Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1348/19 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] oraz punkt 2 decyzji Starosty S. z dnia [...]lipca 2019 r. znak [...], 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1348/19 oddalił skargę [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta S. decyzją z [...] lipca 2019 r. znak [...] orzekł w punkcie 1 o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej położonej w S., stanowiącej działki ewid. nr [...]o pow. 0,079 ha, nr [...] o pow. 0,0261 ha, nr [...] o pow. 0,3241 ha i nr [...] o pow. 0,5206 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], w której własność wpisana jest na rzecz L. K. i M. L. K. - na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej - poprzez zezwolenie [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. w ramach realizacji projektu pod nazwą "Poprawa bezpieczeństwa zasilania obszaru Z. Budowa linii napowietrznej dwutorowej 110 kV, wraz z budową GPZ J. oraz rozbudową stacji GPZ S. i GPZ Z.", na podwieszeniu na nieruchomości sześciu przewodów fazowych i dwóch przewodów odgromowych napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, posadowienie jednego słupa linii wraz z osprzętem oraz zajęciu nieruchomości pod pas technologiczny zgodnie z załącznikami nr 1 – 8 do decyzji. W punkcie 2 decyzji orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej, położonej w S., stanowiącej działkę ewid. nr [...] o pow. 0,1300 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], w której własność wpisana jest na rzecz L. K. i m. L. K. - na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej - poprzez zezwolenie wnioskodawcy w ramach realizacji projektu pod nazwą "Poprawa bezpieczeństwa zasilania obszaru Z. Budowa linii napowietrznej dwutorowej 110 kV, wraz z budową GPZ J. oraz rozbudową stacji GPZ S. i GPZ Z.", na zajęcie części działki nr [...] pod pas technologiczny napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, zgodnie z załącznikami graficznymi nr 9 i nr 10 do decyzji o powierzchni ograniczenia wynoszącej 0,0011 ha (oznaczonej na załącznikach kolorem żółtym), o szerokość wynoszącej 20 m - po 10 m od osi linii w obie strony.

[...] Spółka Akcyjna w K. odwołała się od powyższej decyzji w zakresie punktu 2 zarzucając naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez odmowę ograniczenia sposobu korzystania z części tej nieruchomości gruntowej, pomimo że jest ona niezbędna w celu realizacji przez Spółkę inwestycji celu publicznego z uwagi na zajęcie ww. działki pod pas technologiczny linii napowietrznej zarówno na czas prac budowlanych, jak i po zakończeniu inwestycji.

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2019 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podzielił stanowisko organu I instancji przyjmujące, że art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może służyć wprowadzaniu ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości wynikających z samego tylko wyznaczenia strefy kontrolowanej, czy też - jak wskazano we wniosku oraz w decyzji organu I instancji - pasa technologicznego "na czas prac budowlanych i po zakończeniu inwestycji", bowiem kłóci się to z istotą instytucji uregulowanej w powołanym przepisie. Organ powołał się w tym zakresie na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2017 r. o sygn. akt: I OSK 3352/15, I OSK 3353/15 i I OSK 3496/15, jak również wydane na kanwie spraw o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, na których realizowana ma być inwestycja pod nazwą "Poprawa bezpieczeństwa zasilania obszaru Z. Budowa linii napowietrznej dwutorowej 110 kV, wraz z budową GPZ J oraz rozbudową stacji GPZ S. i GPZ Z.", wyroki WSA w Krakowie z 3 lipca 2019 r., sygn. II SA/Kr 479/19 oraz II SA/Kr 375/19. W ocenie organu celem pozyskania prawa do korzystania z przedmiotowej części nieruchomości na potrzeby prowadzenia prac budowlanych związanych z realizacją planowanej inwestycji inwestor może skorzystać z instytucji uregulowanej w art. 47 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.b."

