Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 69/11 w sprawie ze skargi M. P. Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu karmy dla zwierząt domowych oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. sp. z o.o. z siedzibą w K. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...], uchylającą w całości decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu karmy dla zwierząt domowych i orzekającą merytorycznie w sprawie.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:

W dniu [...] września 2010 r. inspektor Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w S. przeprowadził kontrolę podmiotu M. P. Sp. z o. o., którą udokumentowano protokołem z kontroli zgodności nr [...] Lista Kontrolna [...], w wyniku której stwierdzono uchybienia naruszające m.in. przepisy rozporządzenia (WE) Nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. U. UE L Nr 273, s. 1; Dz. U. UE-sp. 03-37-92 ze zm.) oraz ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. Nr 144, poz. 1045 ze zm.). W oparciu o ustalenia tej kontroli Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. wydał w dniu [...] września 2010 r. decyzję, w której zakazał stronie wprowadzania do obrotu karmy, której oznaczenie wskazuje, że jednym ze składników jest "świeże mięso", w sytuacji gdy dokumentacja towarzysząca przyjęciu surowca wskazuje na jego klasyfikację jako uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego oraz przekazywania surowców kategorii 3 (przechowywanych w temperaturze otoczenia) do zakładu przetwórczego w sposób niezgodny z postanowieniami art. 6 ust 2 oraz rozdziału VI załącznika II rozporządzenia (WE) nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady, wyznaczając jednocześnie spółce 14-dniowy termin od dnia doręczenia decyzji na usunięcie stwierdzonych uchybień.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchylił w całości decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] września 2010 r. i rozpatrując sprawę samodzielnie nakazał usunięcie tych samych naruszeń, które zostały stwierdzone decyzją organu I instancji, w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że prawodawstwo Unii Europejskiej przewiduje dwie możliwości klasyfikacji nieprzetworzonych i przetworzonych produktów pochodzenia zwierzęcego, jako zdatne do spożycia przez ludzi (regulowane rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2002) i nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 853/2004, na podstawie którego odbywa się poubojowa klasyfikacja mięsa). Dalsze postępowanie określa rozporządzenie (WE) Nr 1774/2002.

Artykuł 30 ust. 6 ustawy z dnia 22 lipca 2006r. o paszach stwierdza, iż materiały paszowe i mieszanki paszowe przeznaczone dla zwierząt domowych mogą być wprowadzane do obrotu również pod nazwą "karma", z podaniem gatunku zwierzęcia domowego, dla którego są przeznaczone. Pojęcie "świeże mięso", zdefiniowane w Załączniku I pkt 1.10. rozporządzenia (WE) 853/2 004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dla przedsiębiorstw sektora spożywczego w zakresie higieny żywności pochodzenia zwierzęcego, oznacza "mięso nie poddane żadnemu procesowi poza chłodzeniem, mrożeniem lub szybkim mrożeniem, w tym mięso pakowane próżniowo lub pakowane w atmosferze kontrolowanej". Odnosić je należy zatem do oznaczenia żywności przeznaczonej do spożycia przez ludzi w zakresie określonym w definicji tegoż pojęcia. Sformułowania "świeże mięso", mogą używać, zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia 853/2004, przedsiębiorstwa sektora spożywczego które: "wprowadzają do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego wytwarzane we Wspólnocie wyłącznie w przypadku gdy zostały one przygotowane oraz poddane obróbce w zakładach: spełniających odpowiednie wymogi rozporządzenia (WE) nr 852/2004, określone w załącznikach II i III do niniejszego rozporządzenia oraz stosowne wymogi prawa żywnościowego; oraz zarejestrowanych przez właściwy organ lub, w przypadku gdy jest to wymagane zgodnie z ust. 2, zatwierdzonych". Poświadczenie "świeże mięso" nie jest zgodne z dyrektywą 82/475 o kategoriach materiałów paszowych. Wskazanie szczególnej nazwy materiału paszowego może zostać zastąpione nazwą kategorii, do której materiał paszowy należy, wybranej spośród kategorii wymienionych w Załączniku do niniejszej Dyrektywy. W załączniku ww. dyrektywy w kolumnie "Wyszczególnienie kategorii" nie ma sformułowania "świeże mięso", a w kolumnie "definicja" - definicji odpowiadającej temu terminowi.

