Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ozimka z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2009 r. A. S., powołując się przepis art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpił do Burmistrza Ozimka

o przesłanie na jego adres nagrania z sesji Rady Miejskiej w Ozimku, która odbyła się

w dniu 27 maja 2009 r., na płycie CD lub DVD.

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 16 ustawy z dnia

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198

ze zm.), Burmistrz Ozimka odmówił A. S. udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu organ podniósł, że obowiązek udostępniania informacji publicznej przez władze publiczne nie dotyczy informacji ogólnodostępnej, bądź informacji publicznej znajdującej się już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Protokoły posiedzeń Rady Miejskiej są zamieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej (B.I.P.) zaraz po przyjęciu ich przez Radę, można otrzymać również ich kserokopię i stanowią informację ogólnodostępną. Organ dodał, że projekt protokołu z posiedzenia Rady odbytej w dniu 27 maja 2009 r., który został przesłany wnioskodawcy w dniu 9 czerwca 2009 r., zostanie na najbliższej sesji poddany pod głosowanie Rady i opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej. Ponadto Burmistrz wskazał, że przepisy prawne nie zobowiązują do udostępniania nagrań magnetofonowych, CD bądź DVD. Nagrania przebiegu posiedzenia Rady służą jedynie jako środek techniczny, ułatwiający sporządzanie protokołów i nie stanowią "dokumentacji oficjalnej." Poza tym organ powołał się na stanowisko zaprezentowane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 18 maja 2009r., że "nagrania z posiedzenia Rady Miejskiej mają charakter wyłącznie pomocniczy przy spisywaniu protokołów, nie stanowią one dokumentu i nie istnieje obowiązek ich przechowywania ani udostępniania na wniosek dotyczący informacji publicznej.".

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. S., akcentując, że organ uznał nagranie z sesji za informację publiczną, jednak odmawiając jego udostępnienia nie podał żadnego przepisu ograniczającego dostęp do informacji publicznej. Poza tym odwołujący, wskazując na art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podniósł,

że wymienia on udostępnianie materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących posiedzenia organów władzy publicznej pochodzących

z powszechnych wyborów. Nadto zarzucił, że zwrócił się o protokół z sesji Rady, natomiast otrzymał projekt tego protokołu, który to dokument nie tylko że nie jest wymieniony w regulaminie Rady Miejskiej w Ozimku, stanowiącym załącznik nr 8

do Statutu Gminy Ozimek, ale nie też spełnia wymogów wynikających z § 35 ust. 2

i § 36 tego załącznika, gdyż nie załączono innych informacji związanych z przedmiotem obrad, nie streszczono wystąpień i dyskusji, w związku z czym projekt protokołu nie przedstawiał przebiegu sesji, co uzasadniało wystąpienie o przesłanie nagrania będącego w posiadaniu organu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na wynikającą z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej definicję informacji publicznej oraz podkreśliło, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1), zwane dalej "prawem do informacji publicznej", obejmujące m.in. uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy). Organy te sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad chyba, że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady (art. 19 ustawy). Nawiązując do podania A. S., organ odwoławczy stwierdził, że zawiera ono żądanie udostępnienia informacji publicznej o przebiegu sesji Rady Miejskiej w Ozimku utrwalonej w postaci nagrania, czyli informacje o zdarzeniach, które miały miejsce podczas obrad Rady i z tego względu należą do zakresu informacji publicznej, a osoba zainteresowana jest uprawniona do zapoznania się z nimi. Dalej organ podał, że na zasadzie art. 11b ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. Kolegium podkreśliło,

że według § 1 załącznika nr 6 do Statutu Gminy Ozimek to Burmistrz Ozimka odpowiada za udostępnianie obywatelom dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych przez Radę, natomiast w myśl § 35 załącznika nr 8 do Statutu, zatytułowanego "Regulamin pracy Rady Miejskiej w Ozimku", z każdej sesji Rady sporządza się odrębny protokół, który stanowi urzędowe potwierdzenie przebiegu obrad. Na następnej sesji radni mogą zgłaszać uwagi i poprawki do protokołu. Protokół z obrad sesji wymaga zatwierdzenia na kolejnej sesji. Dalej Kolegium wywiodło,

