Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 15 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 115/20 w sprawie ze skargi M. spółki komandytowej z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] I. oddala skargę kasacyjną w części dotyczącej pkt 1 zaskarżonego wyroku; II. uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku i zasądza od Gminy G. na rzecz skarżącej M. spółki komandytowej z siedzibą w G. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 115/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pk 1 stwierdził nieważność § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] położonej w G., dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr KW [...]; w pkt 2 zasądził od Rady Miasta G na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta G. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] w mieście G.. W § 2 uchwały wyjaśniono pojęcia użyte w planie, w tym – w punkcie 5 – pojęcie wysokości zabudowy, określając ją jako wysokość mierzoną od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromnikowych, anten i kominów.

Powyższą uchwałę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca Spółka, będąca właścicielem ww. działki, która znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 007-M/U31 – teren mieszkaniowo-usługowy, zawierający teren mieszkaniowy MW23 i usług – U33, bez ustalania proporcji między funkcjami. Karta terenu nr 007, dotycząca ww. działki skarżącej, w pkt 5 wskazuje na maksymalną wysokość zabudowy – 12 m.

W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia

- art. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez zdefiniowanie w uchwale pojęcia "wysokość zabudowy" jako wysokości obliczanej dla budynku, co uniemożliwia weryfikację wysokości zabudowy dla obiektów budowlanych niebędących budynkami, a także wobec zdefiniowania "wysokości zabudowy" jako obliczanej od naturalnej warstwicy terenu, pomimo tego, że uchwała nie zawiera ustaleń dotyczących naturalnych warstwic terenu, a zidentyfikowanie naturalnej warstwicy terenu, w związku ze zmianami wynikającymi z makroniwelacji terenu, nie zawsze jest możliwe, co w efekcie prowadzi do sytuacji, w której obliczenie wysokości zabudowy, zgodnie z definicją zawartą w uchwale, może nie być możliwe;

- art. 94 w zw. z art. 7, art. 87 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 92 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwanego dalej "r.w.t.", a także § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, zwanego dalej "z.t.p.", przez zdefiniowanie pojęcia "wysokość zabudowy" w sposób jednoznacznie wskazujący na to, że w istocie zdefiniowano "wysokość budynku", a więc pojęcie już zdefiniowane w § 6 r.w.t. jednakże w sposób sprzeczny ze wskazanym przepisem aktu wyższego rzędu, tj. § 6 r.w.t.;

- art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 136 oraz § 143 z.t.p., a także § 6 r.w.t. przez naruszenie wynikające z art. 2 Konstytucji RP zasady przyzwoitej legislacji wobec określenia w uchwale definicji "wysokość zabudowy", odwołującej się w istocie do wysokości budynku, pomimo, że definicja pojęcia "wysokość budynku" została określona w innym akcie prawnym wyższego rzędu, tj. w r.w.t.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 115/20, uwzględniając skargę, wskazał, że art. 94 Konstytucji RP nie daje podstaw do pozostawienia pełnej swobody zakresu przedmiotowego regulacji organom samorządu terytorialnego przy uchwalaniu aktów prawa miejscowego. Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów ustawowych i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., II OSK 1562/13). Ponadto zdaniem Sądu, analiza treści art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie daje podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania zawartej w przepisach wyższego rzędu definicji. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie radzie miasta uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zawarte zostałoby wyraźnie w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym. Wykładania literalna nie daje podstaw do przyjęcia, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje radzie miasta takie uprawnienie. Również wykładnia celowościowa i funkcjonalna przepisów tej ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, że radzie miasta służy tego rodzaju uprawnienie.

W niniejszej sprawie Rada Miasta błędnie zmodyfikowała i wykorzystała legalną definicję "wysokości budynku", zawartą w § 6 r.w.t., wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy", i to w brzmieniu z daty uchwalania planu jak i obecnym. W § 2 pkt 5 uchwały wyjaśniono bowiem pojęcie wysokości zabudowy jako wysokość mierzoną od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromnikowych, anten i kominów. Definicję sformułowano więc w sposób, który ogranicza ją do jednej z kategorii obiektów budowlanych, czyli budynków, pomijając w konsekwencji takie obiekty budowlane, jak budowle i obiekty małej architektury. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, do obiektów budowlanych zalicza się budynki wraz z instalacjami i urządzeniami, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury (odnośnie definicji budowli zob. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Definicja "wysokości zabudowy" zawarta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do tego, że wysokość budynków będzie określana w inny sposób w oparciu o przepisy planu, a w inny w oparciu o przepisy techniczno-budowlane (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., II OSK 1562/13). Ponadto w skład zabudowy mogą wchodzić również inne obiekty budowlane. Nakaz obliczania ich wysokości w sposób właściwy dla budynków uznać należy za niczym nieuzasadniony. Dokonywanie pomiaru wysokości obiektów budowlanych innych niż budynki mogłoby być niewykonalne (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r., II OSK 1549/08). Co więcej, treść art. 41 ust. 1 i 2 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a do prac tych należy między innymi wykonanie niwelacji terenu. Ustawa Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (art. 1). Oznacza to, że przepisy tej ustawy, a więc także i przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie znajdują zastosowanie już na etapie projektowania obiektów budowlanych. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o określonej treści nie może więc pozostawać w oderwaniu od projektowania obiektów budowlanych i treści norm prawnych zawartych w rozporządzeniu wykonawczym do Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., II OSK 1563/13). Ponadto w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna w odpowiednim zakresie (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; wyroki NSA: z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92, ONSA 1993/2/44; z 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95; wyrok SN z 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).