Oświadczenie "świeże mięso" nie jest zgodne z rozporządzeniem 1774/2002 o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego, gdyż określa ono wymagania weterynaryjne w zakresie zbierania, transportowania, przechowywania, operowania, przetwarzania oraz wykorzystywania lub usuwania produktów ubocznych, pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, a nie żywności przeznaczonej do spożycia przez ludzi typu "świeże mięso", którego definicja zawarta jest w rozporządzeniu 853/2004. Może ono być stosowane do produkcji karmy tylko pod warunkiem spełnienia wymogów uregulowanych tym rozporządzeniem. Stosowanie spornego terminu "świeży" nie może odbywać się w oderwaniu od innych przepisów obowiązującego prawa, w tym rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U UE.L. 04.139.1), które definiuje pojęcie "łańcuch chłodniczy". Termin ten nie może zostać użyty na etykiecie produktu końcowego. Ponadto, procedura polegająca na przyjęciu do fabryki surowca zakwalifikowanego zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1774/2002 jako kategoria 3 (części zwierząt po uboju, nadające się do spożycia przez ludzi zgodnie z ustawodawstwem wspólnotowym, ale nie przeznaczone do spożycia przez ludzi ze względów handlowych) w ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii wyklucza możliwość stosowania zwrotu zawiera "świeże mięso" na produkcie gotowym. Syntezą wywodu rozstrzygnięcia jest artykuł 13 rozporządzenia 76722009, który stwierdza, że etykietowanie oraz prezentacja materiałów paszowych i mieszanek paszowych mogą wskazywać w szczególności na obecność lub brak w paszy danej substancji, na szczególne cechy lub proces żywieniowy albo na szczególną funkcję związaną z którymkolwiek z wymienionych aspektów, o ile spełnione są następujące warunki: oświadczenie jest obiektywne, możliwe do zweryfikowania przez właściwy organ i zrozumiałe dla użytkownika paszy oraz osoba odpowiedzialna za etykietowanie dostarcza na wniosek właściwego organu uzasadnienie naukowe oświadczenia z wykorzystaniem publicznie dostępnych dowodów naukowych albo przy użyciu udokumentowanych badań przeprowadzonych przez przedsiębiorstwo.

Spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2010 r. wniosła o częściowe uchylenie tej decyzji w punkcie 2 (zakaz wprowadzania do obrotu karmy dla zwierząt domowych z oznaczeniem "świeże mięso") i w punkcie 4 (wyznaczenie 30-dniowego terminu wykonania poleceń będących przedmiotem rozstrzygnięcia), ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji w tej części oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła: naruszenie przepisów rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, które to przepisy dotyczą żywności przeznaczonej dla ludzi, poprzez zastosowanie ich do karmy dla zwierząt domowych, czyli produktu nieprzeznaczonego do spożycia przez ludzi, a w szczególności art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz punktu 1.10. i punktu 7.1. załącznika I do ww. rozporządzenia; naruszenie przepisów rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, które to przepisy dotyczą żywności przeznaczonej dla ludzi, poprzez zastosowanie ich do karmy dla zwierząt domowych, czyli produktu nieprzeznaczonego do spożycia przez ludzi; naruszenie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylające dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/511/EWG, dyrektywy Rady 82/471/EWG, 83/228/EWG, 93/74/EWG, 93/I 13/WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/21 7/WE; poprzez błędne ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, że treść tych przepisów stanowi podstawę do stwierdzenia, że użycie przez spółkę oznaczenia "świeże mięso" może wprowadzać konsumentów w błąd, w szczególności art. 11 orazart.13 Rozporządzenia Nr 767/2009; naruszenie art. 6 i 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisów, które nie mają zastosowania do działalności prowadzonej przez spółkę oraz do produktów przez nią wytwarzanych. Decyzja narusza w ten sposób zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez zaniechanie wyraźnego wskazania w treści decyzji (w szczególności w jej komparycji) przepisów prawa, na podstawie których decyzja została wydana, co utrudnia skarżącemu sformułowanie zarzutów, a sądowi poddanie decyzji kontroli. Jako podstawa prawna w rozstrzygnięciu decyzji został wskazany wyłącznie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który nie mógł stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Ponadto, akty prawne prawa Unii Europejskiej są w uzasadnieniu decyzji wielokrotnie powoływane w sposób ogólny, bez wskazania konkretnych przepisów; naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez arbitralne i nie znajdujące oparcia w materiale zgromadzonym w sprawie przyjęcia, że oznaczenie "z dodatkiem świeżego mięsa" stosowane przez skarżącego mogą doprowadzić konsumentów do błędnego przekonania, że mają do czynienia z produktem przeznaczonym do spożycia przez ludzi, - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako że decyzja nakłada na skarżącego obowiązek (zakaz używania określonego oznaczenia produktów i zakaz wprowadzania do obrotu produktów z określonym oznaczeniem) bez podstawy prawnej, z powołaniem się na przepisy dotyczące żywności przeznaczonej dla ludzi, które nie znajdują zastosowania do karmy dla zwierząt domowych.

Skarżąca wskazała, że organ orzekał w oparciu o przepisy rozporządzenia, które mają zastosowanie wyłącznie do żywności przeznaczonej do spożycia przez ludzi, nie zaś do karmy dla zwierząt domowych. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniami organu zgodnie z którym, oznakowanie "świeże mięso" jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy dany producent spełnia wymagania w zakresie przetwórstwa świeżego mięsa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2011 r. oddalił skargę. Pomimo częściowego zaskarżenia decyzji organu odwoławczego, sąd dokonał jej całościowej oceny z uwagi na to, że uchylała ona decyzję organu pierwszej instancji z powodu nieprawidłowego ustalenia terminu do usunięcia naruszeń. Sąd przyjął zatem, że skarga dotyczy tej części rozstrzygnięcia, w której organ zakazał skarżącej wprowadzania do obrotu karmy oznaczonej sformułowaniem, iż zawiera "świeże mięso", podczas gdy dokumentacja towarzysząca przyjęciu surowca wskazuje na jego klasyfikację jako uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego.

