Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wr 343/25 w sprawie ze skargi A. R. na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 lutego 2025 r. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz A. R..

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 lipca 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wr 343/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 lutego 2025 r., stwierdził, że Rada Gminy [...] dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 20 lutego 2025 r. i bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I), zobowiązał Radę Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 20 lutego 2025 r. (pkt II), oddalił dalej idącą skargę (pkt III), a także zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 20 lutego 2025 r. A. R. (dalej: "skarżąca") skierowała do Rady Gminy [...] (dalej: "organ") wniosek o udzielenie informacji publicznej i udostępnienie dokumentów w ramach dostępu do informacji publicznej, na podstawie art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej: "u.d.i.p."), poprzez:

1. udostępnienie nagrania z Komisji Rady, na których omawiany był projekt niniejszego oświadczenia,

2. udostępnienie uwierzytelnionej kserokopii dokumentów na podstawie których Radni przygotowali projekt tego oświadczenia i zweryfikowali dane ujęte w tym oświadczeniu,

3. podanie danych osoby bądź osób, które przygotowały dla Radnych Gminy [...] projekt oświadczenia, który był procedowany na Sesji Rady Gminy [...] w dniu 30 grudnia 2024 r. w sprawie skierowania do kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli prawidłowości wydatkowania środków publicznych z budżetu Gminy [...] na wypłaty nagród, premii dla czworga pracowników Urzędu Gminy zatrudnionych w Wydziale Finansowo-Podatkowym Urzędu Gminy [...] w okresie kadencji 2018-2024;

4. udzielenie informacji i przedstawienia kopii uwierzytelnionych dokumentów potwierdzających w jakim dniu i z jakimi dokumentami poszczególni Radni Gminy [...] otrzymali projekt niniejszego oświadczenia, tj. czy projekt oświadczenia i dokumenty potwierdzające zawartą w nim treść Radni Gminy [...] otrzymali wraz z materiałami na Sesję, a jeżeli tak, to kiedy, bądź też czy odrębnie, a jeżeli tak to wskazanie tego dnia i czy do projektu oświadczenia otrzymali dokumenty potwierdzające zawarte tam informacje wraz z uwierzytelnioną kserokopią tych informacji bądź dokumentów źródłowych.

W obszernej odpowiedzi, pismem z 6 marca 2025 r. Przewodniczący Rady Gminy poinformował skarżącą, że cyt. "Informacją publiczną, o której mowa w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902) będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Wnioskiem, w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan pewnych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

Analiza art. 6 ustawy wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu. Zamierzenia mogą więc odnosić się jedynie do spraw ogólnych, przybierających postać uchwalonych już programów bądź zamierzeń w zakresie działań prawodawczych lub działań w sferze polityki państwa lub mych organów publicznych. Dotyczy to jednak informacji już istniejących w chwili udzielania informacji, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podjęcia określonych działań (wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., II SAB 70/02, "Wokanda" 2002, nr 11, s. 31). Innymi słowy, informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku, a więc odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych przez podmiot zobowiązany i tylko w takiej formie może być udostępniona.

Informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 ustawy, dotyczyć ma sprawy publicznej, czyli istotnej dla ogółu społeczeństwa.

Podkreślić należy, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji. Brak zatem jakichkolwiek ograniczeń, zarówno co do liczby, jak i jakości żądanych informacji. Praktycznie wystarczy wykazane, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej i taka sytuacja, jak się może wydawać, uzasadnia sama przez się obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotom który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że w praktyce dochodzi często do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznych. Należy w tym miejscu przywołać i zaaprobować pogląd J. Drachala, według którego nadużycie prawa dostępu do informacji będzie podlegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Z punktu widzenia funkcjonalnej wykładni prawa oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania, "mają służyć dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem ustawy nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów prywatnych. Nadto należy wskazać, że z uwagi na fakt, iż wniosek Pani nie podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie zostanie wydana decyzja odmowna, o której mowa w art. 16 ustawy.".