W kwestii ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości po zrealizowaniu planowanej inwestycji organ wskazał, że zgodnie z pkt 1 ppkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla m.in. wsi S., przyjętego uchwałą Rady Gminy S. nr XX/161/16 z dnia 28 grudnia 2016 r., działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem "19MN" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Plan ten dopuszcza lokalizację dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, oznaczonej na rysunku symbolem En 110 kV, z odcinkowym jej kablowaniem, oznaczonym symbolem Ek 110 kV, jak również wynikającą z dokumentacji technicznej korektę przebiegu linii. Co istotne z treści powołanego planu miejscowego (pkt 1 ppkt 7) wynika jednoznacznie, że od napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV obowiązuje zachowanie pasa technologicznego o szerokości 20 m (po 10 m od osi linii w obie strony). W granicach pasów technologicznych obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia określone w przepisach odrębnych dotyczących lokalizacji sieci energetycznych. Oznacza to, że przebieg przedmiotowej linii został już ustalony na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla m.in. wsi S., który to akt prawa miejscowego obejmuje także ograniczenia wynikające z wybudowania projektowanego obiektu liniowego.

[...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Oceniając, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości pod pas technologiczny mieści się w hipotezie art. 124 ust. 1 u.g.n., Sąd wskazał, że normę wynikającą z tego przepisu należy interpretować w sposób ścisły. W art. 124 ust 1 u.g.n. jest mowa jedynie o zakładaniu urządzeń szczegółowo tam wyliczonych, natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, że celem ustawodawcy było również objęcie hipotezą pasa technologicznego w sąsiedztwie urządzeń. Na poparcie tego stanowiska Sąd odwołał się do interpretacji art. 124 ust. 1 u.g.n. dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja realizuje zasadę proporcjonalności, bowiem chroni właścicieli nieruchomości przed nadmierną ingerencją w ich prawo własności. Inwestor nie pozostaje przy tym bez możliwości realizacji inwestycji, o której mowa w pkt 1 decyzji organu I instancji, niezaskarżonym odwołaniem, uwzględniającym wniosek o ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości. Ocena treści wniosku, akt sprawy, czy skargi inwestora nie pozwala zaś na przyjęcie, że teren pasa technologicznego ma być zajęty pod konkretne roboty budowlane bądź urządzenia. We wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości podano wyłącznie, że część działki nr [...] ma być przeznaczona pod pas technologiczny, gdyż "szerokość pasa technologicznego (...) jest bezpośrednio związana z koniecznością budowy linii wysokiego napięcia dla przesyłu energii, a także jej eksploatacji poprzez zapewnienie swobodnego dostępu do urządzeń przesyłowych, dokonywania okresowych konserwacji linii oraz usuwania awarii itp."

Sąd zgodził się z organem, że na czas prowadzenia robót związanych z realizacją inwestycji możliwość zajęcia działki nr [...] inwestor będzie mógł uzyskać na podstawie art. 47 P.b. Odnosząc się do zarzutu skargi co do braku uprawnień inwestora do prowadzenia w razie potrzeby na nieruchomości prac związanych m.in. z konserwacją lub usunięciem awarii na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n. po zakończeniu prac budowlanych, Sąd uznał, że właściciel urządzeń przesyłowych będzie mógł w razie potrzeby skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 124b u.g.n. Przepis ten wskazuje, że brak jest podstaw do ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. na przyszłość, niejako in blanco, celem zapewnienia nieograniczonego dostępu do urządzeń przesyłowych na potrzeby ich konserwacji czy usuwania awarii. Niewątpliwie konieczność uzyskania decyzji starosty na podstawie art. 124b u.g.n. przed każdorazową konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii stanowi dla właściciela urządzeń przesyłowych pewne utrudnienie, odpowiada jednak zasadzie proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu, przy minimalizacji ingerencji w prawa obywateli.