Sąd w pełni podzielił argumentację organu co do tego, że wprowadzona do obrotu karma dla zwierząt domowych została wadliwie oznakowana tj. w sposób, który mógł wprowadzać w błąd nabywcę, w szczególności co do składu oraz sposobu produkcji, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 5 pkt.1 ustawy o paszach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji oznakowanie materiałów paszowych i mieszanek paszowych nie może wprowadzać w błąd nabywcy, w szczególności co do ich tożsamości, w tym rodzaju, właściwości, pochodzenia, składu, ilości oraz sposobu produkcji. Jak sama wskazała skarżąca, produkowana przez nią karma to produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego - surowiec kategorii 3, który zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu (WE) nr 1774/2002 zawiera m.in. części zwierząt po uboju, nadające się do spożycia przez ludzi zgodnie z ustawodawstwem wspólnotowym ale nie przeznaczone do spożycia przez ludzi ze względów handlowych. Etykiety mieszanek paszowych muszą zawierać odpowiednie informacje dla użytkowników tych produktów natomiast kategoria może być wskazana jedynie w przypadku gdy użyty składnik lub składniki są objęte definicją danej kategorii, przy czym możliwe jest wskazanie ogólne, poprzez zaznaczenie danej kategorii składnika, wskazanej w dyrektywie 79/373/EWG. Organ nie kwestionował trafnego twierdzenia strony, że poprzez posłużenie się w opisie produktu kategorią "mięso oraz produkty pochodzenia zwierzęcego", która jest zdefiniowana jako "wszystkie mięsne części poddanych ubojowi stałocieplnych zwierząt lądowych, świeże lub zakonserwowane przez odpowiednie przetworzenie oraz wszelkie produkty i pochodne rozbioru tuszy lub części tuszy stałocieplnych zwierząt lądowych", zauważył jednak, że istota problemu sprowadza się do używania określenia "świeże" mięso, które nie jest zdefiniowane na gruncie tejże dyrektywy. Definicji "świeżego mięsa" należy poszukiwać w załączniku I pkt. 1.10 rozporządzenia (WE) 853/2004, który stanowi, że jest to mięso nie poddane żadnemu procesowi poza chłodzeniem, mrożeniem lub szybkim mrożeniem w tym mięso pakowane próżniowo lub w atmosferze kontrolowanej. Dodatkowo art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 842/2004 określa podmioty (przedsiębiorstwa sektora spożywczego), które mogą używać tego określenia mięsa, a odnoszą się one do sposobu wytwarzania tego produktu, dystrybucji, a przede wszystkim konieczności dokonania przez te zakłady rejestracji lub zatwierdzenia działalności co ma na celu nadzór nad tymi podmiotami. Zdaniem sądu, nie ulega wątpliwości, że mięso używane do produkcji przedmiotowej paszy nie posiada ww. cech. Skarżąca nie jest upoważniona do posługiwania się tym pojęciem także na podstawie zasad określonych w Przewodniku Europejskiego Stowarzyszenia Producentów Karmy dla Zwierząt (FEDIAF), gdyż nie stanowi on źródła prawa. Pojęć zdefiniowanych w rozporządzeniach nr 852/2004 i 853/2004, nie mających co prawda bezpośredniego zastosowania do pasz, nie można stosować do innych produktów używając ich w innym znaczeniu, gdyż takie działanie może wprowadzić konsumenta, który utożsamia pojęcie "świeży" ze "zdatnym do spożycia przez ludzi", w błąd. Bez znaczenia pozostaje fakt, że z oznakowania tego produktu jasno wynika, że produkt ten jest przeznaczony do spożycia przez zwierzęta domowe, gdyż istotny jest skład produktu. Sąd podał, że zaskarżona decyzja nie dość precyzyjnie określa podstawę prawną rozstrzygnięcia, która w przypadku rozstrzygnięcia kasacyjnego jest bardzo istotna. Prawidłowo zatem po uchyleniu decyzji winien był wskazać w komparycji podstawę prawną ponownego rozstrzygnięcia. Uchybienie to jednak pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji.

Skargą kasacyjną z dnia 8 sierpnia 2011 r. skarżąca - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, stwarzając podstawę do wydania zakazu wprowadzania produktu do obrotu, poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji organu II instancji) i przyjęcie za organem II instancji, że umieszczenie przez skarżącego określenia "ze świeżym mięsem" na opakowaniach karmy dla psów stanowi "wprowadzenie w błąd" co do składu produktu, o którym mowa we wskazanym przepisie;

- niewłaściwe zastosowanie art. 54 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych prowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt w zw. z art. 30 ust. 5 pkt 1 ustawy o paszach polegające na błędnym przyjęciu za organem II instancji, że w niniejszej sprawie występują przesłanki do orzeczenia zakazu wprowadzania do obrotu karmy oznaczonej sformułowaniem, iż zawiera "świeże mięso" w przypadku, gdy dokumentacja towarzysząca przyjęciu surowca wskazuje na jego klasyfikację, jako uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego;

- niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 5 pkt. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy o paszach i przyjęcie za organem II instancji, że w ustalonym stanie faktycznym skarżący naruszył zakaz wprowadzającego w błąd oznakowania karmy (paszy) w sytuacji, w której opakowania karmy skarżącego spełniają wszystkie obligatoryjne wymagania dotyczące oznakowania paszy, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy o paszach i nie ma ryzyka wprowadzenia nabywcy w błąd;

- niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego oraz pkt 1.1. i pkt 1.10. załącznika do tego rozporządzenia wskutek przyjęcia za organem II instancji, że:

a) rozporządzenie (WE) nr 853/2004 ma zastosowanie do skarżącego, który - w zakresie produkcji zakwestionowanego produktu - nie jest przedsiębiorstwem sektora spożywczego w rozumieniu art. 1 ust. 1rozporządzenia;

b) definicja "świeżego mięsa" zawarta w pkt. 1.10. załącznika do rozporządzenia (WE) nr 853/2004, jako pojęcie europejskiego prawa żywnościowego, może być zastosowana do oceny stanu faktycznego poddanego reżimowi prawa paszowego, poprzez nieuprawnione zastosowanie przy pomocy rozumowania per analogiam i wykładni rozszerzającej definicji ,,świeżego mięsa" z prawa żywnościowego;

c) skarżący nie może używać określenia "świeże mięso", mimo że produkt skarżącego spełnia wszystkie przesłanki z definicji świeżego mięsa z pkt. 1.10 załącznika I do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 (niezależnie od tego, że zastosowanie tego rozporządzenia jest niewłaściwe), a zakład skarżącego nie spełnia wymogów jedynie dokonania rejestracji lub zatwierdzenia działalności - skierowanych do zakładów produkujących żywność dla ludzi;

- błędną wykładnię art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych i przyjęcie, że przepis ten ogranicza możliwość stosowania określenia "świeże" mięso wyłącznie do przedsiębiorstw przemysłu spożywczego, których zakłady dokonały rejestracji lub zatwierdzenia działalności na podstawie przepisów skierowanych do producentów żywności dla ludzi, podczas, gdy z ww. przepisu nie wynika takie ograniczenie, a także niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 w zw. z załącznikiem do rozporządzenia (WE) nr 852/2004 wskutek:

a) przyjęcia za organem II instancji, że rozporządzenie (WE) nr 852/2004 ma zastosowanie do obowiązków skarżącego, a w konsekwencji:

b) przyjęcia za organem II instancji, że skarżący nie ma prawa używania określenia "świeże" mięso, ponieważ jego zakład produkujący karmę nie spełnia wymogów stawianych podmiotom określonym w art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 — tj. wymogów w zakresie higieny wskazanych w części A załącznika I do tegoż rozporządzenia.

Naruszenia wymienione w pkt 4 i 5 powyżej doprowadziły ponadto do niewłaściwego zastosowania art. 54 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia (WE) nr 882/2004 w zw. z art. 30 ust. 5 pkt 1 ustawy o paszach. Wpływ tych naruszeń na rozstrzygnięcie jest oczywisty - właśnie zastosowanie przepisów skierowanych do producentów żywności dla ludzi stanowiło zasadniczą podstawę decyzji organu II instancji, a także stanowiło, obok innych, podstawę zaskarżonego wyroku.

- niewłaściwe zastosowanie art. 1 w zw. z pkt. 1 ząłcznika do dyrektywy Komisji z dnia 23 czerwca 1982 r. nr 82/475/EWG ustanawiającej kategorie materiałów paszowych, które mogą być stosowane do celów etykietowania mieszanek paszowych dla zwierząt domowych w zw. z art. 5c dyrektywy Rady z dnia 2 kwietnia 1979 r. nr 79/373/EWG w sprawie obrotu mieszankami paszowymi, a także w zw. z art. 6 rozporządzenia (WE) nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i przyjęcie, że wobec braku w załączniku do dyrektywy nr 82/475 definicji pojęcia "świeże" oraz wobec ustalenia, że produkt skarżącego stanowił produkt uboczny kwalifikowany jako surowiec kategorii 3 w rozumieniu art. 6 rozporządzenia (WE) nr 1774/2002 - tj. produkt nieprzeznaczony do spożycia przez ludzi ze względów handlowych, konieczne jest poszukiwanie legalnej definicji pojęcia "świeże" w innych przepisach i ostatecznie zastosowanie przepisów rozporządzenia (WE) nr 852/2004 i rozporządzenia (WE) nr 853/2004, a w szczególności załącznika I pkt 1.10 do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 oraz art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło wprost do przyjęcia przez sąd I instancji (za organem II instancji) podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów rozporządzeń (WE) nr 852/2004 i 853/2004. Tymczasem konsekwencją prawidłowego zastosowania ww. przepisów winno być uwzględnienie skargi, uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;

- niezastosowanie art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP i uznanie za odpowiadającą prawu decyzję organu II instancji, pomimo, że decyzja ta jest sprzeczna z konstytucyjnymi zasadami praworządności i wolności gospodarczej, w myśl których m.in. zakazane jest stosowanie przez organy władzy publicznej rozszerzającej wykładni norm ograniczających wolność prowadzenia działalności gospodarczej, a także niezastosowanie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i uznanie za odpowiadającą prawu decyzję organu II instancji, pomimo jej wydania z naruszeniem ww. przepisu. Konsekwencją prawidłowego zastosowania ww. przepisów winno być uwzględnienie skargi.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z przepisami prawa materialnego wymienionymi w podpunktach powyżej, poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji naruszającej przepisy prawa materialnego wymienione w podpunktach powyżej.

- naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku na okolicznościach faktycznych nie wynikających z akt sprawy, tj. na ustaleniu, że "przeciętny konsument" "niewątpliwie" łączy pojęcie "świeży" ze "zdatnym do spożycia przez ludzi". Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem orzekając na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) sąd I instancji winien był stwierdzić brak podstaw do zastosowania art. 30 ust. 5 pkt 1 ustawy o paszach oraz art. 54 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia (WE) nr 882/2004 i uchylić zaskarżoną decyzję organu II instancji.