Pismem z dnia 14 marca 2025 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca, w obszernym uzasadnieniu skargi, szczegółowo uzasadniła swoje stanowisko, które następnie poszerzyła w piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2025 r.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, powielając dotychczasową argumentację w sprawie ze wskazaniem (dodatkowo), że nie jest organem zobowiązanym do udzielenia skarżącej odpowiedzi na wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że wniosek o udzielenie informacji publicznej, o który chodzi w badanej sprawie, dotyczył udostępnienia nagrania z Komisji Rady, na których omawiany był projekt oświadczenia Rady Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2024 r. (pkt 1 wniosku) oraz udostępnienia dokumentów na podstawie których przygotowano oświadczenie i zweryfikowano dane w nim zawarte oraz dokumentów potwierdzających w jakim dniu i z jakimi dokumentami poszczególni Radni otrzymali projekt tego świadczenia (pkt 2 i 4 wniosku) oraz przedstawienia danych osoby (osób), które przygotowały projekt tegoż oświadczenia (pkt 3 wniosku). Przedmiot żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej został zatem bardzo konkretnie określony i odnosił się do czynności związanych z pracą organu stanowiącego gminy - Rady Gminy [...]. Wniosek ten został skierowany do Rady Gminy [...] 20 lutego 2025 r. (i jak wynika z prezentaty tegoż samego dnia wpłynął do Rady), która w odpowiedzi, pismem z dnia 6 marca 2025 r. (celowo zacytowanym przez Sąd w całości w części faktycznej uzasadnienia) poinformowała skarżącą jedynie, co należy rozumieć przez informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, z powołaniem się na art. 1 i 6 tej ustawy. W ostatnim zdaniu tegoż pisma Rada Gminy [...] ostatecznie uznała, że "wniosek Pani nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zostanie wydana decyzja odmowna, o której mowa w art. 16 ustawy". Z treści tej odpowiedzi (pomimo jej obszerności), nie wynika jednak, aby Rada Gminy [...] w jakimkolwiek stopniu odniosła się do przedmiotu wniosku tj. do żądanych przez skarżącą informacji wskazanych przez nią szczegółowo w pkt 1-4 wniosku. Trudno zatem przyjąć - aby taka odpowiedź, choć wysłana do skarżącej w 14 dniowym terminie wynikających z u.d.i.p. - przy takim stopniu ogólności i przy okoliczności, że stanowi ona (w takiej właśnie formie) odpowiedź (również) w sprawach innych wniosków kierowanych do Rady Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej (ustalenie Sądu – patrz: sprawa o sygn. akt IV SAB/Wr 320/25), stanowiła o rozpoznaniu wniosku skarżącej przez Radę Gminy [...] zgodnie z przepisami u.d.i.p., a jako taka uwalniała ją od zarzutu bezczynności. Taka forma udzielonej odpowiedzi (ogólna, nienawiązująca w istocie w żaden sposób do przedmiotu wniosku skarżącej zawierającego przecież konkretne żądania o udostępnienie: nagrania (pkt 1 wniosku) oraz konkretnych dokumentów wymienionych w pkt 2-4 wniosku, czy też wskazanie danych osoby (osób), o których mowa w pkt 3 wniosku, nie realizuje zatem, zdaniem Sądu, celu ustawy. Tym samym odpowiedź Rady Gminy [...] z dnia 6 marca 2025 r. choć bardzo obszerna, to z ww. przyczyn, nie stanowiła właściwej reakcji na złożony przez skarżącą wniosek, gdyż w żaden sposób nie odniosła się do zawartych w nim treści i jako taka pozostawia złożony przez skarżącą wniosek jako "niezałatwiony", czyniąc skargę uzasadnioną.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Gminy [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej: "p.p.s.a.") poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że Rada Gminy [...] dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej.

2. naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że Rada Gminy [...] jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy Przewodniczący Rady Gminy nie jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec enumeratywnie wymienionych w art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym kompetencji.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Rada Gminy [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji, a także oświadczyła, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. R. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że Rada Gminy [...] dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej oraz że Rada Gminy [...] jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy Przewodniczący Rady Gminy nie jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Na wstępie zauważyć należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała rozumienia informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), ani tego, że żądana we wniosku z dnia 20 lutego 2025 r. informacja nie ma charakteru publicznej (nie podniesiono żadnych zarzutów z zakresu ustalenia stanu faktycznego). Jednocześnie podkreślić należy, że postępowanie związane z udostępnieniem informacji publicznej jest w swej istocie odformalizowane.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy podmiotem władzy publicznej jest gmina, której zostały przypisane określone zadania administracyjne (głównie w art. 6 - 8 u.s.g.). Organami gminy zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.g. są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Organom tym w szeregu przepisów przydzielono określone funkcje konieczne do prawidłowej realizacji powierzonego gminie wolumenu zadań administracyjnych. Funkcje te organy wykonują w imieniu danej gminy.

Właściwym podmiotem do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. będzie odpowiedni organ władzy publicznej. Do kategorii tej niewątpliwie należą organy samorządu terytorialnego, a w niniejszej sprawie właściwy organ gminy – rada gminy i to do niej skierowany był wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Tym samym wszelka argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej związana z wykazaniem, że przewodniczący rady gminy nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Wniosek z 20 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do Rady Gminy [...] i to Rada Gminy [...] pismem z 6 marca 2025 r. udzieliło odpowiedzi na ten wniosek. Wreszcie to bezczynność Rady Gminy [...] w udostępnieniu informacji publicznej była przedmiotem skargi do WSA we Wrocławiu i to ten organ został wskazany w zaskarżonym wyroku z 10 lipca 2025 r., jako podmiot zobowiązany. Zatem Rada Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. A skoro Rada Gminy [...] nie udostępniła żądanej we wniosku z 20 lutego 2025 r. informacji publicznej, co zasadnie wskazał Sąd I instancji, to w tym zakresie podmiot ten pozostaje w bezczynności.

Jedynie ubocznie, w kontekście treści skargi kasacyjnej oraz potencjalnych dalszych działań podmiotu zobowiązanego należy podkreślić, że forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Odpowiedź na pytanie o formę, w jakiej powinna nastąpić reakcja organu na to zjawisko, wymaga zaś uprzedniego uchwycenia istoty zjawiska i mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej.

Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.

W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym, umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyroki NSA: z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Mechanizm nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w bezpośrednim związku z celami i motywami, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, a cele te i motywy mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być zatem nieznajomość tych właśnie motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Wszystkie te okoliczności powinny być jednak przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji, dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane stało się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 12 lipca 2024 r., III OSK 2604/23, z 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; z 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; z 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; z 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; z 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; z 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; z 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21). Do chwili obecnej nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej przez zobowiązany organ ze względu na nadużycie prawa przez skarżącą w odpowiedzi na złożony przez nią wniosek z dnia 20 lutego 2025 r., a więc organ niewątpliwie pozostaje w bezczynności w jego załatwieniu.

Podkreślenia przy tym wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza na obecnym etapie postępowania kwestii istnienia przesłanki nadużycia prawa, wskazując jedynie, że pismo z dnia 6 marca 2024 r. nie może zawierać rozstrzygnięcia opartego na tejże przesłance.

Z wyżej przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Wniosek skarżącej o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. został oddalony (pkt 2 wyroku), ponieważ nie wykazała ona (odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście), że takowe koszty poniosła, a zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 przepisy art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika.