Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] roku nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] — działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 79 poz. 856 z póź. zm.) i art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej Kpa), po rozpatrzeniu odwołania M.S. (S.) od decyzji z dnia [...] nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Pełnomocnika ds. Dróg i Gospodarki Komunalnej w Urzędzie Miejskim R., (dalej także: UM) w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej dotyczącej żądania udostępnienia informacji w postaci – informacji publicznej w formie pisemnej polegającej na wskazaniu numerów działek oraz numerów ksiąg wieczystych, które na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, dalej: "ung"), które w ciągu ostatnich 3 lat zostały wydzielone pod drogi publiczne i na mocy art. 98 ugn przeszły na własność Miasta R. — utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że Pełnomocnik ds. Dróg i Gospodarki Komunalnej w UM R. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R. decyzją z dnia [...] odmówił M.S. udostępnienia informacji publicznej, tj. pisemnego wskazania numerów działek i numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, które w ciągu ostatnich 3 lat wydzielono pod drogi publiczne i na mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeszły na własność Miasta R. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawczyni mimo wezwania organu nie wykazała istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie jej takiej informacji. Podniósł, że wnioskodawczyni oczekiwała przedstawienia jej zbiorczych zestawień danych znajdujących się w różnego rodzaju dokumentach, podczas gdy w zakresie objętym zapytaniem nie są prowadzone żadne zestawienia podsumowujące, jak też analizy. Przygotowanie żądanej informacji zdaniem organu wymagałoby przeanalizowania dokumentów ponad 2000 spraw związanych z podziałami nieruchomości zakończonych ostatecznymi decyzjami zatwierdzającymi podziały nieruchomości, z których należałoby wyłonić nieruchomości, które przeszły na własność gminy R. Po takiej operacji, w dalszej kolejności z operatu ewidencji gruntów i budynków – jak podkreślił – należałoby uzyskać aktualne numery ksiąg wieczystych takich nieruchomości. Czynności te, w jego ocenie, wymagają zaangażowania znacznych środków osobowych.

W odwołaniu od tej decyzji, strona zakwestionowała twierdzenie organu pierwszej instancji, że żądana przez nią informacja ma charakter przetworzonej. Jej zdaniem gmina powinna prowadzić odrębną ewidencje nieruchomości, które przeszły na jej własność. Tym samym – w jej ocenie – nie ma konieczności przejrzenia i przeanalizowania całego zasobu dokumentów spraw związanych z podziałami nieruchomości prowadzonymi przez Prezydenta Miasta R. Argumentujac wskazała, że ewentualna selekcja dokumentów i analiza ich pod względem treści stanowi zwykły proces związany z rozpatrzeniem wniosku o udzielenie informacji publicznej a w wyniku ewentualnych czynności organu nie powstanie żadna nowa pod względem jakościowym informacja. Wyklucza to – w jej opinii – przyjęcie stanowiska organu, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej.

Ustosunkowujac się do zarzutów strony Kolegium wskazało, że na podstawie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112 poz. 1198, dalej: ustawa lub u.d.i.p.) udostępnienie określonej w nim informacji na wniosek następuje w sposób i formie zgodnych z nim. W sytuacji, gdy zdaniem dysponenta informacji publicznej żądanie wnioskodawcy dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, podmiot ten winien poinformować wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości bezwarunkowego udostępnienia żądanej informacji, z jednoczesnym wskazaniem wnioskodawcy, że będzie ona mogła być udostępniona po wskazaniu powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przedmiotowej sprawie – jak zaznaczył – nie budzi wątpliwości, że organ pierwszej instancji poinformował M.S., że żądanie udostępnienia szczegółowej informacji o numerach działek oraz numerach ich ksiąg wieczystych, które w ostatnich 3 latach zostały wydzielone pod drogi publiczne i przeszły na własność gminy R., w sytuacji gdy organ nie posiada dokumentu stanowiącego zestawienie tych informacji za okres ostatnich 3 lat stanowi w swej istocie wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Zaznaczył, że organ pierwszej instancji wzywając wnioskodawczynię do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do udostępnienia jej informacji przetworzonej, wskazał dodatkowo, iż informacja o numerach działek przejętych na własność gminy R., przeznaczonych pod budowę dróg publicznych oraz o ich numerach ksiąg wieczystych jest rozproszona i wymaga przygotowania zestawienia opartego o przegląd licznych decyzji zatwierdzających podziały nieruchomości oraz operatu ewidencji gruntów i budynków. Mimo tego wezwania, jak zaznaczył, wnioskodawczyni nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu jej informacji przetworzonej. Zdaniem Kolegium, żądanie informacji publicznej w granicach wyznaczonych we wniosku – wbrew twierdzeniom strony – pozwala uznać, że dotyczyło ono w rzeczywistości informacji przetworzonej. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że aby sprostać wnioskowi strony wytworzenie żądanej informacji wymaga przeprowadzenia dodatkowych prac polegających na wyłączeniu z całości dokumentacji, zbioru decyzji, Urzędu Miasta R. tych dotyczących podziału nieruchomości z zamysłem przejęcia przez gminę R. wydzielonych nieruchomości pod drogi publiczne oraz zestawienia tak zdobytej informacji z operatem, ewidencją gruntów i budynków celem uzyskania informacji o ich numerach ksiąg wieczystych.

