Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 159/11 w sprawie ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Agencji Ruchu Lotniczego na bezczynność Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Związku Zawodowego Pracowników Agencji Ruchu Lotniczego na rzecz Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej kwotę 537 (pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn, akt II SAB/Wa 159/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej

do rozpatrzenia wniosku Związku Zawodowego Pracowników Agencji

Ruchu Lotniczego z dnia 3 marca 2011 r. w sprawie ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Agencji Ruchu Lotniczego na bezczynność Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z 3 marca 2011 r. Związek Zawodowy Pracowników Agencji Ruchu Lotniczego wniósł o przekazanie kserokopii Porozumień, Aneksu nr (...), wypowiedzianych przez Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (zwany dalej PAŻP) w piśmie z dnia 30 kwietnia 2010 r., w tym:

1. Porozumienia z dnia (...) maja 2007 r. zawartego o godzinie 8:45, podpisanego

przez Prezesa PAŻP i ZZKRL;

2. Porozumienia zawartego w dniu (...) października 2007 r., dotyczącego

wynagrodzeń kontrolerów ruchu lotniczego, podpisanego przez Prezesa PAŻP i ZZKRL,

3. Porozumienia z dnia (...) grudnia 2007 r., dotyczącego postulatu nr (...), zawartego w wystąpieniu z żądaniami z dnia (...) grudnia 2007 r., skierowanym przez ZZKRL do Prezesa PAŻP oraz Zarządzenia w sprawie zasad korzystania z obozów kondycyjnych, podpisanego przez Prezesa PAŻP i ZZKRL,

4. Porozumienia zawartego dniu (...) stycznia 2008 r., dotyczącego zasad naliczania i

wypłacania dodatku operacyjnego, podpisanego przez Prezesa PAŻP i ZZKRL,

5. Aneksu nr (...) do porozumienia, dotyczącego zasad naliczania i wypłacania dodatku operacyjnego, zawartego w dniu (...) stycznia 2008 r., podpisanego przez Prezesa PAŻP i ZZKRL,

6. Porozumienia z dnia (...) marca w sprawie wielkości przyrostu wynagrodzeń pracowników na lata 2008 - 2009 oraz szczegółowych zasad podziału środków na wynagrodzenia, podpisanego przez pełnomocnika PAŻP ds. ZZ i ZZPSRL,

7. Porozumienia, zawartego w dniu (...) kwietnia 2008 r., dotyczącego zmiany kategorii zaszeregowania i wynagrodzeń kontrolerów ruchu lotniczego Terenowego Zespołu Kontroli Lotniska (...), podpisanego przez Prezesa PAŻP i ZZKRL,

8. Porozumienia, dotyczącego wysokości dodatku operacyjnego dla APP Warszawa,

zawartego w dniu 10 sierpnia 2009 r.

Jako podstawę swojego żądania Związek Zawodowy wskazał ustawę o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 10 marca 2011 r. pełnomocnik ds. Zarządzania PAŻP wyjaśnił, że pismem z dnia 8 czerwca 2010 r. udzielono organizacji związkowej odpowiedzi w przedmiotowej sprawie.

Po otrzymaniu powyższej odpowiedzi Związek Zawodowy wniósł do Sądu skargę na bezczynność Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej. Podniósł, że nie został rozpoznany jego wniosek z dnia 3 marca 2011 r., a w piśmie z dnia 10 marca 2011 r. PAŻP podtrzymał swoje stanowisko z dnia 8 czerwca 2011 r., iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Ponadto wskazał, że Polska Agencja Żeglugi Powietrznej jest państwową osobą prawną, zobowiązaną do udzielania informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a żądane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, stosownie do art. 61 Konstytucji RP. Jednocześnie podkreślił, że nie można uznać za załatwienie wniosku z dnia 3 marca 2011 r. powołania się na pismo z dnia 8 czerwca 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Polska Agencja Żeglugi Powietrznej wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, bowiem, stosownie do treści art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa przekazania kopii porozumień zawartych z innymi związkami zawodowymi nastąpiła z powodu braku ich zgody na ujawnienie treści tych porozumień.

Odnosząc się do zarzutu bezczynności, organ podał, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem przedmiotowe żądanie nie dotyczy informacji publicznej, a strona nie wykazała dlaczego uważa, iż przekazanie kopii porozumień zawartych z innymi związkami zawodowymi może nastąpić na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto podniósł, że zgodnie z art. 28 ustawy o związkach zawodowych, pracodawca jest obowiązany udzielić na żądanie związku zawodowego informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, a to oznacza, że związek nie ma prawa do informacji, które nie służą temu celowi. Zdaniem PAŻP znajomość treści porozumień zawartych z innymi związkami zawodowymi nie jest niezbędna do prowadzenia działalności związkowej stronie skarżącej, bowiem porozumienia te nie dotyczą członków tego związku zawodowego. PAŻP podniósł też, że ustawa o związkach zawodowych stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej i ogranicza prawo Związku do informacji we wskazanym zakresie. Ponadto do skargi nie dołączono sposobu reprezentacji Związku Zawodowego.