Sąd zgodził się również z Wojewodą [...], że ograniczenia w korzystaniu z przedmiotowej nieruchomości wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. przez jego nietrafną wykładnię i przyjęcie, że w przepisie tym jest mowa jedynie o zakładaniu urządzeń szczegółowo tam wyliczonych, natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, że celem ustawodawcy było również objęcie hipotezą przepisu pasa technologicznego w sąsiedztwie urządzeń oraz że nie jest możliwe w trybie art. 124 u.g.n. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na cele zapewnienia pasa technologicznego linii energetycznej, a ponadto, że interesy przedsiębiorcy przesyłowego w sposób wystarczający podlegają ochronie także na podstawie innych przepisów, takich jak art. 47 P.b. i art. 124b u.g.n. oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez uznanie, że decyzje organów są prawidłowe i nie jest możliwe w trybie art.124 u.g.n. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na cele zapewnienia pasa technologicznego linii energetycznej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody. Powinna więc uwzględniać wcześniejsze rozstrzygnięcia zawarte w miejscowym planie lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Z normy art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika więc wymóg ścisłego określenia zakresu ograniczenia, który musi być zgodny z planem miejscowym lub decyzją lokalizacyjną. Decyzja powinna jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz zakres uszczuplenia władztwa właściciela. Pas technologiczny nie występuje samodzielnie, gdyż zawsze stanowi element budowli lub urządzenia stanowi powierzchnię części nieruchomości niezbędną dla efektywnego wykonywania przez przedsiębiorcę uprawnień w ramach służebności przesyłu w szczególności: eksploatacji, konserwacji, usuwania awarii, remontu, modernizacji, przebudowy, odbudowy lub wymiany urządzeń. W pasie tym nie powinny znajdować się obiekty, które mogą utrudniać bądź uniemożliwiać zarówno działanie linii energetycznej, jak również wpływać na wykonywanie przez przedsiębiorstwo czynności naprawczych. W szczególności pas technologiczny musi zostać wyznaczony w celu bezpiecznego i swobodnego dostępu do modernizowanych czy przebudowywanych urządzeń energetycznych (wyrok NSA z 24 września 2019 r. sygn. akt I OSK 180/19). Plan miejscowy stwarza podstawę do zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n., jeżeli dopuszcza realizację celu publicznego i w sposób precyzyjny określa lokalizację takiej inwestycji. Przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazy, nakazy i ograniczenia, związane z przebiegiem dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV wyznaczone na 20 m w zakresie ochrony przed polem elektromagnetycznym określone w przepisach odrębnych dotyczących lokalizacji sieci energetycznych, uchwalone Uchwałą Rady Gmina S. nr XX/161/16 z 28 grudnia 2016 r., obowiązują niezależnie od tego, czy na danej działce posadowione i/lub podwieszone są urządzenia przesyłowe. Przy czym decydujące jest tutaj to, że linia ma wyznaczony pas technologiczny na całym przebiegu, a nie to, czy pas technologiczny leży na tej samej działce, co projektowane przewody i słupy. Konieczne jest zatem ograniczenie prawa własności w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n., tak w przestrzeni pod projektowaną linią jak i w zakresie pasa technologicznego, który nie istnieje sam dla siebie, ale służy budowanej linii. Skarżący kasacyjnie odwołał się w tym zakresie do wyroku WSA w Krakowie z 27 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1088/19, w którym Sąd uznał, że jeżeli na działce, na której znajduje się linia (urządzenia przesyłowe), organ dostrzega konieczność ograniczenia prawa własności w przestrzeni pasa technologicznego, to taka konieczność istnieje także na działce, na której nie ma linii (urządzeń przesyłowych), ale która znajduje się w obrębie pasa technologicznego - aby uzyskać swobodny dostęp do przewodów, słupów i urządzeń posadowionych na działkach sąsiednich. "Szerokość bowiem pasa technologicznego jest taka sama i nie zmienia się w zależności od tego, czy wraz z linią znajduje się na tej samej działce". Całkowita powierzchnia obszaru ograniczenia obejmuje zatem nie tylko zasadniczą strefę pod urządzeniami, ale i strefę pasa technologicznego (eksploatacyjnego) - tak wyrok WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 1088/19, a także powołane w nim wyroki NSA z 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1669/15,WSA w Warszawie z 22 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3181/16 i WSA w Rzeszowie z 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 742/17.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Uwzględniwszy stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki dotyczące zrzeczenia się rozpoznania sprawy na rozprawie oraz fakt, że strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanego w niej zarzutu powołanego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię. Wskazywany bowiem w skardze kasacyjnej drugi zarzut, tj. naruszenie art. 61a § 1 K.p.a., jest całkowicie chybiony, gdyż przepis ten nie był stosowany w niniejszej sprawie, w której zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została decyzja, a nie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości infrastruktury elektroenergetycznej.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Za trafny uznać należy podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie zawiera przesłanki dopuszczającej możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej na jego podstawie o ograniczeniu prawa własności tak w przestrzeni pod projektowaną linią, jak i w zakresie pasa technologicznego. Tym samym za prawidłowe należy uznać przyjęte przez skarżącą kasacyjnie Spółkę takie rozumienie art. 124 ust. 1 u.g.n., które przewiduje, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może też nastąpić w pasie technologicznym, który w swej istocie ma przede wszystkim zapewnić dostępność do wybudowanej infrastruktury na sąsiedniej nieruchomości po jej realizacji oraz ograniczyć zagospodarowanie terenu w granicach tego pasa, a także wskazywać ten obszar, którego będzie dotyczyć zezwolenie na wejście na teren nieruchomości wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę co do zasady przychyla się do tezy, że treść ww. przepisu prawa powinna być wykłada wąsko, gdyż na jego podstawie możliwe jest władcze wkraczanie w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości. Jednakże wykładnia ta nie może pomijać celu, dla którego ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie częściowego wywłaszczenia polegającego na nałożeniu na właściciela nieruchomości obowiązku jej udostępnienia i niekwestionowania jej zajęcia w granicach i w sposób wynikający z udzielonego zezwolenia. Przyjęta regulacja dopuszcza bowiem wydawanie decyzji ograniczających prawo własności, aby umożliwić uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich inwestycji, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też, którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, z zastrzeżeniem zezwolenia w zakresie urządzeń łączności publicznej, o którym mowa w art. 124 ust. 1b u.g.n. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości.

W odniesieniu do problemu, czy nieruchomość, na której nie jest posadowiona linia energetyczna może stanowić przedmiot decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., istotny jest pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2043/16 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu), zgodnie z którym: "instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uregulowana w art. 124 ust. 1 u.g.n. ma wyjątkowy charakter z uwagi na to, że dotyczy ograniczenia uprawnień właścicielskich, przeznaczenia prywatnej własności dla realizacji celu publicznego, którego konieczność realizacji i konkretny sposób tej realizacji wynika z określonych przepisów planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz którego osiągnięcie stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości. Ponadto decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. podlega wykonaniu na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n. i stanowi podstawę do wpisu do księgi wieczystej zgodnie z art. 124 ust. 7 u.g.n. Powyższe oznacza, że wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną, a także wpis do księgi wieczystej, w zakresie obszaru zajętego, bez rozstrzygnięcia o tym obszarze w decyzji, nie byłoby możliwe". W powyższym wyroku stwierdzono jednoznacznie, że: "W decyzji Starosty (...) W pkt 3 określono wielkość i położenie przestrzeni zajętej pod pas technologiczny. Z całokształtu decyzji organu I instancji, którą trafnie ocenił Sąd I instancji, wynika zatem jednoznacznie, że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez skarżących, związane z inwestycją, powinny mieścić się w ramach ustalonego pasa technologicznego, którego rozmiary, powierzchnie i przebieg decyzja określa w sposób szczegółowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie określenie przestrzenne zakresu ograniczenia korzystania z prawa własności, jakie zastosowano w decyzji organu I instancji, przy uwzględnieniu załączników graficznych, obrazujących przebieg i powierzchnię pasa technologicznego, odpowiada wymogom art. 124 ust. 1 u.g.n. Podkreślenia przy tym wymaga, że obszar pasa technologicznego i jego przebieg pokrywa się z obszarem, który zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie infrastruktury elektroenergetycznej (symbol EE)".

