Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w L. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z siedzibą w L. z 15 października 2025 r. – w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

15 października 2025 r. Fundacja [...] (dalej jako: Fundacja lub skarżąca) wystąpiła do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie (dalej jako: ZDiTM lub organ) z wnioskiem o udostępnienie wykazu akt o symbolach 5103 oraz 5312 za 2025 r.

W odpowiedzi udzielonej 29 października 2025 r. organ poinformował skarżącą, że treść wniosku jest nieprecyzyjna. W ocenie organu sformułowane żądanie nie pozwalało na jednoznaczne ustalenie, jakich dokumentów lub informacji dotyczą podane symbole, co w konsekwencji uniemożliwiało określenie zakresu przedmiotowego wniosku. Pismem z 31 października 2025 r. skarżąca sprecyzowała swoje żądanie, przesyłając wyjaśnienia dotyczące sposobu technicznej realizacji wniosku (instrukcję "jak zrealizować" wniosek), co miało na celu usunięcie wątpliwości interpretacyjnych organu. Następnie, w piśmie z 14 listopada 2025 r., organ podtrzymał swoje stanowisko odmawiające udostępnienia żądanych danych. W udzielonej odpowiedzi organ stwierdził, że żądane informacje nie posiadają waloru dokumentów urzędowych, stanowiąc jedynie dokumentację wewnętrzną, służącą wyłącznie celom organizacyjno-technicznym urzędu. Jednocześnie organ podniósł, że objęte wnioskiem spisy spraw mogą zawierać dane osobowe oraz inne informacje podlegające ochronie prawnej, wobec czego ich udostępnienie wymagałoby przeprowadzenia pogłębionej analizy każdego wpisu pod kątem przesłanek negatywnych z art. 5 u.d.i.p. W ocenie organu, tak szeroko zakrojona weryfikacja wykracza poza ramy obowiązku informacyjnego, co w konsekwencji uniemożliwia realizację wniosku w żądanym zakresie.

Kwestionując powyższe stanowisko organu, Fundacja wywiodła skargę do sądu na bezczynność organu. Podnosząc bezzasadność argumentacji organu wskazała na jej sprzeczność z istotą prawa do informacji. Skarżąca podkreśliła, że żądany spis spraw — obejmujący dane o przedmiocie postępowań, ich lokalizacji oraz terminach ich procedowania — stanowi informację publiczną podlegającą kontroli społecznej, zwłaszcza w kontekście weryfikacji legalności zajęcia pasa drogowego.

Zdaniem skarżącej argumentacja organu jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż jednoczesne kwestionowanie publicznego charakteru informacji i powoływanie się na ochronę danych osobowych wyklucza się. Obowiązek anonimizacji nie zdejmuje z organu powinności udostępnienia danych. Ponadto, w niniejszej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny, który obliguje organ do udostępnienia żądanej informacji nawet w przypadku konieczności jej przetworzenia, gdyż organ od lat nie realizuje swoich obowiązków i nie zajmuje się egzekwowaniem nielegalnego zajęcia pasa drogowego.

Mając powyższe na uwadze, Fundacja wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i wymierzenie grzywny lub orzeczenie sumy pieniężnej na rzecz Fundacji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, że wnioskowane o udostępnienie dane nie stanowią informacji publicznej, gdyż są to dokumenty wewnętrzne, służące wyłącznie obsłudze organizacyjnej urzędu. Organ wyjaśnił, że dotyczą one technicznej realizacji zadań oraz czynności kancelaryjnych tj. dokumentowanie przebiegu sprawy na użytek wewnętrzny urzędu. Jako narzędzia o charakterze techniczno-organizacyjnym, nie są wyrazem oficjalnego stanowiska organu i nie odnoszą się do jego zewnętrznej działalności.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej z 15 października 2025 r.

Uwzględnienie skargi na bezczynność w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga stwierdzenia, że w odniesieniu do danego wniosku spełnione są kumulatywnie przesłanki podmiotowe i przedmiotowe powstania obowiązku udostępnienia informacji publicznej, tj. że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek dotyczy danych lub dokumentów mających charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.).

Bezspornie Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4).

W rozpoznawanej sprawie kwestią wymagającą rozważenia jest ustalenie, czy żądanym przez skarżącą danym, obejmującym wykaz o symbolach 5103 oraz 5312 za rok 2025, można przypisać walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Kluczowe znaczenie dla oceny zasadności skargi ma bowiem rozstrzygnięcie, czy wnioskowane zestawienia stanowią informację o sprawach publicznych, czy też - jak podnosi organ – mają charakter dokumentacji wewnętrznej (biurowo-technicznej), służącej wyłącznie celom organizacyjnym.

Z utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładni przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 roku, sygn. akt I OSK 2904/12). Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieścić się będzie więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Użycie w art. 6 u.d.i.p. słów "w szczególności" w treści tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p.).

