerwania terminu przedawnienia związane z upływem czasu od daty płatności składek i niemożnością dochodzenia należności.

W opisanej sytuacji prawnej powstaje problem, czy należności, które nie uległy przedawnieniu do dnia 31 grudnia 2002 r. włącznie, podlegają nowym regułom przedawnienia obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na tak postawione pytanie jest pozytywna.

Zauważyć należy, że ustawodawca może dowolnie regulować kwestię przedawnienia roszczeń, w tym wydłużać terminy przedawnienia. Nie wpływa to w żaden sposób na wysokość zobowiązania, która jest stała. Nie ma też podstaw do przyjęcia, że istnieje "prawo do przedawniania", które jako prawo nabyte dłużnika podlegałoby ochronie. Skoro w trakcie biegu terminu przedawnienia następuje jego wydłużenie przez ustawodawcę, należy stosować nowe przepisy, to jest nowy termin przedawnienia. Nie dochodzi tu do działania prawa wstecz, albowiem jak już zaznaczono zobowiązanie jest nadal to samo. Ustawodawca nie możne jedynie wydłużyć terminu przedawnienia roszczenia, który już upłynął. W takim wypadku dochodziłoby do działania prawa wstecz, albowiem wygasłe roszczenie "odżyłoby" na nowo.

W kwestii dopuszczalności wydłużania terminu przedawnienia wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 12 lipca 2007 r. (I UK 37/07, OSNP 2008, Nr 17-18, poz. 266), który zauważył że "prawo zmiany terminów przedawnienia jest, więc domeną ustawodawcy i skoro ma w ten sposób wpływ na stosunki cywilnoprawne, to obejmuje ono również stosunki publicznoprawne (należności składkowe). Inaczej mówiąc dłużnik musi się poddać terminom przedawnienia wydłużanym przez ustawodawcę w czasie trwania stosunku prawnego". Do przytoczonego poglądu nawiązał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 lipca 2008 r. I UZP 4/08 (Biuletyn SN 2008, Nr 7, poz. 17), w której przyjęto, iż "do składek na ubezpieczenia społeczne należnych i nieprzedawnionych przed dniem 31 grudnia 2002 r. należy stosować przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074)". Z kolei w uchwale Sądu Najwyższego z 2 lipca 2008 r. II UZP 5/08 (Biuletyn SN 2008, Nr 7, poz. 16), również uznano, że "dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych". Podobne stanowisko Sąd Najwyższy zajął w wyroku z 12 listopada 2007 r. I UK 147/07 (LEX nr 359577), w którym stwierdził, że "przepis art. 24 ust. 4 w nowym brzmieniu ma zastosowanie do tych tylko należności z tytułu składek wymagalnych przed dniem jego wejścia w życie, które nie były przedawnione (tu: z powodu upływu pięcioletniego terminu przedawnienia) w dniu 1 stycznia 2003 r.". Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 listopada 2006 r. III SA/Wa 2425/06 (LEX nr 328643) zauważył, że "z dniem 1 stycznia 2003 r., ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), wprowadzony został dziesięcioletni termin przedawnienia należności poprzez zmianę art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Brak przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej oznacza, że przedawnienie należności winno być oceniane w oparciu o przepisy w brzmieniu znowelizowanym. Okoliczność, że należność powstała przed dniem wejścia w życie nowelizacji nie ma tu znaczenia. Z dniem wejścia w życie przepisu w nowym brzmieniu stosowanie przepisu dotychczasowego wymaga wyraźnego ustawowego odesłania.". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy wyrażone w powołanych orzeczeniach. Konsekwencją przyjęcia wskazanego stanowiska jest stwierdzenie, że do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia.

W toku dotychczasowego postępowania przed Sądem I instancji zaskarżona decyzja kontrolowana była wyłącznie pod kątem upływu terminu przedawnienia należności z tytułu składek przy zastosowaniu art. 35 ust. 4 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych. Jak już wspomniano pogląd WSA, co do możliwości stosowania powołanego przepisu jest nietrafny. W związku z tym, w rozpoznawanej sprawie zachodzi potrzeba oceny kontrolowanej decyzji przy uwzględnieniu zmian stanu prawnego, które następowały po dacie wymagalności składek oraz rozważenia, czy i ewentualnie które należności z tytułu składek uległy przedawnieniu do dnia 31 grudnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd I instancji dotychczas nie badał czy zaszły okoliczności powodujące przerwanie względnie zawieszenie terminu przedawnienia, co jest niezbędne dla pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..