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:

a) niewyjaśnienie w zaskarżonym wyroku podstawy rozstrzygnięcia, tj. zaniechanie wyjaśnienia, jaką treść i na jakiej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nadaje używanemu w zaskarżonym wyroku pojęciu "przeciętnego konsumenta" (nota bene przepis art. 30 ust. 5 pkt 1 ustawy o paszach posługuje się pojęciem "nabywcy") oraz na jakiej podstawie sąd uznał, że "przeciętny konsument" "niewątpliwie" łączy pojęcie "świeży" ze "zdatnym do spożycia przez ludzi";

b) zaniechanie wyjaśnienia, na czym polega rzekome wprowadzenie w błąd nabywcy karmy produkowanej przez skarżącego co do składu produktu, poprzez użycie sformułowania "ze świeżym mięsem";

c) istotne sprzeczności w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - z jednej strony sąd I instancji zdaje się podzielać stanowisko organów administracji, zgodnie z którym użycie przez skarżącego dodatku "ze świeżym mięsem" jest niedopuszczalne z tej przyczyny, że jest to pojęcie zdefiniowane w prawie żywnościowym (nie paszowym) i zarezerwowane dla zarejestrowanych lub zatwierdzonych zakładów produkujących żywność przeznaczoną dla ludzi (rozporządzenia (WE) nr 853/2004 i 852/2004), z drugiej zaś strony sąd dostrzega, że "przeciętny konsument" nie zna definicji legalnych zawartych w prawie żywnościowym i zdaje się opierać swoje rozstrzygnięcie na własnym ustaleniu faktycznym, zgodnie z którym "przeciętny konsument" utożsamia pojęcia "świeży" i "zdatny do spożycia przez ludzi", tj. — według sądu I instancji - wyprodukowany przez zakład uprawniony do produkcji żywności dla ludzi;

d) zaniechanie wyjaśnienia, na jakiej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że co prawda "przeciętny konsument" nie posiada wiedzy na temat szczegółowej, legalnej definicji "świeżego mięsa", ale jednocześnie mimo to zaaprobował pogląd organu II instancji, zgodnie z którym użycie przez skarżącego pojęcia zdefiniowanego w prawie żywnościowym może tegoż konsumenta wprowadzić w błąd.

Wyżej wymienione naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stanowią uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej, jako że z jednej strony sąd I instancji zaniedbał przedstawienia najistotniejszych elementów podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, z drugiej zaś opisane wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku co najmniej znacząco utrudniają poddanie wyroku kontroli kasacyjnej.

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszeń przepisów postępowania administracyjnego przez organ II instancji, dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, a w tym pomimo braku w aktach sprawy oraz w uzasadnieniu decyzji organu II instancji informacji wskazujących na przeprowadzenie przez organ administracji postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia faktów niezbędnych do oceny zaistnienia przesłanek z art. 30 ust. 5 ustawy o paszach (ryzyko wprowadzenia w błąd nabywców karmy), a także analizy pod tym kątem materiału zgromadzonego w sprawie;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji organu II instancji na podstawie przepisów prawa żywnościowego (rozporządzenia WE nr 852/2004 i 853/2004), które nie znajdują zastosowania w sprawie, co narusza zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że decyzja organu I instancji w istocie nie została uzasadniona w części związanej z przedmiotem niniejszego postępowania, zaś uzasadnienie decyzji organu II instancji nie zawiera istotnych elementów, w tym podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz istotnych elementów uzasadnienia faktycznego, a nadto istotne elementy stanowiska organu zostały przedstawione dopiero w odpowiedzi na skargę. Wady decyzji organu II instancji wynikają w szczególności z przyjętego przez organ założenia, że przepisy prawa żywnościowego (rozporządzeń (WE) nr 852/2004 i 853/2004) automatycznie uniemożliwiają skarżącemu korzystanie ze sformułowania "świeże" mięso, co niejako zwolniło organ administracji z ustaleń faktycznych odnośnie percepcji przez nabywców etykiet karmy dla psów wprowadzanych do obrotu przez skarżącego, co winno stanowić punkt wyjścia do ustaleń, czy doszło do wprowadzenia nabywców w błąd;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaaprobowanie rozstrzygnięcia organu administracji II instancji wydanego na podstawie przepisów nie znajdujących zastosowania do producentów pasz, a konsekwencji nieuwzględnienie skargi. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowa ocena decyzji organu II instancji prowadzi do wniosku, że decyzja ta została wydana na podstawie przepisów nie znajdujących zastosowania do producentów pasz, przez co jest obciążona wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.