Na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. strona skarżąca wyjaśniła, że Polska Agencja Żeglugi Powietrznej jest państwową osobą prawną, zatrudniającą około 1.700 osób i że w strukturze tego organu funkcjonuje kilkanaście związków zawodowych. Wskazała również, że wszystkie żądane dokumenty dotyczą zasad wynagradzania, a pracownicy nie mają żadnego dostępu do tych dokumentów.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż PAŻP jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Wszystkie dokumenty i informacje w tym umowy, porozumienia znajdujące się w posiadaniu tego podmiotu stanowią informację publiczną. Taki też charakter mają porozumienia podpisane przez prezesa PAŻP. Dotyczą one bowiem sfery faktów publicznych, zostały wytworzone przy udziale PAŻP (w ramach sfery jego działalności), zawierają informację o ewentualnym sposobie załatwienia sprawy, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "a", "b" i "c", będąc rodzajem informacji o sposobie prowadzenia spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła PAŻP zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, tj. przyjęcie, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie informacji publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie porozumienia zawierane przez pracodawcę oraz działające w ramach zakładu pracy związki zawodowe nie dotyczą działalności w zakresie spraw publicznych, a te ostatnie stanowią wyznacznik uznania informacji za publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

2. z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że żądane informacje stanowią

informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej

- art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 28 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach

zawodowych poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, tj.

wyłączenie stosowania procedury określonej w przepisach ustawy o związkach

zawodowych o charakterze lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do

informacji publicznej,

3. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że brak wydania decyzji stanowił bezczynność organu,

4. art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie miała możliwości nieudzielenia informacji pomimo tego, że w rzeczywistości informacja ta nie była informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej

II. naruszenie prawa procesowego

1. art. 58 § 1 pkt 1 .p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy

o związkach zawodowych w zw. z art. 1 K.p.c. poprzez jego błędne

niezastosowanie i uznanie, że sprawa nie ma charakteru sprawy cywilnej,

2. z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że żądane informacje stanowią

informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej

- art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 22 ust. 3

u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnie i niezastosowanie, tj. uznanie, że sąd

administracyjny jest właściwy do rozpoznania skargi,

3. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego błędne

zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie sąd był władny dokonywać

kontroli działalności skarżącej z uwagi na stwierdzenie jej bezczynności.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał na nieważność postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., tj. niedopuszczalność drogi sądowej.

W oparciu o wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi. W przypadku stwierdzenia braku naruszenia przepisów postępowania i nieuwzględnienia powyższego żądania wniesiono o uchylenie w trybie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej, a w przypadku nieuwzględnienia obydwu żądań – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono m. in., iż porozumienia zbiorowe pracy są wyrazem przyznanej stronom stosunku pracy (a właściwie pracodawcy i reprezentującej pracowników organizacji związkowej) zdolności układowej. Zdolność ta oddziałuje w sferze praw i obowiązków stron stosunku pracy, a więc dotyczy każdorazowo pracodawcy i każdego z pracowników z osobna, jak i wszystkich razem. Charakter prawny porozumień zbiorowych czy też porozumień co do stosowania układów zbiorowych winien być oceniany na gruncie cywilistycznej metody regulacji (tak samo jak stosunek pracy, przy uwzględnieniu jego specyficznych odmienności), a więc opartej na równości stron i dobrowolności. Porozumienia zawierane pomiędzy stronami stosunku pracy dotyczą sfery ich praw i obowiązków i mogą być kształtowane w sposób dowolny, z zastrzeżeniem art. 9 § 2 K.p. Kwestie te mają charakter indywidualny i nie mogą być zaliczane do spraw publicznych. Akt wewnątrzzakładowy prawa pracy w żaden sposób nie ingeruje w sferę publiczną - dotyczy wyłącznie poszczególnych stosunków prawa pracy nawet wtedy, gdy zawierany jest przez organizację związkową. W niniejszej sprawie porozumienia zawierane pomiędzy pracodawcą i pośrednio z pracownikami nie dotyczyły wykonywania władzy publicznej, a jedynie sfery regulowanej przez Kodeks pracy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z informacją publiczną mielibyśmy do czynienia jedynie w przypadku, gdyby zakres żądania zgłoszonego przez stronę obejmował którykolwiek z przedmiotów działalności określonym w ustawie o PAŻP lub dotyczył wyłącznie informacji odnoszących się do samej Agencji, a określonych w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże w niniejszej sprawie w grę wchodzi również obecność niejako podmiotu trzeciego (tj. związków zawodowych) i umowne uregulowanie praw i obowiązków w sferze prawa prywatnego, tj. w ramach stosunku pracy. Nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że stosunki z zakresu prawa pracy są realizacją jakiegokolwiek zadania publicznego i że dotyczą wyłącznie podmiotu określonego w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co również istotne, żądane przez stronę informacje, tj. porozumienia zawierane pomiędzy pracodawcą a związkami zawodowymi stanowią dokument prywatny, a nie publiczny. Obowiązuje on tylko i wyłącznie w sferze relacji pracodawca - pracownik (reprezentowany przez organizację związkową) i nie może być uznany za dokument urzędowy, jako że nie został zawarty w ramach przyznanych PAŻP uprawnień do wykonywania władzy publicznej. Jego ocena może być dokonywana jedynie na gruncie przepisów prawa pracy.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł również, iż sądy administracyjne nie są właściwe do rozstrzygania sporów pomiędzy pracodawcą a związkiem zawodowym chcącym uzyskać informacje, które są nim niezbędne do prowadzenie działalności związkowej. Powyższa teza jest aktualna również dla oceny odmowy udzielenia przez pracodawcę informacji, które są niezbędne do prowadzenia działalności związkowej oraz tych, które według pracodawcy takiego waloru nie posiadają. Właściwymi sądami są sądy powszechne, a sprawa rozstrzygana na gruncie art. 28 ustawy o związkach zawodowych jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 K.p.c. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji winien odrzucić skargę z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej, tj. przesłankę określoną w art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a., czego nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Związek Zawodowy Pracowników Agencji Ruchu Lotniczego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona skarga kasacyjna kwestionuje dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę żądanych przez ZZ PARL informacji, jako informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i co za tym idzie zobowiązanie przez ten Sąd Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Należy podzielić pogląd zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż porozumienia zakładowe, zawierane w konkretnym zakładzie pracy pomiędzy pracodawcą, a pracownikami reprezentowanymi przez związek zawodowy, nie stanowią informacji publicznej, ponieważ nie dotyczą spraw publicznych, a stosunków z zakresu prawa pracy, których nie obejmuje swoim zakresem przedmiotowym u.d.i.p.