Późniejsze przeważające orzecznictwo sądowoadministracyjne podtrzymało wskazane wyżej stanowisko odnoszące się do zakresu przedmiotowego decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym ze względu na to, że decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. określa ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości w związku z realizacją określonej inwestycji celu publicznego, konieczne jest precyzyjne wyznaczenie całkowitej powierzchni obszaru tego ograniczenia, który dodatkowo musi mieścić się w granicach wniosku inwestora (wyroki NSA z: 21 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1062/20 i sygn. akt I OSK 657/20, 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1184/20 oraz 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1418/20). Nie jest zatem dopuszczalne rozszerzanie przez właściwy organ obszaru ograniczenia bez stosownego i uzasadnionego wniosku inwestora. Nieodzowne jest także wskazanie w sentencji decyzji całkowitej (pełnej) powierzchni obszaru ograniczenia. Całkowita powierzchnia obszaru ograniczenia obejmuje natomiast nie tylko co do zasady zasadniczą strefę pasa technologicznego (eksploatacyjnego) wyznaczonego w celu prawidłowej obsługi linii elektroenergetycznej, w tym strefę budowlano-montażową (robót budowlanych, montażowych i konserwacyjnych), lecz także strefę pasa ochronnego wyznaczanego ze względu na bezpieczeństwo ludzi i mienia przed skutkami działania linii elektroenergetycznej. We wszystkich powyższych strefach dochodzi bowiem do ograniczenia prawa własności nieruchomości, co implikuje wniosek, że decyzja będąca prawnym tytułem publicznoprawnego ograniczenia prawa rzeczowego musi precyzyjnie określać obszar swojego obowiązywania i zastosowania (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 742/17), co pozostaje w spójności ze stanowiskiem traktującym jako oczywistą: "konieczność wyznaczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej w pasie przylegającym do linii elektroenergetycznej, zarówno w celu ochrony ludzi przed działaniem pola elektrycznego i elektromagnetycznego znajdującego się w bliskości przewodów i urządzeń elektroenergetycznych przed skutkami awarii linii, jak również niebezpieczeństwami związanymi z pracą innych urządzeń elektrycznych w tej strefie, jak też wyznaczenie pasa technologicznego dla prawidłowej obsługi linii elektroenergetycznej i jej urządzeń. W szczególności pas technologiczny musi zostać wyznaczony w celu bezpiecznego i swobodnego dostępu do modernizowanych czy przebudowywanych urządzeń energetycznych, a wymagania odległościowe dla sieci elektroenergetycznych są określane w specjalistycznych przepisach technicznych" (tak NSA w wyroku z 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 180/19).