Skarżąca podniosła, że określenie "świeże" w odniesieniu do mięsa jest terminem wieloznacznym i nie można - w braku definicji legalnej - upatrywać znaczenia tego terminu w postanowieniach innych regulacji. Przewodnik Europejskiego Stowarzyszenia Producentów Karmy dla Zwierząt (FEDIAF) nie jest co prawda aktem prawa powszechnie obowiązującego, niemniej jednak stanowi źródło standardów panującej na rynku praktyki. Ponadto, prace nad nowym kształtem przewodnika przybrały formę rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc prac legislacyjnych i zgodnie z art. 25 tego rozporządzenia Komisja popiera tworzenie takich kodeksów, w którego ostatniej wersji termin "świeży" oznaczał komponent karmy nie poddany żadnemu procesowi obróbki, z wyjątkiem utrzymania jego niskiej temperatury. Etykieta produktu zawiera wiele określeń wskazujących na rodzaj i przeznaczenie jego zawartości (że dla psów, nie ludzi). Ponadto, art. 30 ust. 5 ustawy o paszach mógłby mieć zastosowanie w sytuacji, gdyby określenie "świeże mięso" pozostawałoby w sprzeczności z obligatoryjnymi elementami oznakowania paszy. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych skarżący zauważył, że organy zaniechały prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia faktycznego odbioru określenia "ze świeżym mięsem", w związku z czym nie można jednoznacznie przesądzić, czy wprowadza ono w błąd co do przeznaczenia produktu. W uzasadnieniu wyroku sąd nie podał zasadniczych motywów rozstrzygnięcia, m.in. zasadności posłużenia się pojęciem "przeciętny konsument" i utożsamieniem go z "nabywcą".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły.

Odnosząc się do obszernych zarzutów skargi kasacyjnej, które zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a oparte zostały zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w pierwszej kolejności należy się ustosunkować się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. W ramach tych zarzutów można wyodrębnić dwie grupy: są to zarzuty dotyczące zasad etykietowania produktów, a druga grupa zarzutów dotyczy naruszenia przepisów z zakresu prawa żywnościowego i paszowego. W ramach tej pierwszej grupy zarzutów szczególnie wskazano na niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji organu II instancji) i przyjęcie przez Sąd I instancji, za organem II instancji, że umieszczenie przez skarżącego określenia "ze świeżym mięsem" na opakowaniach karmy dla psów stanowi "wprowadzenie w błąd" co do składu produktu, o którym mowa we wskazanym przepisie. W dacie wydania zaskarżonej decyzji problematyka oznakowania materiałów paszowych w porządku krajowym była uregulowana w ustawie z dnia 22 lipca 2006r. o paszach, a konkretnie w art.30. Przepis ten określał między innymi w jaki sposób dokonuje się oznakowania materiałów paszowych, jakie informacje ma zawierać oznakowanie, natomiast w ust.5 ustawodawca określił, że oznakowanie materiałów paszowych nie może: 1) wprowadzać w błąd nabywcy, w szczególności co do ich tożsamości, w tym rodzaju, właściwości, pochodzenia, składu, ilości oraz sposobu produkcji, lub 2) sugerować, że posiadają one specjalne właściwości, jeżeli ich nie posiadają albo jeżeli inne materiały paszowe lub mieszanki paszowe również posiadają takie właściwości. Problematyki tej dotyczyło również rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 maja 2007r. w sprawie oznakowania pasz, wydane na podstawie art.30 ust.8 pkt 1 powołanej ustawy. Natomiast od 1 września 2010r. stosuje się Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 767/2009 z dnia 13 lipca 2009r. , które zgodnie z art.33 wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Rozporządzenie to określa zasady wprowadzania na rynek pasz, a także określa w rozdziale 4zasady etykietowania i prezentacji pasz. W preambule rozporządzenia określone zostały cele i powody wprowadzenia zasad etykietowania wskazując między innymi w pkt 17, że etykietowanie powinno przekazywać kupującym niezbędne informacje, aby umożliwić im dokonanie optymalnego wyboru w zakresie ich potrzeb, powinno być również spójne, przejrzyste i zrozumiałe.... Zgodnie z art.11 ust.1 rozporz. 767/2009 Etykietowanie i prezentacja pasz nie wprowadzają użytkownika w błąd, w szczególności: a) co do planowanego zastosowania lub cech pasz, w szczególności ich charakteru, metody wytwarzania lub produkcji, właściwości składu, ilości., trwałości, gatunków lub kategorii zwierząt , dla których jest przeznaczona, b) przez przypisywanie paszom skutków lub cech, których nie posiadają lub przez sugerowanie, ze posiadają specyficzne cechy, gdy w rzeczywistości cechy takie posiadają wszystkie podobne pasze... z kolei art. 13 ust.1 rozporz. 767/2009 stanowi, że etykietowanie oraz prezentacja materiałów paszowych i mieszanek paszowych mogą wskazywać w szczególności na obecność lub brak w paszy danej substancji, na szczególne cechy lub proces żywieniowy albo na szczególną funkcję związana z którymkolwiek z wymienionych aspektów, o ile spełnione są następujące warunki: a) oświadczenie jest obiektywne, możliwe do zweryfikowania przez właściwy organ i zrozumiałe dla użytkowników paszy..., dalej w art. 16 i 17 zostały określone szczegółowe wymogi dotyczące obowiązkowego etykietowania materiałów paszowych i mieszanek paszowych. Natomiast rozdział 5 rozporz. 767/2009r. dotyczy wspólnotowego katalogu materiałów paszowych oraz wspólnotowych kodeksów dobrej praktyki etykietowania. To niewątpliwie bardzo skrótowo przedstawione rozporz. 767/2009r. stanowi aktualnie podstawą regulację prawną dotyczącą zasad i reguł etykietowania produktów paszowych, a także odpowiedzialności za naruszenie tych zasad. Dostrzegamy tym samym, że istotną zasadą etykietowania, oznaczania materiału paszowego jest nie wprowadzanie w błąd nabywcy tego produktu, co znalazło swój jednoznaczny wyraz zarówno w art.30 ust.5 pkt 1 ustawy z dnia 22 lipca 2006r. o paszach, jak i w art.11 ust.1 rozporz. 767/2009r. Natomiast z art.7 ustawy o paszach wynika, że powiatowy lekarz weterynarii jest na terytorium Polski organem właściwym w rozumieniu miedzy innymi rozporządzenia nr 767/2009r. Wskazany stan normatywny stanowi podstawę prawną dla organu administracji do wszczęcia postępowania, którego przedmiotem było między innymi zbadanie poprawności oznaczenia produkowanej przez skarżącą paszy, będącą karmą dla psów na etykiecie której zamieszczono informację, że jednym ze składników jest "świeże mięso ". Zamieszczenie na etykiecie karmy dla psów informacji, że jednym ze składników jest "świeże mięso" w sytuacji gdyby w rzeczywistości takiego składnika nie było stanowi wprowadzenie w błąd nabywcę tego produktu. Ten błąd jak wskazuje Sąd I instancji może polegać na utożsamieniu pojęcia "świeży" ze "zdatnym do spożycia przez ludzi", bez znaczenia pozostaje fakt, że z oznakowania tego produktu jasno wynika, że produkt ten jest przeznaczony do spożycia przez zwierzęta domowe, gdyż istotny jest podany skład produktu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ten błąd może przede wszystkim polegać na tym, że nabywca karmy co do której producent na etykiecie podaje informacje, że w jej skład wchodzi "świeże mięso" będzie przekonany o szczególnych walorach zdrowotnych, odżywczych , jakości nabywanej karmy, w stosunku do innych podobnych produktów, które w składzie nie posiadają "świeżego mięsa ". Okoliczność ta może decydować o zakupie tego właśnie produktu, a nie innego nie posiadającego w swym składzie "świeżego mięsa". Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny podziela co do zasady pogląd, że zamieszczenie na etykiecie karmy dla zwierząt informacji, że w skład tego produktu wchodzi "świeże mięso" w sytuacji gdy w rzeczywistości w składzie karmy nie ma takiego składnika, stanowi wprowadzenie w błąd osoby nabywającej ten produkt.