Argumentując organ odwoławczy wskazał, że pogląd, zgodnie z którym żądanie zestawienia określonych (rozproszonych) informacji może stanowić informację publiczną przetworzoną, której udostępnienie wnioskodawcy wymaga wykazania szczególnego interesu publicznego w takim działaniu znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Na poparcie przywołał wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 946/08.

Tym samym organ odwoławczy zaakceptował w pełni pogląd organu pierwszej instancji i stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona skarżąca – analogicznie jak w odwołaniu – zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania w stopniu mającym wpływ na jej treść, a to:

1) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu zarówno przez organ I jak i II instancji, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, co skutkowało nieprawidłowym jego zastosowaniem polegającym na uznaniu przez organ II instancji, iż wzywanie skarżącej przez Prezydenta Miasta R. do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji publicznej było prawidłowe i uzasadnione;

2) art. 16 ust. 1 tej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji decyzji Prezydenta Miasta R. odmawiającej udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej mimo braku przesłanek ustawowych do wydania decyzji odmownej;

3) art. 7 i 77 Kpa poprzez niepodjęcie przez organ zarówno I jak i II instancji wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, polegające na niepodjęciu przez te organy czynności mających na celu ustalenie interesu publicznego po stronie skarżącej w uzyskaniu żądanej informacji publicznej.

Formułując powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a) wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto wniosła o połączenie sprawy, na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a., ze sprawą wniesioną przez skarżącą w dniu [...], na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] (znak nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] (nr [...]) odmawiającą udostępnienia jej informacji publicznej polegającej na wskazaniu numerów działek oraz numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, które na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały w ciągu ostatnich 3 lat wydzielone pod drogi publiczne i na mocy art. 98 ust. 1 ugn przeszły na własność Gminy Ś. — z uwagi na to, że sprawy pozostają ze sobą w związku.

W uzasadnieniu skargi, jej autor, przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, powtórzył — co do istoty — argumentację zawartą w odwołaniu. Po czym stwierdził, że przeniesienie informacji na inny nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, zsumowanie są takimi zabiegami, które oznaczają co najwyżej przekształcenie informacji w inną formę. W ocenie strony skarżącej selekcja dokumentów i protokołów, ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie dają podstaw do zakwalifikowania informacji jako przetworzonej. O przetworzeniu nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych. Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno – techniczne nie mogą zwalniać zobowiązanego podmiotu z obowiązku udzielenia informacji. Na poparcie wyrażonego stanowiska przytoczyła wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1072/11. Ponadto za WSA w Gliwicach podała, że selekcja dokumentów będących w posiadaniu organu, i ich analiza pod względem treści stanowią zwykłe procesy związane z rozpatrywaniem wniosku, ponieważ w wyniku ich stosowania nie powstaje żadna nowa, pod względem jakościowym informacja – tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 880/11.

Strona skarżąca wskazała także na obowiązek prowadzenia przez gminę odrębnej ewidencji, w której zamieszczane są informacje dotyczące nieruchomości pozostających w zasobie gminy. Jako nieuzasadnione uznała twierdzenia organów dotyczące przedstawienia informacji w postaci zbiorczych zestawień danych znajdujących się w różnego rodzaju dokumentach. Żądanie udostępnienia informacji dotyczyło bowiem jedynie nieruchomości, które przeszły na własność Gminy, a względem których powinna ona prowadzić odrębną ewidencję, w której powinny znaleźć się informacje obejmujące oznaczenie nieruchomości, w tym według księgi wieczystej oraz katastru nieruchomości.