że Statut przewiduje utrwalanie przebiegu sesji Rady wyłącznie w formie protokołu

i stwierdziło, że stosowanie dostępnych obecnie metod zapisu dźwięku lub obrazu

w celu udokumentowania obrad Rady jest dopuszczalne w świetle ustawy, ale nie jest obowiązkowe – jeżeli posiedzenie organu kolegialnego jest utrwalone w protokole

lub stenogramie (art. 19 ustawy). Opierając się na wyjaśnieniu Burmistrza, że nagranie przebiegu posiedzenia to środek techniczny ułatwiający sporządzenie protokołu,

który nie stanowi jednak oficjalnej dokumentacji, Kolegium uznało, że skoro takie nagranie ma charakter wyłącznie pomocniczy przy spisywaniu protokołu posiedzenia,

to nie stanowi ono dokumentu, nie istnieje obowiązek przechowywania tego nagrania,

a organ nie jest zobowiązany do udostępniania go na wniosek dotyczący informacji publicznej. Dalej organ odwoławczy podniósł, że sesja Rady została przeprowadzona 27 maja 2009 r., wniosek o udostępnienie nagrania obrad wpłynął w dniu 15 czerwca 2009 r., zaś decyzja Burmistrza Ozimka została podjęta [...]. W dniu wydania decyzji Burmistrza, protokół sesji oczekiwał na zatwierdzenie przez Radę i nie został jeszcze opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej. Natomiast nagrania przebiegu sesji Rady nie są publikowane w Biuletynie. Powołując przepisy art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Kolegium wskazało następnie, że informacja publiczna, która nie została udostępniona

w Biuletynie jest udostępniana na wniosek, bez zbędnej zwłoki w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia jego złożenia.

W świetle powyższych przepisów, zdaniem Kolegium, Burmistrz obowiązany był

do udostępnienia informacji publicznej, natomiast w dniu orzekania przez organ odwoławczy stan faktyczny sprawy jest inny niż w dniu wydania decyzji przez Burmistrza i obecnie nie obliguje do udostępnienia żądanej informacji publicznej

w trybie wnioskowym, gdyż protokół sesji Rady z dnia 27 maja 2009 r. został przyjęty na sesji Rady w dniu 29 czerwca 2009 r. i opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej dnia 1 lipca 2009 r. W ocenie Kolegium, w dacie rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy, tj. w dniu [...], informacja publiczna o przebiegu sesji Rady Miasta Ozimek z dnia 27 maja 2009 r. stała się wskutek upływu czasu informacją ogólnodostępną, która - zgodnie z art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej - nie podlega udostępnieniu na wniosek, natomiast nagranie przebiegu sesji, sporządzone wyłącznie w celu przygotowania protokołu, w ogóle nie podlega obowiązkowi udostępnienia. W tej sytuacji Kolegium uznało, że postępowanie

w sprawie o udzielenie informacji publicznej na wniosek złożony przez A. S. stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i podlega umorzeniu.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi opisał szczegółowo przebieg postępowania, przytaczając stwierdzenia zawarte już wcześniej w odwołaniu i akcentując, że na skutek wniosku o protokół z sesji Rady, otrzymał projekt protokołu, który to dokument w ogóle nie występuje w regulaminie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2009 r., sygn. akt

II SA 181/02 oraz sygn. akt II SA 1956/02), podkreślił, że na gruncie definicji informacji publicznej taką informacją jest przebieg posiedzenia Rady Miejskiej w Ozimku (jako działalność organów samorządu terytorialnego), który został utrwalony w formie nagrania, a później w formie protokołu z tego posiedzenia. Zarzucił, że Kolegium niewłaściwie uznało, iż nagrywanie przebiegu posiedzenia Rady służy jedynie jako środek techniczny ułatwiający sporządzenie protokołu i tym samym nie można przypisać mu przymiotu dokumentu, a ponadto organ odwoławczy nie odniósł się

do zawartych w odwołaniu zarzutów opartych na art. 7 ustawy

o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego, za informację publiczną należy uznać, każdą informację wytworzoną przez władzę publiczną bez znaczenia,