Przechodząc zaś do tej części zarzutów w których skarżący zarzuca naruszenie przepisów materialnoprawnych z zakresu prawa żywnościowego i prawa paszowego, a skutkiem tego naruszenia jest, że skarżący nie może używać określenia "świeże mięso", mimo że produkt skarżącego spełnia wszystkie przesłanki z definicji świeżego mięsa z pkt. 1.10 załącznika I do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 (niezależnie od tego, że zastosowanie tego rozporządzenia jest niewłaściwe), a także przyjęcie błędnej wykładni art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych poprzez przyjęcie, że przepis ten ogranicza możliwość stosowania określenia "świeże" mięso wyłącznie do przedsiębiorstw przemysłu spożywczego, których zakłady dokonały rejestracji lub zatwierdzenia działalności na podstawie przepisów skierowanych do producentów żywności dla ludzi, podczas, gdy z ww. przepisu nie wynika takie ograniczenie, Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podziela i akceptuje w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji. Przede wszystkim należy przypomnieć, że jeśli chodzi produkty pochodzenia zwierzęcego to podstawowym aktem prawnym z zakresu prawa żywnościowego jest rozporządzenie (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, oraz rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych. Natomiast jeśli chodzi o produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego to podstawowym aktem prawnym z zakresu prawa paszowego jest rozporządzenie (WE) Nr 1774/ 2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002r. ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. W sprawie bezsporne jest, co wskazuje sama skarżąca , że produkowana przez nią karma to produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego - surowiec kategorii 3, którego definicja zawarta jest w art.6 rozporządzenia (WE) nr 1774/2002 . Zgodnie z art.6 ust.1 Surowiec kategorii 3 obejmuje produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego odpowiadające poniższemu opisowi lub dowolny surowiec zawierający takie produkty: a) części zwierząt po uboju, nadające się do spożycia przez ludzi zgodnie z ustawodawstwem wspólnotowym ale nie przeznaczone do spożycia przez ludzi ze względów handlowych, b) części zwierząt po uboju, odrzucone jako nie nadające się do spożycia przez ludzi, ale nie noszące znamion chorób przenoszonych na ludzi i zwierząt, otrzymane z tusz nadających się do spożycia przez ludzi zgodnie ustawodawstwem wspólnotowym, c)....k). Dalej art. 6 ust.2 określa jak surowce kategorii 3 są gromadzone, przewożone, a także wskazuje, jak można je wykorzystać zgodnie z ust.2 lit. e mogą być wykorzystane jako surowiec w wytwórni karmy dla zwierząt domowych. Zgodnie z art. 7 rozporządzenia podczas przewożenia produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, oraz produktom przetworzonym towarzyszy dokument handlowy, które zawierają informacje dotyczące ilości oraz opisu surowca i jego przeznaczenia. Przedmiotowe rozporządzenie (WE) Nr 1774/2002 zawiera dla potrzeb tego rozporządzenia katalog definicji szczególnych, w tym między innymi w pkt 41 definicję karmy dla zwierząt domowych, zgodnie z tą definicją jest to pokarm dla zwierząt domowych zawierający surowiec kategorii 3 , natomiast w rozporządzeniu tym nie występuje pojęcie "świeżego mięsa". Warto również zaznaczyć, że w załącznikach do rozporządzenia uregulowane zostało szereg szczegółowych zagadnień np. wymagania higieniczne dotyczące gromadzenia i przewozu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego oraz produktów przetworzonych. I tak w załączniku nr II w rozdziale I pkt 2 lit. b (i) określono że podczas transportu etykieta przymocowana do opakowania , pojemnika lub pojazdu musi zawierać następujące sformułowanie " w przypadku surowca kategorii 3 – nie do spożycia przez ludzi ". Jeżeli zatem mamy do czynienia z produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonym do spożycia przez ludzi, a taki stan faktyczny miał miejsce w niniejszej sprawie, to podstawową regulacją materialnoprawną jest rozporz. Nr 1774/2002.