Zdaniem skarżącej wskazuje to, że zasadnicza treść informacji nie uległaby zmianie przed jej udostępnieniem, co z kolei pozwala na potraktowanie jej jako informacji prostej. Przeprowadzone przez organ czynności zmierzające do udostępnienia informacji miałyby bowiem jedynie charakter czynności technicznych, zmierzających do mechanicznej selekcji informacji w prowadzonej przez gminę ewidencji. Podkreśliła, że nie można usprawiedliwiać zaskarżonej decyzji trudnościami organizacyjnymi Urzędu Gminy, bądź też zaniedbaniami pracowników gminy w zakresie prowadzenia przez organ wykonawczy ewidencji nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu.

Reasumując stwierdziła, że odmowa udostępnienia informacji stanowi naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organy błędnie zinterpretowały treść tego przepisu uznając, że żądana informacja ma charakter przetworzony. W przypadku właściwej wykładni organ II instancji uznałby żądaną informację jako prostą. Z tej przyczyny, w jej ocenie, decyzja powinna być uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. Na zakończenie odwołała się do poglądu wyrażonego w orzeczeniu WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Go 667/2011, w którym stwierdzono, że w razie niewskazania przez wnioskodawcę interesu publicznego, organ powinien we własnym zakresie zbadać jego istnienie. Dopiero w razie ustalenia jego braku można wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji wraz ze szczegółowym uzasadnieniem. Zdaniem strony skarżącej stwierdzenie organu, że wnioskodawca nie wykazał istnienia interesu publicznego stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa. Przemawia to za uchyleniem zaskarżonej decyzji również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Zdaniem Kolegium gdy w celu uzyskania informacji wymagana jest analiza całego zasobu dokumentów, to dochodzi do tzw. przetworzenia informacji, której udostępnienie wymaga wykazania istnienia interesu publicznego. W jego ocenie organ I instancji nie był zobowiązany do utrzymania odrębnej ewidencji gruntów, prowadzonej wg kryteriów wynikających z wniosku strony. Nadto, jak zaznaczył, organ pierwszoinstancyjny podjął działania zmierzające do zbadania istnienia szczególnego interesu publicznego, bowiem po ustaleniu, że informacja objęta wnioskiem jest informacją przetworzoną i braku istnienia uprawnienia wnioskodawczyni do jej otrzymania, wezwał stronę do jego wykazania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na mocy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosowanie do art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

Spór, co do zasady, koncentruje się wokół ustalenia czy żądana przez stronę skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej jaki wywodzi strona skarżąca, czy też informacji przetworzonej – jak twierdzi organ.

W konsekwencji uznania czy organ zobowiązany był do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...].

W tym miejscu wskazać należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd tożsamy z prezentowanym poniżej a wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 111/14, nota bene zapadłym także ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] (nr [...]) w przedmiocie informacji publicznej, mocą którego uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] (nr [...]) odmawiającą stronie udostępnienia wnioskowanych informacji.

Na wstępie podkreślenia wymaga, co nie jest sporne, że żądana przez wnioskodawczynię informacja miała charakter informacji publicznej, a adresat wniosku należał do podmiotów zobowiązanych w rozumieniu u.d.i.p. Kwestią sporną, jak wskazano powyżej, jest natomiast, czy słusznie odmówiono udostępnienia stronie skarżącej informacji publicznej powołując się na to, że żądana informacja ma charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy, a wnioskodawczyni nie wykazała przesłanki w postaci szczególnej istotności tej informacji dla interesu publicznego.

Przechodząc do istoty sporu jawi się także potrzeba zwrócenia uwagi, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy – prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu a od osoby korzystającej z przysługującego jej prawa nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jedynym w tym zakresie wyjątkiem jest sytuacja opisana w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z zamieszczoną tam regulacją adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej może domagać się od wnioskodawcy wykazania, że żądanie zawarte we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jest to możliwe wyłącznie wtedy, gdy żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej o charakterze przetworzonym ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu wymaga wydania decyzji administracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p do decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to dla adresata wniosku, że uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na charakter informacji traktowany przez niego jako przetworzona musi odpowiadać m.in. regułom wynikającym z art. 107 § 3 Kpa.