w jakim celu i przez kogo została wytworzona, stąd nagranie z posiedzenia Rady, sporządzone w konkretnym celu, jakim jest ułatwienie sporządzenia protokołu, którego treść jest pochodną treści nagrania, zatem zarówno jeden jak i drugi dokument stanowi informację publiczną. Tym samym informacja powinna zostać udostępniona

na wniosek, gdyż do dnia składania skargi nagranie posiedzenia Rady nie jest ogólnie dostępne. Skarżący wskazał, że informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te których używa się przy realizacji prawem powierzonych zadań. W tym drugim przypadku, jaki występuje w rozpatrywanej kwestii, informację publiczną stanowi treść nagrania wykorzystywanego następnie

do sporządzenia protokołu, którego to obowiązek udostępniania nałożył na gminę ustawodawca (art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym). Skarżący dodał,

że wymienione dwie formy udostępnienia informacji (nagranie i protokół) różnią się znacznie od siebie, głównie w przedmiocie jakości przekazanych informacji. Znacznie dogodniejszym sposobem jest nagranie, gdyż w tym wypadku informacja jest relatywnie odzwierciedlana, a w trakcie sporządzania protokołu mogą wystąpić pomyłki. Nagranie natomiast odzwierciedla wydarzenie będące informacją publiczną w całości, stąd nie ma podstaw, aby odmawiać jej udostępnienia, natomiast zamieszczony na stronie internetowej protokół nie różni się w zasadzie od przesłanego skarżącemu projektu

i zawiera wskazywane wcześniej wady, które uniemożliwiają obywatelowi zapoznanie się z rzeczywistym przebiegiem obrad Rady i w ten sposób stanowią ograniczenie

w korzystaniu z prawa do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Kolegium zaakcentowało,

że dokumentem urzędowym odzwierciedlającym zdarzenie, które miały miejsce podczas sesji Rady jest protokół, a jego treść jest ogólnie dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej. Nagranie natomiast nie stanowi oficjalnej formy dokumentowania posiedzenia Rady. W sytuacji bezprzedmiotowości postępowania, zarzuty dotyczące wad protokołu oraz naruszenia art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odnoszące się do istoty sprawy, nie podlegały natomiast rozpatrzeniu.

W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2009 r. skarżący wniósł

o zasądzenie na jego rzecz kosztów sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady tej wynika konsekwencja, że sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania rozstrzygnięcia, jak i stan sprawy istniejący na dzień jego wydania, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu

do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego,

które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę

do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -

Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Poza tym w myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa

w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest

to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, iż organy administracyjne naruszyły przepisy prawa materialnego oraz przepisy procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik.

Rozważania dotyczące oceny legalności zarówno zaskarżonej decyzji,

jak i objętej z mocy art. 135 P.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji, rozpocząć należy od wskazania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Opolu z dnia [...], nr [...], wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Z kolei materialnoprawną podstawą działania organów były przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.). Na mocy decyzji organu odwoławczego uchylono decyzję Burmistrza Ozimka z dnia [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej i umorzono postępowanie pierwszej instancji. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek złożony przez A. S., który w piśmie z dnia 15 czerwca 2009 r. zwrócił się o przesłanie nagrania z sesji Rady Miejskiej w Ozimku, wskazując jednocześnie pożądany nośnik tego nagrania w postaci płyty CD lub DVD. Organy orzekające w sprawie zgodnie przyjęły, że nagrania z przebiegu posiedzenia rady służą jedynie jako środek techniczny ułatwiający sporządzenie protokółu, przy czym nagranie nie stanowi "dokumentacji oficjalnej", a ponadto przepisy prawne nie zobowiązują do udostępniania nagrań. Zaakcentowano, że w świetle załącznika do Statutu Gminy - Regulaminu pracy Rady Miejskiej w Ozimku, z każdej sesji sporządza się odrębny protokół, który stanowi urzędowe potwierdzenie przebiegu obrad, przy czym radni mogą zgłaszać uwagi i poprawki do niego, a następnie protokół ten jest zatwierdzany na następnej sesji. Po zatwierdzeniu podlega on ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej, po czym stanowi informację ogólnodostępną, co w ocenie organu odwoławczego skutkuje bezprzedmiotowością postępowania wszczętego wnioskiem złożonym przed ogłoszeniem protokołu.

