Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014r. sprawy ze skargi P. G. – redaktora naczelnego dziennika A na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku w przedmiocie udzielenia informacji prasowej I. zobowiązuje Zarząd Okręgowy Polskiego Związku do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o nie wymierzaniu organowi grzywny; IV. zasądza od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku na rzecz skarżącego P. G. – redaktora naczelnego dziennika A kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. K. M., powołując się na upoważnienie redaktora naczelnego dziennika A, działając na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego o udzielenie informacji dotyczących ostatniego, przeprowadzonego w okręgu, kursu dla "nowowstępujących" do PZŁ, poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i ile zobowiązany był zapłacić każdy z nich.

Wnioskodawca wskazał, że w przypadku odmowy udzielenia powyższych informacji, wnosi o złożenie odmowy w ciągu 3 dni w trybie art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe.

Pismem z dnia 9 października 2014 r. P. G. - redaktor naczelny dziennika A, działając poprzez pełnomocnika radcę prawnego, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie za pośrednictwem Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego skargę na bezczynność wskazanego organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając mu naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) zwanej dalej: u.d.i.p. Wniósł o nakazanie w trybie art. 149 § 1 ppsa. udzielenia informacji w ciągu 14 dni zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący przytoczył treść art. 4 ust. 1 i art. 3a ustawy Prawo prasowe, wskazując, że podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych zobowiązane są do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów, informacja ta nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Natomiast drugi z przytoczonych przepisów stanowi, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Z powyższej regulacji wynika, że na skutek przedmiotowego wniosku winna być udzielona informacja w trybie u.d.i.p. Podkreślono, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją wskazanej wyżej ustawy, co potwierdzono w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13. Skoro ustawodawca przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 34 ustawy Prawo Łowieckie i podmiot ten gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa wykonując zadania z zakresu ochrony zwierzyny dzikiej, to jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Podniesiono, że po otrzymaniu wniosku organ zobowiązany winien był do jego rozpatrzenia i oceny, w jakim zakresie żądane informacje odnoszą się do informacji publicznej i podjąć odpowiednie czynności, tj. udostępnić informacje - art. 14 ust. 1 u.d.i.p., ewentualnie poinformować, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej - wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., bądź stosownie do treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poinformować stronę, że żądana informacja nie może być udostępniona zgodnie z wnioskiem, pouczając jednocześnie o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, jednocześnie wskazując w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Z uwagi na to, że do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił wniosku ani pozytywnie, ani też w inny sposób, wniesienie skargi jest konieczne.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie miała miejsce bezczynność organu – ZO PZŁ, bowiem w dniu 15 września 2014r. skierował do wnioskodawcy pismo z prośbą o wyjaśnienie istotnych kwestii odnoszących się do pisma z dnia 8 września 2014r., dotyczących danych wnioskodawcy. Podkreślono, że pytania jakie sformułował wnioskodawca w piśmie z dnia 8 września 2014r., nie mieszczą się w zakresie informacji publicznej, gdyż dotyczą wewnętrznych kwestii organizacyjnych Zrzeszenia – kalkulacji kosztów prowadzonego przez ZO PZŁ szkolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest zasadna.

Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa., jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy ppsa.), w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy), a także mogą być wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a ustawy ppsa.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji.

Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Wobec tego aby móc skutecznie zarzucać organowi bezczynność należy wpierw stwierdzić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wojewódzki sąd administracyjny prowadząc postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej powinien, zanim wyda orzeczenie, zbadać prawidłowość złożenia skargi do sądu, a także czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz istnienie lub nieistnienie bezczynności.

Poza tym stwierdzić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów, informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy (ust. 3), a odmowę, o której mowa w ust. 3, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych (ust. 4).

Z kolei w myśl art. 3a ww. ustawy, w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wniosek stąd, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast art. 4 ust. 1 Prawa prasowego poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Chodzi tu o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. W konsekwencji dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej i z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z tym przepisem do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Tymczasem Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania.

W tym miejscu powołać należy się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, w którym m.in. stwierdzono, że ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 372 ze zm.) przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (por. R. Stec: "Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne", Lex 2012). Wymaga podkreślenia, że powyższe zadania mogą być realizowane również przez organy okręgowe Związku Łowieckiego, w tym jego zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 ustawy Prawo Łowieckie).