W części orzecznictwa sądowoadministracyjnego przytaczanego przez organ w uzasadnieniu decyzji oraz zaskarżonego wyroku zakwestionowano prawidłowość decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości, w skład których wchodził także pas technologiczny utożsamiany z pojęciem pasa ochronnego (zwykle szerszego niż pas zajętości, czy nawet pas służebności), który określa szerokość obszaru wzdłuż linii, gdzie istnieją istotne ograniczenia dla jego wykorzystania, odnoszące się na przykład do lokalizowania obiektów budowlanych w sąsiedztwie linii (definicja z wyroku WSA w Poznaniu z 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 1112/19). Jednakże trzeba zauważyć, że w wyroku o sygn. akt I OSK 3352/14 Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że nie ma podstaw do ustanowienia strefy ochronnej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., podkreślił, że rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji nie zawiera odniesienia do zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości stosownych ciągów, przewodów i urządzeń wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n., a to oznacza, że organy obu instancji poprzestały na rozstrzygnięciu jedynie kwestii dopuszczalności ustanowienia strefy ochronnej. Ponadto w najnowszym orzecznictwie ukształtowało się przeważające stanowisko wprost dopuszczające zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. w przypadku nieruchomości, przez którą przebiega pas technologiczny czy ochronny wyznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla prawidłowego funkcjonowania i obsługi linii elektroenergetycznej i jej urządzeń.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2019 r. sygn. akt I OSK 1977/17 określając zasady jakimi powinny kierować się organy administracyjne rozpoznając wniosek inwestora o ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazał, że: "Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. powinien być interpretowany w ten oto sposób, że skoro ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na udzieleniu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, to możliwe jest sprecyzowanie tego ograniczenia w decyzji przez ustanowienie pasa technologicznego związanego z posadowionymi na nieruchomości przewodami i urządzeniami elektrycznymi. Bowiem posadowienie lub przeprowadzenie ich na nieruchomości powoduje konieczność ograniczenia w sposobie korzystania z tej nieruchomości nie tylko przez zajęcie części tej nieruchomości przez przewody i urządzenia elektryczne ale również ograniczenie możliwości użytkowania tej nieruchomości na określonym pasie terenu, wzdłuż założonych przewodów elektroenergetycznych, na przykład przez zakaz zabudowy tego terenu lub zakaz nasadzeń przekraczających określoną wysokość. (...) Oczywiście ustanowienie pasa technologicznego jest dopuszczalne, tylko gdy jest on przewidziany w planie miejscowym, a jego usytuowanie nie może wykraczać poza teren przeznaczony w tym planie miejscowym pod pas technologiczny". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 743/19 wskazał zaś, że: "całkowita powierzchnia obszaru ograniczenia musi obejmować nie tylko zasadniczą strefę pod urządzeniami, ale i strefę pasa technologicznego (eksploatacyjnego). Plan miejscowy stwarza dopiero podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Potrzebne są bowiem ramy prawne, czyli właśnie właściwy zapis planu, aby można było zastosować ograniczenie prawa właściciela. Sam plan miejscowy nie wystarczy do wejścia na grunt właściciela i posadowienia słupa, czy też do wejścia i swobodnego dokonywania koniecznych czynności dotyczących sieci. Decydujące jest tu to, że linia ma wyznaczony pas technologiczny na całym przebiegu, a nie to, czy pas technologiczny leży na tej samej działce, co projektowane przewody i słupy. Koniecznym jest zatem ograniczenie prawa własności w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. tak w przestrzeni pod projektowaną linią, jak i w zakresie pasa technologicznego, który, co już wskazano, nie istnieje sam dla siebie, ale służy budowanej linii."

Przytoczone poglądy orzecznictwa prowadzą do konstatacji, że w rozpoznawanej sprawie należy podzielić w całości stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że organy rozpatrujące sprawę błędnie przyjęły, że skoro na części nieruchomości gruntowej, położonej w S., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1300 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], nie posadowiono żadnych urządzeń energetycznych, to brak było podstaw do ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości jedynie z powodu zajęcia części tej działki pod pas technologiczny, wynikający z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Argumentacja przedstawiona w przytoczonym wyżej orzecznictwie opowiadającym się za stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej przemawia więc za nietrafnością rozstrzygnięć organów rozpoznających niniejszą sprawę, nieprawidłowo zaakceptowanych przez Sąd I instancji.

Kolejnym argumentem przemawiającym za powyższym stanowiskiem jest także okoliczność, że pas technologiczny nie jest odrębnym, niezależnym od całości zamierzenia inwestycyjnego elementem. Wręcz przeciwnie, stanowi część zamierzenia inwestycyjnego niezbędną dla zrealizowania planowanej inwestycji celu publicznego w postaci budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, a w przyszłości jej niezakłóconej eksploatacji, konserwacji, usuwania awarii, remontu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla m.in. wsi S., przyjętego z uchwałą Rady Gminy S. nr XX/161/16 z dnia 28 grudnia 2016 r. w § 4 ust. 13 wyraźnie wskazano, że w zakresie ochrony przed polem elektromagnetycznym związanym z przebiegiem dwutorowej linii elektroenergetycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem En 110 kV, wyznacza się pas technologiczny o szerokości 20 metrów, w granicach którego obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia określone w przepisach odrębnych dotyczących lokalizacji sieci energetycznych. Na granicy ww. pasa, maksymalne natężenia pola elektromagnetycznego, zakłóceń radioelektrycznych i poziomu dźwięków emitowanych przez pracującą linię, nie mogą przekraczać wartości granicznych dla terenów zabudowy mieszkaniowej oraz obiektów i pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, określonych w przepisach odrębnych dotyczących poziomów pól elektromagnetycznych i hałasu w środowisku.