Dla oceny skuteczności skargi stało się zatem konieczne rozważenie, czy Prezydent Miasta R., a także organ odwoławczy, należycie wywiedli w przedstawionych stronie decyzjach przyczyny, dla których wnioskowana przez skarżąca informacja nie mogła być jej udostępniona. Organ pierwszej instancji zakwalifikował wnioskowaną informację jako przetworzoną dlatego, że dla jej przygotowania niezbędne będzie przeanalizowanie zasobu posiadanych dokumentów w celu pozyskania poszczególnych danych i ujęcia tych danych w formę zestawienia. Gmina nie posiada bowiem wyodrębnionego zbioru informacji, których dotyczył wniosek.

Organ odwoławczy w pełni zaaprobował to stanowisko wskazując dodatkowo, że sprostanie żądaniu strony wymagać będzie sporządzenia odrębnego zestawienia po przeanalizowaniu zasobu dokumentów będących w posiadaniu tego organu celem wyodrębnienia rozproszonej tam informacji.

W ocenie Sądu organ drugoinstancyjny nie odniósł się jednak do argumentacji zaprezentowanej w odwołaniu, a dotyczącej obowiązku prowadzenia przez gminę ewidencji gminnego zasobu nieruchomości zawierającej zarówno numery działek, jak i numery ksiąg wieczystych. Nie wykazał też, by ilość dokumentacji była tak duża, że w istocie nakład pracy wykraczałby poza wymagany do udzielenia informacji publicznej nieprzetworzonej. Nie wykazał nawet orientacyjnie, jaki czas byłby potrzebny do przygotowania takiej informacji, ilu utworzonych w okresie trzech lat dróg publicznych w gminie – mieście R. dotyczyć może wniosek. Nie wykazał także z jakimi nakładami finansowymi wiąże się jego realizacja, a wyjaśnienie tej okoliczności stanowiłoby jeden z istotniejszych argumentów przemawiający z uznaniem żądanej przez skarżącą informacji za przetworzoną. Uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się bowiem z poniesieniem określonych środków zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa – tak też wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11.

Zdaniem Sądu przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie, że żądana przez skarżącą informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej nie jest argumentacją przekonywującą. Wszak sięgnięcie do zbiorów dokumentów zawierających informacje proste i przedstawienie tych informacji w odrębnym zestawieniu samo w sobie nie stanowi jeszcze, że są to absorbujące czynności analityczne, organizacyjne a przede wszystkim intelektualne, prowadzące w rezultacie do powstania całkowicie nowej informacji. Przetworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznych) i nadania skutkom tego działania cech całkowicie nowej informacji (por. H. Izdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r.). Trudno odmówić racji skarżącej, iż dość lakonicznie przedstawione czynności jakie podjąć miałby organ w celu udostępnienia wnioskowanej informacji są raczej czynnościami technicznymi, zmierzającymi do mechanicznej selekcji informacji w prowadzonej przez gminę ewidencji.

Pochopne uznanie informacji publicznej za przetworzoną prowadzić może do niedopuszczalnego i bezzasadnego ograniczania obywatelskiego prawo do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Jednakże traktowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko dlatego, że miałaby to być informacja przygotowana specjalnie dla wnioskującego o nią podmiotu na podstawie dokumentów posiadanych przez udzielającego informacji nie wydaje się zasadne.

Co prawda w piśmiennictwie prawniczym, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, to jednak w rzeczywistości każde pozytywne załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej polega na wytworzeniu informacji z pewnej całości, zgodnie ze sprecyzowanym wskazaniem wnioskodawcy, Udostępnienie informacji publicznej, gdy nie jest ona dostępna na stronach BIP, wymaga sięgnięcia do posiadanej przez organ dokumentacji (dokumentacji źródłowej) pod kątem kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę i sporządzeniem jej "specjalnie dla niego". W tej sytuacji rozróżnienie na informację prostą i przetworzoną, które czyni ustawodawca, byłoby zbędne, każda bowiem informacja publiczna stanowiłaby informację przetworzoną. Jednocześnie trudno nie zauważyć, że postępująca informatyzacja oraz powszechna praktyka umieszczania danych, stanowiących informację publiczną w formie elektronicznych baz, do których dostęp uzyskać można w kilka sekund, zmieniły pojęcie "dostępności" informacji publicznej, z czym wiąże się także zmniejszenie zakresu pojęcia "informacja przetworzona". Wykładnia tego pojęcia powinna odbywać się według kryterium uwzględniającego aktualny, przeciętny poziom techniczny i organizacyjny obsługi udostępniania informacji publicznej. Z tych też przyczyn trudno uznać za czasochłonne i trudne organizacyjno – technicznie, a nadto wymagające intelektualnego wkładu i angażujące wielu urzędników wybranie określonej ilości danych z materiału źródłowego będącego w posiadaniu gminy, który w dodatku jest najprawdopodobniej w wersji elektronicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji legalnej "informacji przetworzonej". Niemniej jednak wydanie decyzji odmownej ze względu na potraktowanie żądanej informacji, jako informacji przetworzonej, nakłada na organ obowiązek wykazania w sposób nie budzący wątpliwości, z jakich przyczyn zajął w sprawie takie stanowisko. Zdaniem Sądu przedstawione w uzasadnieniu organu pierwszej instancji czynności jakie muszą zostać podjęte w celu załatwienia wniosku strony nie dowodzą, że w ich wykonaniu powstanie nowa pod względem jakościowym informacja lecz sugerują raczej proste zestawienie pewnej liczby danych figurujących w posiadanych przez Miasto R. ewidencjach. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną wyłącznie poprzez proces zestawienia kilku informacji. Zasadniczo każda selekcja informacji publicznej zgodnie z żądaniem wniosku o jej udostępnienie z puli informacji dostępnej organowi wymagać będzie wykonania pracy myślowej połączonej z analizą posiadanych przez organ informacji. Nie jest to jednak jeszcze przetworzeniem, które wymaga wygenerowania jakościowo nowej informacji.

Z tej przyczyny, w ponownym postępowaniu, organ rozważy powtórnie, czy konieczne do załatwienia wniosku skarżącej czynności wykraczają poza techniczny wybór kilku danych z posiadanych przez organ dokumentów źródłowych. Ustosunkuje się do także do twierdzeń skarżącej przedstawionych zarówno w jej odwołaniu, jak i skardze biorąc pod uwagę obowiązki ciążące na organie wykonawczym z tytułu przywoływanych przez skarżącą przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przypomnieć tu trzeba, że działki gruntu wydzielone pod gminne drogi publiczne z nieruchomości przechodzą, z mocy prawa, na własność gminy stając się gminnym zasobem nieruchomości ewidencjonowanym przez organ wykonawczy gminy. Ewidencjonowanie to ma przebiegać zgodnie z katastrem nieruchomości stanowiącym jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Mając na względzie te uregulowania prawne organ wykaże dlaczego, mimo posiadanych źródłowych danych zarówno o drogach publicznych na terenie Miasta R., jak i o ewidencji nieruchomości wchodzących w skład zasobu gminnego, załatwienie wniosku skarżącej wymagać będzie sui generis obróbki wielu prostych danych angażującej intelektualną pracę, środki osobowe i finansowe w celu wytworzenia nowego jakościowo rodzaju informacji.

Organ weźmie przy tym pod uwagę, że wymagane dla załatwienia sprawy ustalenia bezspornie nie mogą zamknąć się stwierdzeniem, że żądanie strony będzie wymagało sporządzenia odrębnego zestawienia po przeanalizowaniu całego zasobu dokumentów. Wskazać tu można organowi dokument o dużym znaczeniu dla określenia granic oraz instrumentów dostępu do informacji publicznej jakim jest Zielona Księga Wspólnoty Europejskiej, która położyła podwaliny pod przyszłą regulację tej materii, uwzględniając dotychczasowe orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz Sądu Pierwszej Instancji, jak również zmiany w Traktacie Wspólnoty Europejskiej. W dokumencie tym stwierdza się między innymi, że transparentność w życiu publicznym jest obecnie jednym z podstawowych wyzwań społeczeństwa demokratycznego. Zdaniem autorów Zielonej Księgi regulacja w zakresie dostępu do informacji publicznej powinna cechować się limitowaniem wyjątków od wolnego dostępu do informacji, rygorystyczną (wąską) wykładnią tych wyjątków, proporcjonalnością ich stosowania oraz zasadą dowodu, co oznacza, iż nie wystarcza uprawdopodobnienie przez organ publiczny, że dana informacji nie może zostać udostępniona, potrzebne jest bowiem udowodnienie takiej tezy (por. treść opinii Sekretarza Komitetu integracji Europejskiej do sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektu poselskiego do ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 25 czerwca 2001 r. druk sejmowy nr 2094).

