Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Komitetu Wyborczego Wyborców [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z 5 listopada 2018 r. Fundacja [...] (dalej także jako: skarżąca) zwróciła się do Komitetu Wyborczego Wyborców [...] (dalej jako: Komitet) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyciągów z kont bankowych komitetu wyborczego, dotyczących poniesionych wydatków w związku z samorządową kampanią wyborczą w 2018 r. w L..

W odpowiedzi na wniosek, udzielonej pismem z 22 listopada 2018 r., Komitet poinformował, że komitety wyborcze nie mieszczą się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.). W konsekwencji Komitet pozostawił wniosek Fundacji bez rozpatrzenia.

Pismem z 13 grudnia 2018 r. Fundacja wniosła skargę na bezczynność Komitetu, żądając zobowiązania Komitetu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu Fundacja powołała przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r., poz. 754, ze zm.; dalej jako: K.w.), z których wywiodła, że komitet wyborczy jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Istotą działalności komitetu jest działanie skierowane na rzecz sprawowania władzy publicznej przez kandydatów zgłoszonych i popieranych przez dany komitet wyborczy. Komitet podejmuje zatem działania w sferze publicznej. Fundacja zwróciła ponadto uwagę na przepisy Kodeksu wyborczego wprowadzające zasadę jawności finansowania kampanii wyborczej. Wnioskowane informacje dotyczące spraw finansowych Komitetu stanowią informację publiczną, gdyż dokumenty te dotyczą działalności Komitetu prowadzonej w sferze publicznej, a więc odnoszącej się do spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W sprawie został spełniony zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy, a zatem wniosek Fundacji powinien zostać rozpatrzony zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Komitet wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając wniosek Komitet stwierdził, że powoływany w skardze wyrok WSA w Warszawie dotyczył innego stanu faktycznego, gdyż podmiotem, do którego skierowano wniosek był komitet wyborczy partii politycznej, a nie komitet wyborczy wyborców, co ma kluczowe znaczenie. W ocenie Komitetu, komitety wyborcze wyborców nie mogą być traktowane jako podmioty wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy. Komitetom wyborczym przysługuje prawo zgłaszania kandydatów w wyborach, jak również wykonywanie innych czynności wyborczych, a w szczególności prowadzenie na zasadzie wyłączności kampanii wyborczej na rzecz kandydatów. Trudno dopatrzeć się w ich działalności wykonywania zadań publicznych.

W dalszej kolejności Komitet podniósł, że skoro ustawodawca celowo rozdzielił

i niejednokrotnie odmiennie uregulował zasady funkcjonowania komitetów wyborczych w zależności od kręgu osób lub organu powołującego, to nie można uznać, że komitet wyborczy wyborców jest tożsamy z komitetem wyborczym partii politycznej. Gdyby nawet przyjąć założenie przez analogię do partii politycznych, które wprost są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, że komitet wyborczy partii politycznej jest również podmiotem zobowiązanym do udostępnienie informacji, to komitet wyborczy wyborców nie może być tak zakwalifikowany, bowiem ustawodawca dokonał rozróżnienia komitetów wyborczych. Istotą działalności komitetu wyborczego wyborców jest jedynie prowadzenie kampanii na rzecz kandydatów zgłoszonych

i popieranych przez ten komitet, w przeciwieństwie do partii politycznych i ich komitetów wyborczych, nie podejmuje żadnych działań z wykorzystaniem środków publicznych, co przesądza o tym, że nie jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak zdolności sądowej Komitetu Wyborczego Wyborców [...] w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Nie ulega wątpliwości, że Komitet Wyborczy nie jest organem administracji publicznej, państwową lub samorządową jednostką organizacyjną, co wyklucza wywodzenie jego zdolności sądowej z art. 25 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Zdolność sądową Komitetu można badać jedynie w kontekście art. 25 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Zdolność sądowa tego rodzaju podmiotów ma charakter ograniczony w tym sensie, że jest uwarunkowania istnieniem przepisów, które stanowią źródło przypisania im obowiązków, objętą sferą kognicji sądu administracyjnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymaga to ustalenia, czy Komitet jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zastrzec przy tym trzeba, że z uwagi na płynną granicę między oceną formalną dopuszczalności skargi (badaniem podstaw odrzucenia skargi) oraz oceną meritum sprawy (prowadzącą do uwzględnienia lub oddalenia skargi), ocena na tym etapie musi mieć charakter bardziej abstrakcyjny, niż konkretny. Należy ocenić, czy Komitet potencjalnie miał obowiązek udostępnienia tego rodzaju informacji, bez wchodzenia w zakres meritum sprawy, czyli badania, czy Komitet zgodnie czy niezgodnie z prawem zareagował na skierowany do niego konkretny wniosek konkretnego podmiotu.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej od strony podmiotowej nakłada obowiązek udostępnienia informacji na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1). Rozwijając tą ogólną zasadę w niezamkniętym katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji ustawodawca wymienił m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 in principio u.d.i.p.).

Analizując przesłanki podmiotowe obowiązku udostępnienia informacji w kontekście badania zdolności sądowej skarżonego Komitetu, należy wykluczyć cechę dysponowania majątkiem publicznym, z uwagi na uregulowane w Kodeksie wyborczym zasady finansowania działalności komitetów wyborczych wyborców. Zgodnie z art. 132 § 3 K.w., środki finansowe komitetu wyborczego wyborców mogą pochodzić wyłącznie z wpłat obywateli polskich mających miejsce stałego zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej oraz kredytów bankowych zaciąganych wyłącznie na cele związane z wyborami. Komitety wyborcze mogą przyjmować korzyści majątkowe jedynie od osób fizycznych, wyłącznie w zakresie wskazanym w ustawie (art. 132 § 5 K.w.), mogą również nieodpłatnie korzystać w czasie kampanii wyborczej z lokalu osoby wchodzącej w skład komitetu wyborczego, jak również z jej sprzętu biurowego (art. 133 § 2 K.w.). Przytoczone reguły wykluczają możliwość dysponowania przez komitety wyborcze wyborców majątkiem publicznym.

Z kolei analizując zdolność sądową skarżonego Komitetu w perspektywie wykonywania zadań publicznych, należy zwrócić uwagę, że każdy komitet wyborczy (niezależnie od jego rodzaju – utworzonego przez partię polityczną, przez stowarzyszenie lub organizację wyborczą, przez wyborców) uczestniczy w procesie wyborczym wykonując określone czynności na rzecz kandydata lub kandydatów w wyborach. Komitetom wyborczym przysługuje wyłączne prawo zgłaszania kandydatów w wyborach, wyłącznie komitety prowadzą kampanię wyborczą na rzecz kandydatów (art. 84 § 1 K.w.). Komitety prowadzą agitację wyborczą, rozumianą jako publiczne nakłanianie lub zachęcanie do głosowania w określony sposób, w tym w szczególności do głosowania na kandydata określonego komitetu wyborczego (art. 105 § 1 K.w.). Działalność ta nie jest jednak zastrzeżona wyłącznie dla komitetów, bowiem agitację mogą również prowadzić poszczególni wyborcy (art. 106 § 1 K.w.). Komitety wyborcze gromadzą i wydatkują na zasadach określonych w ustawie środki finansowe na cele związane z wyborami, w tym na agitację wyborczą (art. 134-136 K.w.). Mają również obowiązek prowadzenia rejestru zaciągniętych kredytów i przyjmowanych wpłat (art. 140) oraz obowiązek przedłożenia organowi wyborczemu sprawozdania o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych komitetu, w tym o uzyskanych kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania (art. 142 § 1 K.w.).

Ogół tych czynności (z zastrzeżeniem, że przytoczone przepisy nie wyczerpują całokształtu działalności komitetu) wskazuje niewątpliwie, że komitet wyborczy wyborców uczestniczy w procesie wyborczym. Z samego jednak uczestnictwa w procesie wyborczym nie można wywodzić tezy, że komitet wyborczy wyborców wykonuje zadania publiczne. W procesie wyborczym uczestniczą również kandydaci, jak również wyborcy (w tym prowadząc agitację wyborczą), nie sposób jednak twierdzić racjonalnie, że kandydaci czy wyborcy wykonują jakieś zadania publiczne związane z wyborami.

Użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie zadania publicznego jest szerokie, co nie oznacza jednak, że może być w dowolny sposób rozciągane na wszelką działalność w tzw. przestrzeni publicznej. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela w tym zakresie wyrażany w orzecznictwie pogląd, że zadaniami publicznymi, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., I OSK 921/18).

W ocenie Sądu nie ma podstaw do przypisywania działalności komitetu wyborczego wyborców cechy wykonywania zadań publicznym we wskazanym ujęciu. Cała działalność komitetu wyborczego nie jest ukierunkowana na zaspokajanie powszechnych potrzeb obywateli, ale na obsługę i wspieranie konkretnego kandydata lub kandydatów zgłoszonych w wyborach przez ten komitet. Niewątpliwie komitet uczestniczy w procesie wyborczym kluczowym z punktu widzenia państwa, którego ustrój oparty jest na demokracji przedstawicielskiej, tym niemniej jednak jeszcze raz trzeba podkreślić, że w procesie tym uczestniczą również sami kandydaci czy wyborcy, a nikt racjonalnie nie stawia tezy o wykonywaniu przez te osoby zadań publicznych związanych z wyborami. Konkludując: wykonywanie przez komitet wyborczy wyborców czynności w procesie wyborczym wyłącznie na rzecz określonych kandydatów nie stanowi realizacji zadań publicznych związanych z wyborami.

Konsekwencją powyższych rozważań jest stwierdzenie, że zaskarżony Komitet nie mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, nie istnieją przepisy, które stanowią źródło przypisania Komitetowi w tym zakresie obowiązków, objętych sferą kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji Komitet nie ma zdolności sądowej (art. 25 p.p.s.a.), co skutkuje koniecznością odrzucenia skargi Fundacji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Należy zastrzec w tym miejscu, że ocena Sądu wyrażona w niniejszym orzeczeniu dotyczy zdolności sądowej wyłącznie konkretnego komitetu wyborczego, który stał się adresatem skargi. Oceny tej nie można w sposób automatyczny

i bezrefleksyjny przenosić na inne sprawy, w których adresatem żądań mogą być innego rodzaju komitety wyborcze. Ocena zdolności sądowej zaskarżonego podmiotu w każdej tego typu sprawie musi być przeprowadzona indywidualnie. Z tego względu pogląd wyrażony w powołanym przez Fundację wyroku WSA w Warszawie z 3 sierpnia 2016 r. (II SAB/Wa 1115/15), jako dotyczący istotnie odmiennego stanu faktycznego

i prawnego, nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Dodatkowo trzeba wskazać, że zakwestionowanie zdolności sądowej skarżonej Fundacji i odrzucenie skargi nie ogranicza konstytucyjnego prawa do informacji publicznej w zakresie dotyczącym finansowania działalności komitetów wyborczych. Pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego ma obowiązek przedłożenia właściwemu organowi wyborczemu sprawozdania o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych komitetu, w tym o uzyskanych kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania, w terminie 3 miesięcy od dnia wyborów (art. 142 § 1 K.w.). Jak wynika z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 września 2011 r. w sprawie sprawozdania finansowego komitetu wyborczego (Dz. U. z 2011 r., Nr 198, poz.1173, ze zm.), sprawozdanie obejmuje zarówno informacje ogólne (ogólne dane o przychodach lub wpływach, wydatkach lub kosztach oraz o wysokości nadwyżki pozyskanych środków na cele kampanii wyborczej nad poniesionymi wydatkami; § 2 rozporządzenia), jak również informacje szczegółowe, obejmujące m.in. dane dotyczące obrotów na rachunku bankowym wpłat, dane dotyczące podmiotów, które dokonały wpłat, informacje o uzyskanych kredytach, dane osób, które dokonały na rzecz komitetu świadczeń niepieniężnych (§ 3 rozporządzenia). Do sprawozdania należy dołączyć szereg dokumentów, wśród których znajdują się m.in. dokumenty bankowe każdego wydatku i wpływu na rachunek komitetu wyborczego (załącznik nr 2, pkt III.1 rozporządzenia). Dysponentem sprawozdań, wraz z załączoną dokumentacją jest właściwy organ wyborczy, który dokonuje badania i oceny sprawozdania w trybie określonym w art. 144 K.w. Sprawozdania finansowe przedkładane komisarzowi wyborczemu są udostępniane przez niego na wniosek zainteresowanych podmiotów, przy czym komisarz podaje do publicznej wiadomości, w formie komunikatu w dzienniku o zasięgu co najmniej wojewódzkim, informację o miejscu, czasie i sposobie ich udostępniania do wglądu (art. 143 § 3 K.w.). Wykaz wpłat obywateli polskich na rzecz komitetu wyborczego organizacji i komitetu wyborczego wyborców Państwowa Komisja Wyborcza i komisarz wyborczy udostępniają do wglądu na wniosek, w trybie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie danych osobowych (art. 143 § 4 K.w.). Pozostałe rodzaje dokumentów załączone do sprawozdań finansowych udostępniane są do wglądu podmiotom wymienionym w art. 144 § 7 (partie polityczne, komitety wyborcze, które brały udział w danych wyborach, stowarzyszenia i fundacje, które w swoich statutach przewidują działania związane z analizą finansowania kampanii wyborczych), w okresie przewidzianym na złożenie zastrzeżeń do sprawozdań finansowych, a pozostałym podmiotom udostępniane są po tym okresie na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (art. 143 § 5 K.w.).

Biorąc pod uwagę powyższe zasady udostępniania sprawozdań finansowych komitetów wyborczych i załączanej do tych sprawozdań dokumentacji, odrzucenie skargi Fundacji, z uwagi na brak zdolności sądowej skarżonego Komitetu, nie ogranicza jej prawa do uzyskania informacji publicznej w zakresie objętym skargą, z uwagi na możliwość skierowania stosownych żądań do właściwego organu wyborczego.

Mając powyższe na uwadze Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.