W cytowanym powyżej orzecznictwie akcentuje się także, że decydujące jest to, że linia elektroenergetyczna ma wyznaczony pas technologiczny na całym jej przebiegu, a mogą one być usytuowane na tej samej działce, co projektowane przewody i słupy, jak też na działce wolnej, tj. bez projektowanej na niej infrastrukturze technicznej związanej z przebiegiem tej linii elektroenergetycznej. Dla prawidłowej realizacji planowanej inwestycji ważne jest aby inwestor i właściciel nieruchomości mieli jednolity dostęp do pasa ochronnego i technologicznego na całej długości linii elektroenergetycznej na tych samych zasadach prawnych, a nie na zasadzie "mozaikowej", po części na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., a po części czy to w drodze służebności przesyłu, o której mowa w art. 3051 Kodeksu cywilnego, czy to przewidzianej w art. 285 Kodeksu cywilnego służebności gruntowej, czy też wydanej decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w trybie art. 47 ust. 1-3 P.b.

W tym kontekście warto zwrócić uwagę na poglądy szeroko prezentowane w orzecznictwie wskazujące, że: "trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 Kodeksu cywilnego, to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (por. wyroki NSA z 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3182/15 i 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2864/15). Dopiero więc prawomocne rozstrzygnięcie którejkolwiek ze spraw (w trybie cywilnym bądź administracyjnym) może powodować bezprzedmiotowość drugiej. Słusznie podkreśla się też w orzecznictwie, że postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż powyższy przepis w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia (por. wyrok NSA z 13 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1979/18 oraz wyroki WSA w Olsztynie z 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 665/13, i WSA w Warszawie z 26 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 420/17).

Kolejnym argumentem przemawiającym za poglądem o dopuszczalności zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. wobec właściciela działki obejmującej wyłącznie strefę pasa ochronnego i technologicznego jest konstatacja, że inwestor nie ma możliwości nieograniczonego korzystania z tego uregulowania, gdyż jest ono uzależnione od przyjętych wcześniej uwarunkowań planu miejscowego, a w przypadku braku takiego planu od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Występuje tu swoistego typu "bezpiecznik prawny" uniemożliwiający nadużywanie tej instytucji, skoro potrzebne są dodatkowe ramy prawne w postaci właściwych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, aby można było zastosować ograniczenie prawa właściciela nieruchomości.

Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie stanowisko wskazujące, że nie ma podstaw ani potrzeby konkretyzacji w drodze decyzji ograniczeń przez ich określenie w pasie ochronnym i technologicznym, gdyż zakazy, nakazy i ograniczenia wynikają z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sam plan miejscowy nie wystarczy zarówno do wejścia na grunt właściciela i posadowienia słupów czy innych urządzeń infrastruktury technicznej, jak i do wejścia na obszar pasa technologicznego i swobodnego dokonywania koniecznych czynności budowlanych lub innych technicznych, ani nie określa precyzyjnie, jakie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości na tym obszarze nałożone są na jej właściciela. Istniejące w tym zakresie ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości wynikające wyłącznie z przepisów planu miejscowego nie są wystarczające do podejmowania przez inwestora działań na tej nieruchomości bez wcześniejszego ich skonkretyzowania w drodze umowy z właścicielem lub mocą decyzji administracyjnej, której wykonanie można egzekwować w trybie egzekucji administracyjnej.