Zastrzeżenia Sądu budzi także dokonana przez organ interpretacja art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p. Przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego", określoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli. Ustawodawca określił w nim to – czy udostępnienie określonej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Nie można zatem, tak jak uczynił to organ utożsamiać interesu publicznego wyłącznie z interesem państwa czy gminy.

W piśmiennictwie prawniczym wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Nie oznacza to jednak, że obywatel nie pełniący wskazanych wyżej lub podobnych funkcji, nie może uzyskać informacji publicznej przetworzonej. Byłby to wniosek zbyt daleko idący, a takie rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezzasadnie ograniczałoby obywatelskie prawo do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w ustawie o dostępie do informacji publicznej (J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk, dnia 6 czerwca 2006 r.).

W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, co bezkrytycznie zaakceptował organ odwoławczy, brak jest jakichkolwiek rozważań w kierunku oceny, czy żądana przez skarżącą informacja może być szczególnie istotna z punktu widzenia interesu publicznego. Trudno też uznać, za takie rozważania podjętą przez organ odwoławczy próbę zdefiniowania tej przesłanki. Tymczasem art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nie może być interpretowany w ten sposób, że dla uzyskania informacji publicznej wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że żądane informacje mają istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego. Także adresat wniosku powinien ustalić, ocenić i wykazać, że udzielenie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dla dokonania takiej oceny znaczenie ma zatem nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. Niewykazanie się w sposób wyraźny przez wnioskodawcę "szczególnym interesem publicznym" nie zwalnia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji z rozważenia, czy wnioskodawca taki interes posiada – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1505/11 i z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 787/10, publ. CBOSA).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje także pojęcia "kwestii szczególnie istotnej dla interesu publicznego". Dlatego też odmowa udzielenia informacji publicznej na tej podstawie nosi znamiona uznaniowości. Organ orzekający w sprawie jest obowiązany ocenić, czy udostępnienie informacji przetworzonej będzie służyć interesowi publicznemu czy też służyć będzie wyłącznie realizacji indywidualnych (prywatnych) celów, nie mających związku z poprawą funkcjonowania Państwa, samorządów, wspólnot lokalnych itp. W kontekście art. 61 Konstytucji RP organ administracji publicznej dokonując interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej powinien jednak dążyć do tego, aby informacja publiczna została udostępniona, jeśli nie zachodzą określone ustawą ograniczenia w jej udostępnieniu. Za rozszerzającym sposobem rozumienia przepisów ustawy wypowiada się również doktryna. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że celem prawa do informacji jest zapewnienie jawności życia publicznego, przejrzystości działań organów państwa i innych instytucji wykonujących zadania publiczne, a w konsekwencji zapewnienie możliwości wpływania obywateli na postępowanie władz publicznych w zakresie, w jakim pozwala na to system demokratycznego państwa prawnego. Z punktu widzenia funkcjonalnej wykładni prawa oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania "mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych" (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, (w:) Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980—2005, Warszawa 2005, s. 147—149).

Słuszne jest zatem stwierdzenie, że odmowa udostępnienia informacji przetworzonej z uwagi na brak interesu publicznego może nastąpić jedynie w przypadku wykazania przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, iż uzyskanie takiej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nawet w wypadku gdy wnioskodawca nie odpowie na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia musi zawsze w uzasadnieniu decyzji o odmowie odnieść się do kwestii, czy przesłanka, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. istnieje czy też nie – por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 976/11 i z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 402/11, publ. CBOSA.

Podsumowując Sąd stwierdza, że rolą organu będzie w pierwszej kolejności rozważenie, czy występuje w sprawie pierwsza z przesłanek wymienionych w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a ocena interesu publicznego, zgodnie ze wskazaniami Sądu, może stać się konieczna dopiero po ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości, że wniosek skarżącej dotyczy informacji przetworzonej.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd uznał zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję organu za przedwczesne, wydane bez należytego rozpatrzenia sprawy i bez wymaganego w treści art. 107 § 3 Kpa uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i art. 119 pkt 2 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Koszty przyznano skarżącej na mocy art. 200 § 1 wskazanej ustawy w związku z jej wnioskiem zawartym w skardze.