Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SO/Wa 34/16 o wymierzeniu organowi grzywny w sprawie z wniosku R. B. – redaktora naczelnego "[...]" w przedmiocie wymierzenia Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych grzywny za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi z dnia 2 maja 2016 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi postanawia oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia

7 września 2016 r., sygn. akt II SO/Wa 34/16 wymierzył Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych grzywnę w wysokości 100 złotych za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi z dnia 2 maja 2016 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia 9 czerwca 2016 r. R.B.– redaktor naczelny "[...]" zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.- dalej: p.p.s.a.). Wniosek ten dotyczył nieprzekazania w ustawowym terminie skargi z dnia 2 maja 2016 r. w przedmiocie nieudzielania odpowiedzi na krytykę prasową.

W piśmie z dnia 30 czerwca 2016 r. będącym odpowiedzią na wniosek o wymierzenie grzywny, organ podniósł, że ww. skarga nie została przekazana do Sądu z uwagi na fakt, iż strona skarżąca otrzymała wnioskowane informacje.

Pismem z dnia 11 lipca 2016 r., Sąd zwrócił się do organu o wskazanie daty wpływu przedmiotowej skargi.

W odpowiedzi w piśmie z dnia 15 lipca 2016 r. organ poinformował Sąd, że skarga wpłynęła w dniu 4 maja 2016 r.

Sąd wskazał, że wniosek o wymierzenie grzywny rozpatrywany w niniejszej sprawie dotyczy nieterminowego wykonania obowiązku przekazania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie dostępu do informacji publicznej, a więc ustalenia terminowości wykonania tego obowiązku należy dokonać mając na względzie wskazany w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058) termin piętnastodniowy na dokonanie powyższej czynności. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargę, odpowiedź na skargę i akta sprawy z uchybieniem tego terminu. Skarga na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 2 maja 2016 r.

w przedmiocie nieudzielenia odpowiedzi na krytykę prasową wpłynęła do organu w dniu 4 maja 2016 r., a zatem ostatnim dniem terminu do przekazania skargi wraz z odpowiedzą na skargę i aktami sprawy, zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, był dzień 19 maja 2016 r. Tymczasem skarga przekazana została Sądowi dopiero w dniu 15 lipca 2016 r. (data stempla pocztowego na kopercie – k. 4 akt sądowych sprawy sygn. akt II SAB/Wa 527/16).

Dalej Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, przekazał określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. dokumenty, jednak uczynił to z uchybieniem terminu. Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem przede wszystkim charakter restrykcyjny, co jest także zgodne z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno - podmiotowy, gwarancyjny charakter.

Sąd uznał wniosek R. B. za uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 100 zł. Sąd wziął przy tym pod uwagę okoliczność przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy oraz okres przekroczenia ustawowego terminu.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych domagając się jego uchylenia.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że skarżący otrzymał informacje, o udzielenie których zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast skarga z dnia 2 maja 2016 r. na nieudzielanie przez ZUS odpowiedzi na krytykę prasową nie została skierowana do sądu z uwagi na fakt, że na wszystkie pytania skarżący uzyskał wyczerpujące odpowiedzi. Stanowisko to uległo skorygowaniu i ostatecznie skarga została skierowana do sądu, a przekroczenie ustawowego terminu nie było nadmierne.

W odpowiedzi na zażalenie R. B.– redaktor naczelny "[...]" wniósł o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie jest zasadne.

W myśl art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2). Natomiast w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy.

Złożony w rozpoznawanej sprawie wniosek dotyczy nieprzekazania przez organ skargi na bezczynność w przedmiocie nieudzielania odpowiedzi na krytykę prasową, o której mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. 1984, nr 5, poz. 24 ze zm.). Stosownie natomiast do treści art. 3a powołanej ustawy,

w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi z kolei, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Jest to przepis szczególny w stosunku do ogólnego unormowania z art. 54 § 2 p.p.s.a., zakreślający inny, krótszy termin do wykonania obowiązku ciążącego na organie.

Dokonując oceny prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sankcji, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., odnieść się należy do charakteru prawnego instytucji wymierzenia grzywny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (publ. ONSA/WSA 2010/1/2) wskazano, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości.

Powyższe prowadzi do wniosku, że powołane wyżej przepisy p.p.s.a. pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Zatem przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny (por. np. postanowienia NSA z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt I OZ 78/10 oraz z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 379/14; dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

Należy ponadto zauważyć, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny.

W powołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

3 listopada 2009 r. wskazano bowiem, że skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 tej ustawy. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 ustawy obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności.

Mając na uwadze powyższe rozważania, uznać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do wymierzenia Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. W sprawie bezsporne jest, iż skarga R. B. – redaktora naczelnego "[...]" z dnia 2 maja 2016 r. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynęła do organu w dniu 4 maja 2016 r., zaś przekazana została do Sądu w dniu 15 lipca 2016 r. Doszło zatem do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Termin do wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej upływał bowiem w dniu 19 maja 2016 r. Opóźnienie organu wyniosło zatem około dwa miesiące. Podkreślić w tym miejscu należy, iż przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nie może w żaden sposób wpływać na realizację tego obowiązku przekonanie organu zobowiązanego, iż skarga ta jest bezzasadna. To, czy skarga jest zasadna, czy też nie, jest bowiem przedmiotem oceny sądu, do którego skarga jest kierowana. Ocena taka może być przeprowadzona dopiero po przekazaniu przez organ skargi do sądu. Adresatem skargi na bezczynność z dnia 2 maja 2016 r. był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wobec powyższego nie powinno budzić wątpliwości Prezesa ZUS, iż należało ją przekazać wraz z aktami sprawy w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania, zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stwierdzając, że istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny, Sąd zasadnie orzekł również o jej wysokości. Orzeczona grzywna w wysokości 100 zł jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie wynikającym z przepisów prawa. Zaznaczyć trzeba, iż górna granica grzywny przewidziana przez ustawodawcę stanowić może dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę okres zwłoki w realizacji przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., jak również charakter sprawy i to, że ostatecznie Prezes ZUS wykonał przewidziany w ustawie obowiązek, wymierzył grzywnę adekwatną do stopnia zawinienia. Wymierzona w niniejszej sprawie grzywna ma przede wszystkim charakter restrykcyjny, ale także funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie wystąpieniu w przyszłości po stronie organu zaniedbań, jakich dopuścił się niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.