W cytowanym wyroku z 21 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1062/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. powinien być interpretowany w ten oto sposób, że skoro ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na udzieleniu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, to możliwe jest sprecyzowanie tego ograniczenia w decyzji przez ustanowienie pasa technologicznego związanego z posadowionymi na nieruchomości przewodami i urządzeniami elektrycznymi. Bowiem posadowienie lub przeprowadzenie ich na nieruchomości powoduje konieczność ograniczenia w sposobie korzystania z tej nieruchomości nie tylko przez zajęcie części tej nieruchomości przez przewody i urządzenia elektryczne, ale również ograniczenie możliwości użytkowania tej nieruchomości na określonym pasie terenu, wzdłuż założonych przewodów elektroenergetycznych, na przykład przez zakaz zabudowy tego terenu lub zakaz nasadzeń przekraczających określoną wysokość." (...) "Trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 k.c., to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego".

Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w zaskarżonym wyroku dotyczącej roli art. 124b u.g.n. zauważyć trzeba, że Sąd I instancji pominął przepis art. 124 ust. 6 u.g.n. i rolę, jaką on pełni. Sąd I instancji utrzymuje bowiem, że przepisy art. 124b u.g.n. w sposób wystarczający zapewnią przedsiębiorcy możliwość żądania udostępnienia nieruchomości w celu wykonania konserwacji, remontu lub usunięcia awarii inwestycji bez nadmiernej ingerencji w uprawnienia właściciela nieruchomości.

Jeśli chodzi o relację między art. 124 ust. 6 u.g.n., który nakłada na właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości obowiązek udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz z usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. (który to obowiązek podlega egzekucji administracyjnej) a przepisem art. 124b ust. 1 u.g.n., to - jak wskazuje się w doktrynie - trudno ją dokładnie określić. Można zauważyć, że ten drugi przepis dotyczy tych samych urządzeń, ale może być stosowany także w przypadku konieczności wykonania remontów oraz względem osób, którym przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości. Dodatkowo przepis art. 124b ust. 1 u.g.n. umożliwia wydanie decyzji o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości także w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Można jednak zauważyć, że art. 124 ust. 6 u.g.n. umożliwia dokonywanie konserwacji i usuwanie awarii takim podmiotom, które wcześniej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. uzyskały decyzję zezwalającą na zakładanie bądź przeprowadzenie na nieruchomości określonych ciągów lub urządzeń. Zatem art. 124b u.g.n. umożliwiałby wydanie decyzji o udostępnieniu nieruchomości w celu wykonania konserwacji lub usunięcia awarii albo dokonania remontu urządzeń, przewodów, ciągów lub obiektów podmiotom, które nie legitymują się decyzją wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W odniesieniu do podmiotów, którym wydano decyzję, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., ograniczenie własności nieruchomości będzie w każdym przypadku na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n. trwało tak długo, jak długo dane urządzenie, obiekt, ciąg lub przewód będzie potrzebne do celów, które spowodowały jego zainstalowanie i utrzymywanie. Z tym jednak zastrzeżeniem, że zezwolenie wydane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie obejmuje remontów wymienionych urządzeń, przewodów, ciągów i obiektów (Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, stan prawny na 15 lipca 2020, System Informacji Prawnej LEX, podobne stanowisko prezentowane jest w wyroku WSA w Gliwicach z 18 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 976/17).

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 P.p.s.a. i do rozpoznania skargi, która w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 w związku z art. 193 P.p.s.a. w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w związku z art. 193 P.p.s.a. Na kwotę 1120 zł zasądzoną od organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie składa się kwota 200 zł wpisu od skargi, 100 zł opłaty od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, 100 zł opłaty od skargi kasacyjnej, 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej spółki za czynności podjęte w postępowaniu przed Sądem I instancji (§14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz kwota 240 zł za czynności podjęte w postępowaniu kasacyjnym (§14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia).