Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 6 października 2014 r., Nr XLIV/348/2014 w przedmiocie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony, dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8 ust. 2, 2) określa, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu.

Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.- zwanej w dalszej części uzasadnienia "u.s.g." lub "ustawa"), złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 6 października 2014 r., Nr XLIV/348/2014, w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność gminy oraz ich wydzierżawiania, a także wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 2 tej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie tytułem i treścią przedmiotowej uchwały, Rada Miejska w Prószkowie podjęła uchwałę w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu gminy. Podejmując przedmiotową uchwałę, Rada działała na podstawie szczegółowego upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a zdanie pierwsze u.s.g., określającego kompetencje rady gminy do podejmowania uchwał w przypadkach enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Dodał, iż katalogu tego nie można rozszerzać, gdyż przekazanie radzie gminy określonych spraw z zakresu gospodarowania mieniem gminnym, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym to organ wykonawczy gminy gospodaruje tym mieniem. Wojewoda podkreślił, iż nie kwestionuje kompetencji Rady do określenia w przedmiotowej uchwale zasad nabywania, zbywania i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, bowiem uchwała ta mająca charakter aktu miejscowego, zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy. Akcentował jednak, iż w § 8 ust. 2 uchwały z dnia 6 października 2014 r., Nr XLIV/348/2014, Rada Miejska w Prószkowie upoważniła Burmistrza do wydzierżawiania oraz wynajmowania nieruchomości stanowiących mienie gminne na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a także, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. W art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a zdanie drugie ww. ustawy ustawodawca postanowił natomiast, iż rada gminy wyraża zgodę na zawarcie przez organ wykonawczy - po umowie trwającej do trzech lat – kolejnej umowy z tym samym podmiotem i dotyczącej tej samej nieruchomości. W ocenie organu nadzorczego, uchwały podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. mają charakter aktów kierownictwa wewnętrznego, których zakres podmiotowy jest ograniczony do osób i jednostek organizacyjnych podległych radzie gminy. Powyższy przepis nie przyznaje radzie uprawnienia do podjęcia generalnej zgody, co do wszelkich kolejnych umów, która stanowiłaby zasadę mogącą się znaleźć w akcie prawa miejscowego. W związku z powyższym, Wojewoda zauważył, że na mocy § 8 ust. 2 in fine ww. uchwały rada gminy dokonała niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a zdanie drugie ww. ustawy, subdelegacji swoich kompetencji na organ wykonawczy gminy. Z ww. przepisu wynika bowiem obowiązek podejmowania przez radę gminy indywidualnych uchwał, w okolicznościach w nim wskazanych. Z obowiązku tego rada nie została zwolniona, ani też nie została upoważniona do przekazania tej kompetencji innym organom. Dodatkowo organ nadzorczy zauważył, że zgodnie z art. 94 ustawy 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, stwierdził, że brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej, przy czym nie ma znaczenia czy dotyczyło ono uprawnień, czy nakładania obowiązków. Organy administracji publicznej muszą działać ponadto zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucja RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Reasumując Wojewoda stwierdził, że regulacja przyjęta przez Radę Miejską w Prószkowie w § 8 ust. 2 uchwały istotnie narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a zdanie pierwsze i drugie u.s.g., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Gmina Prószków wniosła o jej oddalenie. W ocenie Burmistrza, zapisy zaskarżonej uchwały nie naruszają żadnego z obowiązujących przepisów, w tym również art. 18 ust. 2 pkt 2 lit. a u.s.g. Wbrew twierdzeniu Wojewody, z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a wynika, że Rada może podejmować indywidualne decyzje w sytuacji w nim opisanej, co nie stoi na przeszkodzie, aby kompetencje te przekazać Burmistrzowi. Zdaniem organu, wyrażenie zgody na zawarcie kolejnych umów, zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, może mieć miejsce do czasu określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Zaskarżona zatem w części uchwała to nic innego jak określenie tych zasad, a jedną z tych zasad jest upoważnienie Burmistrza do wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a także gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. W związku z określeniem tych zasad Rada nie może podejmować uchwał w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnych umów.

Na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r., pełnomocnik organu wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Dodał, iż w jego ocenie zakwestionowane uregulowanie odpowiada treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Interpretacja tego przepisu została wykonana przez Radę Gminy właściwie. Zauważył nadto, iż jest mu znane orzecznictwo tut. Sądu w przedmiotowej sprawie, jednak sporny zapis nie pozostaje w sprzeczności z tymi wyrokami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej nadal P.p.s.a) w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Dodać jeszcze należy, iż o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 ww. ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 omawianej ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może, bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1 - 3 P.p.s.a. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną.

W pierwszej kolejności odnotować trzeba, iż przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 6 października 2014 r., Nr XLIV/348/2014 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność gminy oraz ich wydzierżawiania, a także wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. W zaskarżonej przez Wojewodę uchwale, Rada Miejska w § 8 ww. uchwały, wyraziła zgodę na zawieranie przez Burmistrza Gminy Prószków kolejnych umów, z tymi samymi stronami, których przedmiotem są te same nieruchomości, jeżeli poprzednie umowy strony zawarły na czas oznaczony do trzech lat. Wykonanie tej uchwały, Rada powierzyła Burmistrzowi Prószkowa (§ 11), natomiast w § 12 wskazała, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego."

Materialnoprawną podstawę wydania ww. aktu stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.- zwanej nadal "u.s.g." lub "ustawa"), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Spór pomiędzy stronami dotyczy wykładni powyższego przepisu w części dotyczącej wyrażenia zgody na zawarcie przez strony kolejnej umowy odnoszącej się do tej samej nieruchomości.

Dla przejrzystości dalszych rozważań w niniejszej sprawie, zasadnym jest odwołanie się do art. 169 ust. 1 Konstytucji R.P., który stanowi, iż jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Z kolei przepis art. 11a powołanej wyżej ustawy stanowi, że organami gminy są: rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). W myśl natomiast art. 11a ust. 3 u.s.g., "ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta". Podkreślić należy, że podział kompetencji między organem stanowiącym, jakim jest rada gminy a organem wykonawczym, jakim jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), wynika z przepisów omawianej ustawy. Organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 u.s.g.). Zgodnie z normą kompetencyjną, z art. 30 ust. 2, do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy; 1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 2) określanie sposobu wykonywania uchwał; 3) gospodarowanie mieniem komunalnym; 4) wykonywanie budżetu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Dokonując wykładni przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, zauważyć trzeba, że składa się on z trzech części. Przepis ten w pierwszej części nakłada na radę gminy obowiązek w postaci uregulowania w drodze uchwały zasad obrotu nieruchomościami (nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości) na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Z kolei druga część stanowi także obowiązek podejmowania każdorazowo uchwały w sytuacji, gdy po umowie zawartej na okres do trzech lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości. W trzeciej części natomiast ustawodawca stworzył zasadę, że do czasu wydania przez radę gminy uchwały w przedmiocie określenia zasad obrotu nieruchomościami (nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości) wójt (burmistrz, prezydent miasta) może dokonywać tych czynności za zgodą rady gminy.

Z treści analizowanego przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., w związku z ust. 1 tegoż przepisu (do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej), wyprowadzić można dwojakiego rodzaju obowiązek podejmowania uchwał przez radę gminy w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a mianowicie:

- obowiązek uchwalenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej - a do czasu określenia zasad wójt (burmistrz, prezydent miasta) może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy;

- obowiązek podejmowania uchwał w przypadku zawierania przez te same strony kolejnych umów po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Przypomnieć również wypada, iż dopiero ustawą z dnia 22 lipca 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw, ustawodawca rozszerzył obowiązki rady gminy w omawianym zakresie i oprócz obowiązku stanowienia zasad zarządu nieruchomości, ustanowił obowiązek wydawania uchwał w przypadku, gdy po umowach zawartych na czas do lat 3 zostają zawarte kolejne umowy dotyczące tych samych nieruchomości przez te same strony. Nowelizując omawiany przepis, ustawodawca oddzielił redakcyjnie, za pomocą znaków interpunkcyjnych w postaci średników, obowiązek uchwalania zasad od obowiązku wydawania uchwał w przedmiocie kolejnych umów. W tej sytuacji oczywistym jest, iż obowiązku podejmowania uchwał przez radę w sytuacji zawierania kolejnych umów, nie można postrzegać jako obowiązku uchwalania zasad w tym zakresie, w postaci aktu generalnego odnoszącego się do abstrakcyjnych odbiorców i abstrakcyjnych nieruchomości – a więc aktu generalnego. Gdyby ustawodawca chciał nadać uchwałom (uchwale) rangę zasad (aktu generalnego) dałby temu wyraz wprost, tak jak w części pierwszej tej jednostki redakcyjnej odnoszącej się do nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości (por. wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 248/11, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1034/14 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. stanowi o uprawnieniu uchwalania przez radę gminy zasad obrotu nieruchomościami gminnymi, w tym wydzierżawiania i wynajmowania, ale tylko w przypadku okresu dłuższego niż trzy lata lub na czas nieokreślony. Stąd, na zasadzie tego przepisu rada gminy nie posiada uprawnień do stanowienia zasad co do wynajmu i wydzierżawiania nieruchomości na okresy krótsze niż lata. W sytuacji natomiast, gdyby część drugą omawianego przepisu (uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość) rozumieć jako uprawnienie do stanowienia aktu generalnego (aktu prawa miejscowego) wyrażającego ogólną zgodę dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do zawierania kolejnych umów po umowach krótszych niż trzy lata, rada gminy zostałaby pozbawiona jakichkolwiek kompetencji władczych w tym zakresie - poza jej kontrolą mogłyby pozostać w efekcie kolejne umowy. Doprowadziłoby to ponadto do przekazania kompetencji przyznanych przez ustawodawcę radzie gminy na rzecz wójta gminy, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego w tym zakresie.

Uwzględniając wskazane powyżej, stwierdzić należy, iż obowiązku podejmowania uchwał przez radę w sytuacji zawierania kolejnych umów nie można postrzegać jako obowiązku uchwalania zasad w tym zakresie, w postaci aktu generalnego odnoszącego się do abstrakcyjnych odbiorców i abstrakcyjnych nieruchomości, a więc aktu prawa miejscowego.

W tym miejscu wyjaśnić również należy, iż w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy gminy zostało uregulowane przepisami zawartymi w rozdziale 4 u.s.g. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawnych obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Przepis art. 40 ust. 2 powołanej ustawy stanowi ustawowe upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym: w sprawach zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3). Z przepisu tego nie należy jednak wnioskować, aby stanowiły akty prawa miejscowego wszystkie uchwały podjęte przez radę gminy w sprawach dotyczących zarządu mieniem gminy. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. odnosi się bowiem tylko do zasad zarządu mieniem gminy. Nie wszystkie zatem akty podjęte przez radę na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Powszechnie obowiązuje akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotów określonych rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów), kształtując ich sytuacją prawną. Ponadto norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter, tzn. musi określać adresatów przez wskazanie ich cech a nie przez wymienienie z nazwy.

W opozycji zaś do aktów prawa miejscowego stawia się akty wewnętrzne. Akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący jest wydawany na podstawie prawa i w jego granicach przez ustawowo upoważnione to tego organy. Akt wewnętrzny od aktu prawa miejscowego odróżnia przede wszystkich zakres podmiotowy jego obowiązywania, który jest ograniczony do osób i jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt, zatem akty wewnętrzne nie mogą być kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w ramach której akt ten obowiązuje.

Stwierdzić zatem przyjdzie, iż niedopuszczalnym było wydanie przez Radę Miejską w Prószkowie uchwały w formie aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, mającym skutki prawa powszechnie obowiązującego, zamiast uchwał dotyczących zgody w poszczególnych, indywidualnych sprawach w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości. Zakwestionowanego przez Wojewodę zapisu § 8 ust. 2 uchwały z dnia 6 października 2014 r., w którym Rada upoważniła Burmistrza do wydzierżawiania oraz wynajmowania nieruchomości stanowiących mienie gminne na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, a także gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat, gdy strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, nie można bowiem odczytywać inaczej niż jako udzielenie organowi wykonawczemu gminy generalnej zgody na zawieranie wskazanych umów. Rada zastosowała zatem prawną formę działania, której skutki nie przystają do kompetencji określonej regułami wydania uchwały będącej aktem zgody, obejmującej kontrolę i współdecydowanie o sposobie wydzierżawiania i wynajmowania majątku nieruchomego gminy. Zauważyć ponadto trzeba, że treść przedmiotowej uchwały zwalniałaby Radę od realizacji jej ustawowych obowiązków w zakresie kontroli rozdysponowywania majątku nieruchomego gminy, gdyż Rada uchyliłby się od ustawowego obowiązku, wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a dokonywania indywidualnej i konkretnej kontroli każdego przypadku zawarcia pomiędzy tymi samymi stronami kolejnej umowy najmu czy dzierżawy dotyczących tych samych nieruchomości po umowach wcześniejszych zawartych na czas określony do lat trzech. Zauważyć należy, że w razie zaaprobowania stanowiska organu, w sytuacji podjęcia uchwały z dnia 6 października 2014 r., wyrażającej generalną zgodę na zawieranie takich umów, nawet gdyby miało miejsce obchodzenie prawa poprzez zawieranie kilku następujących po sobie umów po pierwszej umowie na czas oznaczony do trzech lat, to proceder ten byłby niemożliwy do skontrolowania przez Radę, skoro sama pozbawiła się ona podstawowego instrumentu kontrolnego.

Mając na uwadze przedstawione rozważania w zakresie charakteru aktu stanowionego przez radę gminy oraz zakresu upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., stwierdzić należy, że zamieszczenie przez Radę Miejską w Prószkowie w uchwale z dnia 6 października 2015 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność gminy oraz ich wydzierżawiania, a także wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony - będącej aktem prawa miejscowego z mocy jej § 12 dotyczącego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego - zapisu zawartego w § 8 ust. 2, upoważniającego Burmistrza do zawierania kolejnych umów dzierżawy lub najmu nieruchomości gminnych po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat, narusza przepis art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172, ze zm.). Skoro, jak wywiedziono wyżej, zgoda taka winna być udzielana w formie uchwały każdorazowo w odniesieniu do konkretnej nieruchomości lub grupy nieruchomości oraz zindywidualizowanych stron, zatem ma charakter indywidualny i tym samym nie mieści się w pojęciu "zasad", stąd posiada cechy aktu prawa wewnętrznego.

Reasumując stwierdzić należy, iż organ nadzoru prawidłowo zinterpretował omawiane przepisy przyjmując, że nie stanowią one podstawy do wydania aktu o charakterze generalnym - wyrażającym zgodę dla Burmistrza Prószkowa do zawierania kolejnych umów z tymi samymi stronami, których przedmiotem są te same nieruchomości, jeżeli poprzednie umowy zawarte były na czas oznaczony do trzech lat - odnoszącego się do ogólnie określonego kręgu podmiotów oraz niesprecyzowanych nieruchomości, co uzasadniało uznanie, że zamieszczenie takiego zapisu w akcie prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa. Ustalenie o sprzeczności z prawem części postanowień uchwały z dnia 6 października 2014 r. uprawnia zatem do stwierdzenia jej nieważności w części wskazanej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, odnoszącej się do § 8 ust. 2 tej uchwały.

Wobec powyższego, Sąd kontrolując zaskarżoną uchwałę we wskazanym wyżej zakresie, stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8 ust. 2. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.