Kluczowym dokumentem o takim charakterze, wprost obrazującym sferę zadań i kompetencji organu, jest właśnie jednolity rzeczowy wykaz akt. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. z 2011, Nr 14, poz. 67; dalej jako: rozporządzenie) jednolity rzeczowy wykaz akt stanowi formę sposobu klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji. Z kolei § 4 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że jednolity rzeczowy wykaz akt obejmuje dokumentację powstającą w podmiocie i do niego napływającą. Rozporządzenie przewiduje m. in. funkcjonowanie tzw. systemu EZD tj. systemu teleinformatycznego do elektronicznego zarządzania dokumentacją umożliwiającego wykonywanie w nim czynności kancelaryjnych, dokumentowanie przebiegu załatwiania spraw oraz gromadzenie i tworzenie dokumentów elektronicznych (§ 2 pkt 13 rozporządzenia). Zgodnie z § 27 ust. 1 instrukcji kancelaryjnej, system EZD pozwala, w szczególności, na wygenerowanie spisu spraw zawierającego: 1 ) dane odnoszące się do całego spisu spraw a) oznaczenie roku, w którym zostały założone sprawy przyporządkowane do danej klasy z wykazu akt, b) datę utworzenia raportu, c) oznaczenie komórki organizacyjnej, d) symbol klasyfikacyjny z wykazu akt, e) hasło klasyfikacyjne z wykazu akt; 2 ) dane odnoszące się do każdej sprawy w spisie spraw, co najmniej : a) liczbę porządkową, b) kolejny numer sprawy, c) tytuł sprawy, stanowiący zwięzłe odniesienie się do treści sprawy, d) nazwę podmiotu, od którego sprawa wpłynęła, jeżeli nie jest to sprawa własna, e) znak nadany przesyłce wszczynającej sprawę, jeżeli nie jest to sprawa własna, f) datę pisma występującą na piśmie wszczynającym sprawę, jeżeli nie jest to sprawa własna, g) datę wszczęcia sprawy, h) datę ostatecznego załatwienia sprawy, i) imię i nazwisko prowadzącego daną sprawę, j) uwagi dotyczące sposobu załatwienia sprawy, jeżeli są istotne.

Bezpośrednią konsekwencją i praktycznym zastosowaniem tej klasyfikacji są tworzone w urzędzie rejestry, w tym żądane przez skarżącą spisy spraw za rok 2025 prowadzone pod symbolami jednolitego rzeczowego wykazu akt 5103 oraz 5312, które bezspornie stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jako sformalizowane rejestry urzędowe, tworzone w ramach ustawowych obowiązków kancelaryjnych, wprost odzwierciedlają przedmiot działalności oraz sposób wykonywania kompetencji przez podmiot publiczny (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p.). Dokumenty te, zawierając dane o dacie wszczęcia postępowań, ich sygnaturach oraz określeniu przedmiotu, spełniają kryteria dokumentu urzędowego z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., przez co podlegają udostępnieniu na mocy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Co więcej, w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sam rejestr i fakt prowadzenia danych spraw przez organ ma charakter jawny, gdyż obrazuje stan przyjmowanych spraw oraz kolejność ich załatwiania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.), co oznacza, że ewentualna ochrona prywatności stron w konkretnych postępowaniach może uzasadniać jedynie anonimizacja danych wrażliwych poszczególnych wpisów, a nie odmowę udostępnienia całego spisu (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 976/11 oraz wyrok NSA z 11 stycznia 2013 r. o sygn. I OSK 2267/12).

W konsekwencji – wbrew twierdzeniom organu - spisy spraw powstające na podstawie jednolitego rzeczowego wykazu akt nie mogą być utożsamiane z tzw. dokumentami wewnętrznymi, notatkami służbowymi czy roboczymi zapiskami urzędnika. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie poglądów przed podjęciem rozstrzygnięcia i nie są wyrazem oficjalnego stanowiska organu (zob. wyroki NSA: z 8 marca 2023 r., III OSK 7293/21; z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt 1203/12; z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13). Tymczasem rejestr spraw, obejmujący zindywidualizowane numery spraw, daty ich wpływu oraz ogólny przedmiot (np. w zakresie wyborów – symbol 5103, czy skarg – symbol 5312), jest sformalizowanym wyrazem funkcjonowania administracji. Stanowi on zobiektywizowane potwierdzenie podjęcia przez organ określonych czynności w ramach przypisanych mu kompetencji. Sąd wskazuje, że ewidencja spraw jako wykaz akt lub rejestr jest informacją publiczną, ponieważ pozwala obywatelowi na weryfikację struktury i dynamiki działań podmiotu publicznego. Skoro informacją publiczną jest to, jakie sprawy organ załatwia i w jakim trybie, to ewidencja tych spraw stanowi niezbędne narzędzie kontroli społecznej nad administracją.

Skoro ZDiTM jest podmiotem zobowiązanym, a wniosek skarżącej dotyczy informacji publicznej, organ winien udostępnić – co do zasady, żądane dane w ustawowym terminie. Brak przekazania żądanych danych w niniejszej sprawie przesądza o bezczynności organu. Udostępnienie tych danych musi uwzględniać konieczność ochrony danych osób fizycznych, w zakresie wynikającymi z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Ponadto, gdyby organ uznał przygotowanie zestawienie danych dotyczących dwóch symboli za cały rok 2025 r. za informację przetworzoną, jego obowiązkiem będzie uprzednie powiadomienie skarżącego o takiej kwalifikacji i wyjaśnienie motywów takiej kwalifikacji informacji oraz nadanie stosownego w tym zakresie biegu sprawie, bez zbędnej zwłoki.

Z tych względów sąd, w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora ZDiTM w Lublinie do załatwienia wniosku Fundacji z 15 października 2025 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

W ocenie sądu, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt: II SAB/Wr 14/14, w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Poznaniu z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 – opubl. CBOSA).

W ocenie sądu w sprawie nie zachodzą tego rodzaju przesłanki. Zaistniała bezczynność była wynikiem błędnego przekonania organu, że informacje, których żądała skarżąca nie mają charakteru informacji publicznej. Była więc ona następstwem błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 u.d.i.p. Dla oceny czy bezczynność organu miała charakter rażący, nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, że już 29 października 2025 r. organ ustosunkował się do wniosku, wskazując argumenty uzasadniające – w jego ocenie – odmowę udostępnienia żądanej informacji.

Z analogicznych powodów sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny, jak i zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., wobec czego oddalił w tej części skargę (pkt III sentencji wyroku).

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono jak w punkcie IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego w wysokości 100 zł.