Nie ulega wątpliwości, iż Polska Agencja Żeglugi Powietrznej, jako państwowa osoba prawna, działająca na podstawie przepisów ustawy o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, iż wszystkie dokumenty będące w posiadaniu tego podmiotu wyczerpują zakres przedmiotowy u.d.i.p. i tym samym podlegają udostępnieniu. Powołana ustawa w art. 1 stanowi, iż "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną (...)". Tym samym a contrario nie stanowi informacji publicznej informacja mająca charakter indywidualny i nie odnosząca się do spraw publicznych. Do takich informacji zaliczają się porozumienia zbiorowe pracy, będące wyrazem przyznanej stronom stosunku pracy zdolności układowej. Porozumienia te zawierane są pomiędzy pracodawcą i konkretnym związkiem zawodowym wewnątrz zakładu pracy, a więc dotyczą one praw i obowiązków stron stosunku pracy, a nie praw publicznych. Nie można więc przyznawać tym porozumieniom statusu dokumentów urzędowych, powstałych w wyniku wykonywania władzy publicznej. Charakter prawny porozumień zbiorowych kwalifikuje je jako stosunki z zakresu prawa pracy, które powinny być oceniane na gruncie prawa cywilnego, a więc z poszanowaniem zasady równości stron i swobody zawierania umów, z uwzględnieniem przy tym przepisów kodeksu pracy, stąd nie mogą zostać one objęte zakresem stosowania u.d.i.p. Oznacza to, iż Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował przepisy prawa materialnego i uznał, iż Prezes Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej pozostawał w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, ponieważ podmiot ten stosując się do zaleceń zaskarżonego wyroku, musiałby albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji albo udzielić informacji, która nie ma charakteru informacji publicznej. Z kolei jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 638/11 "w sytuacji, gdy organy administracyjne stwierdzą, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., nie są obowiązane do wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej (...). Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji, a nie, gdy rozpozna wniosek w sposób niezadowalający wnioskodawcę. Chodzi tu bowiem o niezajęcie jakiegokolwiek stanowiska w sprawie". Prezes Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej na gruncie niniejszej sprawy zobowiązany był więc jedynie do powiadomienia wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co uczynił w piśmie z dnia 10 marca 2011 r. Nie pozostawał zatem w bezczynności.

W konsekwencji za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, iż żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i skarżący kasacyjnie zobowiązany był do ich udzielenia, bądź odmowy udzielenia w formie decyzji. Nie zasługiwał przy tym na uwzględnienie zarzut dotyczący nieważności postępowania z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. Jak wskazano, Polska Agencji Żeglugi Powietrznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, stąd skargi na bezczynność tego organu podlegają właściwości sądów administracyjnych.

Ze względu na okoliczność, iż skarżący kasacyjnie uzależnił postawienie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (w tym zarzutów prawa procesowego) od uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż żądane przez wnioskodawcę informacje miały charakter informacji publicznych, Sąd na zasadzie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 oraz 151 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowił art. 203 pkt 2 p.p.s.a.