Punktem wyjścia do dokonania oceny prawidłowości powyższego stanowiska, winny być uregulowania zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej, realizującej określone w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo obywateli

do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, obejmujące dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Odnotować należy, że w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca wskazał, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu, natomiast w art. 6 wymienił przykładowo kategorie tej informacji podlegające udostępnieniu. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, obowiązek udostępniania informacji publicznej ciąży na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Do kręgu tych podmiotów niewątpliwie należą organy gminy, w tym rada gminy będąca organem gminy zgodnie z art. 11a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przy czym podkreślić w tym miejscu przyjdzie, że na zasadzie art. 11b ust. 1 tej ustawy działalność organów gminy jest jawna.

Wracając do analizy unormowań wynikających z ustawy o dostępie

do informacji publicznej zauważyć należy, że definicja przyjęta w art. 1 ust. 1 tej ustawy jest bardzo ogólna, w związku z czym dokonując próby odkodowania zakresu tego pojęcia na tle przepisów tej ustawy, w szczególności w kontekście zapisu jej art. 3 ust. 2, stanowiącego, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie

do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę

o sprawach publicznych, można przyjąć, że informacja publiczna obejmuje stan wiedzy, zasób wiadomości, jakim dysponują podmioty wskazane przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, związany bezpośrednio

z funkcjonowaniem i trybem działania tych podmiotów. Ponadto, źródło informacji podlegającej udostępnieniu winno mieć formę zmaterializowaną, gdyż tylko taki sposób utrwalenia informacji umożliwia następnie weryfikację w dalszym postępowaniu, dotyczącym udostępnienia tej informacji. Katalog uprawnień przysługujących w zakresie dostępu do informacji publicznej precyzuje art. 3 ust. 1 omawianej ustawy, który wymienia m.in. dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych (pkt 3). Z kolei przepis art. 7 ust. 1, wskazuje sposoby dostępu do informacji publicznej i określa z jednej strony – formy udostępniania tej informacji przez podmioty zobowiązane, a z drugiej – sposoby jej pozyskiwania przez podmioty uprawnione. Poza ogłaszaniem informacji publicznych,

w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1)

i udostępniania w sposób określony w art. 10 i 11 tej ustawy, tj. udostępniania

na wniosek informacji publicznej nieudostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej,

a także poprzez wyłożenie bądź wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych oraz przez zainstalowanie w miejscach dostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z tą informacją (pkt 2) – należy do nich również możliwość wstępu na posiedzenia organów kolegialnych, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących te posiedzenia (pkt 3). W ścisłym związku z tym ostatnim zapisem pozostaje przepis art. 19 tej ustawy, nakładający na organy kolegialne pochodzące z powszechnych wyborów obowiązek sporządzenia i udostępnienia protokołów lub stenogramów swoich obrad, chyba

że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące

w pełni te obrady. Przepis ten określa zasadę, że podstawowym źródłem informacji

są protokoły bądź stenogramy, a z obowiązku ich sporządzenia i udostępnienia organ jest zwolniony w przypadku, gdy sporządza i udostępnia materiały audiowizualne

lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni obrady. W sytuacji odwrotnej – gdy przebieg posiedzenia został utrwalony w formie audiowizualnej – z przepisu tego nie można wyprowadzić normy zakazującej udostępnienia tego rodzaju materiałów w razie sporządzenia następnie protokołu.

Na tle powyższych uregulowań skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w literaturze przedmiotu, że prawo dostępu

do posiedzeń organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie

do informacji publicznej, winno być rozumiane szeroko, zarówno jako prawo wstępu

na te posiedzenia, jak i udostępnianie materiałów dokumentujących te posiedzenia,

w tym materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych (por. I. Kamińska,

M. Rozbicka-Ostrowska: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2008, s. 30). Nawiązując do pojęcia informacji publicznej, wskazać ponadto należy, że ustawodawca nie określił zamkniętego katalogu nośników, na jakich zasób wiedzy stanowiącej informację publiczną może zostać utrwalony i następnie udostępniony. Z całą pewnością źródło informacji może posiadać nie tylko tradycyjną formę pisemną, ale jednocześnie ustawa wymienia inne nowoczesne środki, za pomocą których informacja może być gromadzona, dokumentowana i przekazywana, do jakich należą choćby wymienione w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej nośniki audiowizualne

i teleinformatyczne. Ponadto w orzecznictwie słusznie wskazuje się, że konstytucyjne prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle (por. wyrok NSA z 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, opubl. LEX

nr 144641). Z tych względów, jeśli organ obowiązany do udzielenia informacji publicznej znajduje się w posiadaniu informacji, niezależnie od formy, w jakiej została ona utrwalona, winien ją udostępnić na warunkach określonych w tej ustawie.

W przedmiotowej istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia,

czy nagranie z posiedzenia rady gminy, w oparciu o które sporządzono następnie protokół opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej, może zostać udostępnione osobie, która złożyła taki wniosek.

Na gruncie przedstawionych uregulowań prawnych, na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Nagranie posiedzenia sesji rady jest niewątpliwie materiałem odzwierciedlającym przebieg sesji i dokonanych czynności rady, a zatem świadczy o działalności kolegialnego organu. Na zasadzie art. 1 ust. 1 ustawy

o dostępie do informacji publicznej należy przyjąć, że materiały i dokumenty tworzone podczas posiedzenia kolegialnego organu władzy publicznej stanowią informację

o sprawach publicznych. Nagranie posiedzenia sesji rady, utrwalone za pomocą sprzętu audiowizualnego i zapisane na nośniku w postaci płyty CD bądź DVD, dotyczy sfery faktów, stanowi zatem informację publiczną. Dodać też trzeba, że z redakcji art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, iż ustawodawca traktuje dostęp

do posiedzeń kolegialnych organów władzy pochodzących z powszechnych wyborów

w szczególny sposób, gwarantując w art. 7 ust. 1 pkt 3 tej ustawy bezpośredni dostęp

w postaci wstępu na nie. W przepisie tym, ujętym w odrębną jednostkę redakcyjną, wskazuje również wprost na obowiązek udostępniania materiałów dokumentujących

te posiedzenia. Jeśli zatem posiedzenie rady zostało utrwalone w jednej z form wymienionych w tym przepisie, albo zmaterializowane w innej formie, to w razie złożenia wniosku brak jest podstaw, aby materiałów dokumentujących te posiedzenia,

w tym w postaci dokonanych nagrań, nie udostępniać niezwłocznie. Dodać ponadto należy, że w świetle art. 7 ust. 1 pkt 3 czy też art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie ogranicza dostępu do materiałów, o jakich mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, dodatkowymi uwarunkowaniami, jak czyni to w przypadku informacji publicznej, o której mowa we wcześniejszym zapisie, tj. w art. 7 ust. 1 pkt 2

w zw. z art.10 i 11 omawianej ustawy, czyli odnośnie pochodzących od organów władzy informacji, ale innego rodzaju niż materiały dokumentujące posiedzenia organów.

W odniesieniu do materiałów dokumentujących posiedzenia rady gminy nie ma zatem zastosowania przepis art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powyższej oceny nie zmienia wskazywana przez organy treść zapisów Statutu Gminy. Należy mieć na względzie, że kwestie dostępu do informacji

i jawność posiedzeń organów gminy zostały rozstrzygnięte w ustawie

o samorządzie gminnym, natomiast definicję informacji publicznej zawiera ustawa

o dostępie do informacji publicznej. Statut gminy nie stanowi zatem o zakresie przedmiotowym informacji publicznej, lecz zgodnie z art. 11b ust. 3 ustawy

o samorządzie gminnym określa zasady dostępu do dokumentów wynikających

z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy

i komisji rady gminy. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r. (sygn. akt K 38/01, opubl. OTK-A 2002 Nr 5, poz. 59), przepis ten stanowi umocowanie wyłącznie do określenia w statucie aspektów organizacyjno-technicznych udzielania informacji publicznej, wskazujących ogólne reguły czy techniczne możliwości zapoznania się z treścią dokumentów, w szczególności odnośnie miejsca i czasu ich uzyskania oraz sposobów zapoznawania się z ich treścią, kopiowania