Reasumując Sąd stwierdził, że skoro rozporządzenie jasno określa sposób obliczania wysokości budynku, to organ samorządu terytorialnego nie może tej definicji remodelować. Oczywiście, tego rodzaju konkluzja w żaden sposób nie wyklucza określania w planie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy na danym obszarze. Co więcej, czynność ta jest obowiązkiem organu uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Rada Miasta powinna była to jednak uczynić w sposób jak najbardziej uniwersalny, aby umożliwić ustalanie dopuszczalnej, maksymalnej wysokości wszystkich obiektów tworzących zabudowę na terenie objętym planem, a nie tylko budynków, a nadto, aby było to zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Niedopuszczalne jest natomiast określanie pojęcia wysokości zabudowy przy pomocy innych definicji ustawowych bądź wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego lub ich modyfikacji, tak jak miało to miejsce w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Gmina G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.

- art. 94 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię uznającą, że brak jest możliwości wprowadzenia definicji legalnych w aktach prawa miejscowego, na potrzeby tych aktów, związanych z realizacją ich zadań, z uwagi na brak upoważnienia ustawowego;

- § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że zawarta w przepisach definicja "wysokość budynku" wyklucza zdefiniowanie "wysokości zabudowy w taki sposób, jak to uczyniono w zaskarżonym planie;

- § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego wymogi dotyczące projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne uznanie, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zawierające w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu nie dotyczą wyłącznie budynków.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2003 r. Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie orzeczenia o kosztach procesu zawartego w punkcie 2 wyroku, poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, iż należny wpis sądowy od skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiący akt prawa miejscowego wynosi 500 zł, a nie jak stanowi ww. przepis 300 zł. Niezależnie od powyżej wskazanych wniosków, w zakresie orzeczenia o kosztach ewentualnie wniesiono o zmianę orzeczenia w tym zakresie poprzez ustalenie kosztów w prawidłowej wysokości, tj. 797 zł, a nie 997 zł.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie w zakresie kwestionowania legalności rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 zaskarżonego wyroku. Uwzględnieniu podlega jedynie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2003 r. Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego odnoszące się do pkt 1 zaskarżonego wyroku.

Nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wskazywanego naruszenia art. 94 Konstytucji RP. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie stwierdził, że na podstawie art. 94 Konstytucji brak jest możliwości wprowadzenia definicji legalnych w aktach prawa miejscowego, na potrzeby tych aktów, związanych z realizacją ich zadań, z uwagi na brak upoważnienia ustawowego. W tym zakresie Sąd jedynie wyjaśnił, że ww. przepis Konstytucji choć nie przewiduje, że upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego ma zawierać wytyczne dotyczące treści – jednak taka konstrukcja delegacji ustawowej dla wydania rozporządzenia z konstrukcją delegacji ustawowej dla stanowienia aktów prawa miejscowego nie daje podstaw do pozostawienia pełnej swobody zakresu przedmiotowego regulacji organom samorządu terytorialnego. Jak trafnie argumentował Sąd, przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów ustawowych i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Zresztą w tym zakresie Sąd oparł się na poglądzie orzeczniczym; zaś w skardze kasacyjnej nie przywołano stosownej argumentacji, która pozwalałaby na przyjęcie odmiennego poglądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Poza tym przywołany pogląd prawny wcale nie wyklucza możliwości formułowania własnych definicji legalnych w aktach prawa miejscowego o ile następuje to zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ gminy nie ma w tym zakresie zupełnej swobody, ponieważ musi uwzględnić treść innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym wskazywanego w niniejszej sprawie § 6 r.w.t., który zawiera legalną definicję wysokości budynku. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 94 Konstytucji RP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W żadnym razie w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny co do błędnego zdefiniowania w § 2 pkt 5 planu miejscowego "wysokości zabudowy". W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wskazał, że lokalny prawodawca, opierając się na legalnej definicji "wysokości budynku" z § 6 r.w.t., sformułował własną definicję "wysokości zabudowy" w sposób, który ogranicza ją do jednej z kategorii obiektów budowlanych, czyli budynków, pomijając w konsekwencji takie obiekty budowlane, jak budowle i obiekty małej architektury. Taka zaś definicja "wysokości zabudowy" może powodować problemy natury prawnej, bo związane z niejednoznaczną interpretacją tego pojęcia na gruncie treści planu miejscowego w odniesieniu do innych elementów zagospodarowania terenu niż budynki. Należy pamiętać, że akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, to jedno z konstytucyjnych źródeł powszechnie obowiązującego prawa, co wymaga jego sformułowania w sposób na tyle czytelny, że będzie zrozumiały dla każdego adresata normy prawnej, a nie tylko przez pryzmat interpretacji lokalnego prawodawcy. Jeśli więc chodzi o "wysokość zabudowy", o jakiej mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to w ogólnym wymiarze to pojęcie z perspektywy zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć tylko budynków, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale. Jak trafnie wskazał Sąd, przedmiotowa definicja zawarta w zaskarżonej uchwale, nie odnosi się do innych obiektów budowlanych niż budynki. Tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 6 r.w.t. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego wymogi dotyczące projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że wskazywany przepis rozporządzenia dotyczy tylko budynków. Z treści tego przepisu wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i "wysokości projektowanej zabudowy" oraz geometrii dachu stanowią konieczne elementy treści projektu planu miejscowego. Przepis ten odnosi się zatem w ogólności do parametrów i wskaźników "zabudowy"; zaś za pomocą omawianego zarzutu skargi kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny, zgodnie z którą ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu nie dotyczą wyłącznie budynków. Zasadnie w tym zakresie Sąd I instancji akcentował na odrębność pojęć "wysokości zabudowy" i "wysokości budynku".

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

W pkt II orzeczono na podstawie art. 188 w związku z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., ponieważ trafnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, że wpis sądowy od skargi w niniejszej sprawie wynosi 300 złotych. Stosownie do treści § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535) wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności wynosi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej – 300 zł.