O publicznoprawnym charakterze działalności Polskiego Związku Łowieckiego świadczy także konieczność odbycia, przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzonego przez Związek (art. 42 ust. 4 -7 ustawy Prawo łowieckie). Tym samym organizacja takich szkoleń należy do powierzonych Polskiemu Związkowi Łowieckiemu zadań publicznych. W konsekwencji informacje dotyczące kosztów tych szkoleń oraz ilości osób biorących w nich udział (a takie były przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie) uznać należy za informacje publiczne. W myśl bowiem art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" i "f" u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności zaś o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie ich działalności, kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (vide: postanowienie WSA w Lublinie z dnia 20 października 2013r., II SA/Lu 148/13).

Nie budzi wątpliwości fakt, że wniosek z dnia 8 września 2014 r. dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, przy czym należało przyjąć, że pochodzi on od dziennika A, a nie od K. M., występującego jako osoba fizyczna. Jego źródłem jest zatem prasa w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.). Dostrzec trzeba, że we wniosku tym wnioskodawca powoływał się na upoważnienie redaktora naczelnego.

Pomimo, że żądanie to pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego, stosownie do art. 3a tej ustawy podlegało ono rozpatrzeniu przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w art. 4 Prawa prasowego. Stąd też wobec braku odpowiedzi na przedmiotowe żądanie, organ pozostawał w bezczynności, a redaktorowi naczelnemu dziennika A przysługiwała skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w tym przedmiocie, złożona w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 319/13, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że redaktor naczelny dziennika A posiadał legitymację do wniesienia w niniejszej sprawie skargi, bowiem art. 3a Prawa prasowego wskazuje jedynie tryb, w jakim ma być załatwiony wniosek prasy o udostępnienie informacji publicznej, skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępniania takich informacji. Użyte w tym unormowaniu słowo "prasa" wskazuje jednak, że w każdej takiej sprawie to "prasa" pozostaje w roli podmiotu żądającego informacji, zaś "Prasą" w rozumieniu Prawa prasowego jest na przykład określony dziennik (art. 7 ust. 2 pkt 7). Dlatego też w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosi dziennikarz działający w imieniu określonego dziennika, interes prawny w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem będzie miał dziennik, a nie dziennikarz, jako osoba fizyczna. Redaktorowi naczelnemu takiego dziennika - jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 Prawa prasowego jego redakcją - przysługuje zatem legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu.

Wyjaśnić należy także, że na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy).

Tak więc w rozpoznawanej sprawie Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku z dnia 8 września 2014 r., ponieważ nie został on dotychczas załatwiony w żaden z opisanych wyżej sposobów.

Sąd nie dopatrzył się w bezczynności podmiotu zobowiązanego rażącego naruszenia prawa, ponieważ jego postawa wynikała z próby zweryfikowania statusu wnioskodawcy jako dziennikarza. W tym też celu zwrócono się pismem z dnia 15 września 2014r. do redaktora naczelnego dziennika A o potwierdzenie tego czy K. M. jest zatrudniony w rzeczonym dzienniku. Brak było przeciwwskazań, by Redaktor Naczelny potwierdził organowi, że dziennikarz występuje w jego imieniu, co mogłoby wpłynąć na szybkość postępowania. Organ nie działał zatem złośliwie i celowo nie przewlekał rozpoznania wniosku strony. Z tego samego powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec podmiotu zobowiązanego.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 i 2 w związku z art. 132 orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącemu od organu uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej, orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.

W piśmie z dnia 11 grudnia 2014r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się również o zwrot kosztów przejazdu na trasie A-B, B-A, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2012 (III PZP 4/12). Wyjaśnić jednakże wypada, że stosownie do art. 205 § 1 do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Zgodnie zaś z § 2 wspomnianego przepisu do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Nie budzi żadnej wątpliwości, że wspomniane regulacje należy stosować rozłącznie, tj. w zależności od tego czy pełnomocnikiem strony jest adwokat (radca prawny), albo osoba nim nie będąca. Bezsprzecznie na gruncie niniejszej sprawy pełnomocnikiem strony jest radca prawny (pełnomocnictwo z dnia 25 sierpnia 2014r., akta sądowe, k. – 7). Orzekając o kosztach należało zatem zastosować wspomniany art. 205 § 2 ustawy ppsa. Ponadto zwrócić należy uwagę, że pełnomocnik strony skarżącej (S. P.) stawił się na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 9 grudnia 2014r., a w tym samym dniu był pełnomocnikiem skarżącego w podobnej sprawie (już bez udziału adwokata bądź radcy prawnego) o sygn. akt II SAB/Ol 64/14, w której orzeczono zwrot kosztów na jego rzecz na podstawie art. 205 § 1 ppsa. Wspomniane przepisy nie przewidują zaś podwójnego zwrotu tych samych kosztów przejazdu.