i odwzorowywania, przy czym zasady te winny być określone w sposób zapewniający obywatelskie prawo do informacji publicznej. Zapisy statutu nie mogą prowadzić

do wyłączenia unormowań ustawowych, a w szczególności Konstytucji. Z tego względu zapis określający, że z każdej sesji Rady sporządza się odrębny protokół, który stanowi urzędowe potwierdzenie przebiegu obrad, a na następnej sesji radni mogą zgłaszać uwagi i poprawki, po czym wymaga on zatwierdzenia na kolejnej sesji, nie może być interpretowany w sposób wyłączający wskazane wyżej przepisy art. 61 Konstytucji

i art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej ani obejmować materialnych aspektów obywatelskiego prawa do informacji publicznej. Przyjęcie za organami, że dokumentem urzędowym potwierdzającym przebieg sesji jest protokół posiedzenia, zaś nagranie z sesji Rady służy jedynie jako środek techniczny mający ułatwić sporządzenie protokołu, prowadziłoby do sytuacji, w której do czasu zatwierdzenia protokołu obywatele pozbawieni zostaliby prawa do uzyskania informacji o działalności organu władzy publicznej. Nie ulega też kwestii, że nagranie wiernie odzwierciedla przebieg obrad; z całą pewnością czyni to w sposób bardziej wiarygodny

i bardziej precyzyjny niż sporządzony na jego podstawie protokół. Obowiązek udostępnienia nagrań jest podyktowany nie tylko koniecznością szerokiego pojmowania prawa dostępu do informacji publicznej, ale tym bardziej uzasadniony jest faktem zagwarantowania przez ustawodawcę dostępu do posiedzeń organów kolegialnych

w postaci wstępu na te posiedzenia.

W tych warunkach należało zgodzić się z zarzutami skargi i uznać, że brak było podstaw prawnych do odmowy udostępnienia materiałów dokumentujących sesję rady gminy, w tym również nagrań sesji, za wyjątkiem tajności obrad, skoro nagrania takie – co nie ulega wątpliwości - zostały wykonane i istniały w dacie wniesienia żądania

oraz były w posiadaniu organu, od którego wnioskodawca żądał ich udostępnienia. Organ był zatem obowiązany do udostępnienia nagrania na którymś z wymienionych przez skarżącego nośników, bez względu na cel, w jakim zostało ono sporządzone.

Poprzez odmowę udostępnienia skarżącemu nagrań z posiedzenia sesji rady doszło

do naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skoro wnioskodawca nie otrzymał żądanej informacji i nie ma także innego trybu dostępu do nagrania, to w konsekwencji na etapie postępowania odwoławczego nie zachodziła okoliczność uzasadniająca uchylenia decyzji odmownej organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania z tego powodu, że w dacie orzekania przez organ drugiej instancji został ogłoszony protokół z sesji rady w Biuletynie Informacji Publicznej, co oznacza, że stał się on informacją ogólniedostępną. Gdyby żądanie skarżącego dotyczyło protokołu z sesji Rady, wówczas można byłoby rozważać możliwość umorzenia postępowania. Żądanie skarżącego było wszak inne i zostało

we wniosku precyzyjnie określone: skarżący domagał się udostępnienia nagrania z sesji Rady z dnia 27 maja 2009 r. na jednym z alternatywnie wskazanych nośników.

W świetle przedstawionego stanu prawnego i faktycznego, brak było zatem podstaw

do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 105 § 1 K.p.a. poprzez art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na które powoływał się organ

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym samym doszło do naruszenia wskazanego wyżej przepisu postępowania.

W tych okolicznościach należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz objęta postępowaniem z mocy art. 135 P.p.s.a. decyzja organu pierwszej instancji, dotknięte są wadami określonymi w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., stąd orzeczono, jak

w punkcie 1 wyroku.

O wykonalności zaskarżonej decyzji, w punkcie 2 wyroku, oparto o przepis

art. 152 P.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie o kosztach, zawarte w punkcie 3, uzasadnia przepis art. 200 tej ustawy.

Wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku, sprawa winna podlegać ponownemu rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji. Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu i sprowadzają się do usunięcia opisanych naruszeń prawa procesowego i materialnego w sposób wskazany przez Sąd.