Natomiast wskazane wyżej akty prawne z zakresu prawa żywnościowego to rozporządzenie (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, rozporządzenie to stanowi uzupełnienie przepisów ustanowionych w rozporządzeniu (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych. Rozporządzenie Nr 853/2004 ustanawia szczególne przepisy dla przedsiębiorstw sektora spożywczego w zakresie higieny żywności pochodzenia zwierzęcego i ma zastosowanie w odniesieniu do nieprzetworzonych i przetworzonych produktów pochodzenia zwierzęcego. W załączniku nr I do rozporządzenia zawarte są definicje dla celów niniejszego rozporządzenia w tym definicja mięsa. Zgodnie z pkt 1.1 mięso oznacza jadalne części zwierząt określonych w pkt 1.2-1.8, w tym krew. Natomiast zgodnie z pkt 1.10 " Świeże mięso" oznacza mięso niepoddane żadnemu procesowi poza chłodzeniem, mrożeniem lub szybkim mrożeniem, w tym mięso pakowane próżniowo lub pakowane w atmosferze kontrolowanej". Nadto sformułowania "świeże mięso", mogą używać, zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia 853/2004, przedsiębiorstwa sektora spożywczego które: "wprowadzają do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego wytwarzane we Wspólnocie wyłącznie w przypadku gdy zostały one przygotowane oraz poddane obróbce w zakładach: spełniających odpowiednie wymogi rozporządzenia (WE) nr 852/2004. Dostrzegamy zatem, że problematyka dotycząca produktów pochodzenia zwierzęcego jest poddana odrębnym reżimom prawnym w zależności od tego, czy mamy do czynienia z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonymi do spożycia przez ludzi, czy też z środkami żywności pochodzenia zwierzęcego. Stąd też zasadne jest stanowisko, że w przypadku produkcji paszy w oparciu o produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi ( surowiec kategorii 3), nie można na etykietach tych produktów zamieszczać informacji , iż w skład produktu wchodzi "świeże mięso" , albowiem to pojęcie występuje i ma swoją normatywną treść w regulacjach dotyczących prawa żywnościowego. Nie można tym samym twierdzić, że dla potrzeb prawa paszowego pojęcie " świeże mięso " ma inną , potocznie rozumianą treść. Wszystkie regulacje prawne dotyczące produktów pochodzenia zwierzęcego tworzą pewien system prawa i nie można pojęciom mającym normatywną definicję nadawać odmiennego znaczenia. Stąd też etykiety mieszanek paszowych muszą zawierać odpowiednie informacje dla użytkowników tych produktów. Odnosząc się do problematyki kategorii materiałów paszowych Sąd I instancji jako akt normatywny wskazuje na dyrektywę Komisji nr 82/475/EWG z dnia 23 czerwca 1982r. ustanawiającą kategorie materiałów paszowych, które mogą być stosowane do celów etykietowania mieszanek paszowych dla zwierząt domowych. Dyrektywa ta została wdrożona do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 grudnia 2006r. w sprawie kategorii materiałów paszowych ( Dz.U z 2007. Nr 2, poz.13 ), a od 4 czerwca 2011r. obowiązuje nowe rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2011r. w sprawie kategorii materiałów paszowych. Pokreślić należy, że zawarte w załącznikach do wymienionych wyżej rozporządzeń Kategorie grupujące materiały paszowe charakteryzujące się tym samym źródłem pochodzenia, są analogiczne jak w dyrektywie. Organ nie kwestionował trafnego twierdzenia strony, że poprzez posłużenie się w opisie produktu kategorią "mięso oraz produkty pochodzenia zwierzęcego", która jest zdefiniowana jako "wszystkie mięsne części poddanych ubojowi stałocieplnych zwierząt lądowych, świeże lub zakonserwowane przez odpowiednie przetworzenie oraz wszelkie produkty i pochodne rozbioru tuszy lub części tuszy stałocieplnych zwierząt lądowych", zauważył jednak, że istota problemu sprowadza się do używania określenia "świeże" mięso, które nie jest zdefiniowane na gruncie tejże dyrektywy. Natomiast kategoria może być wskazana jedynie w przypadku gdy użyty składnik lub składniki są objęte definicją danej kategorii, przy czym możliwe jest wskazanie ogólne, poprzez zaznaczenie danej kategorii składnika. Nie można zgodzić się z stanowiskiem skarżącej, art. 30 ust. 5 ustawy o paszach mógłby mieć zastosowanie w sytuacji, gdyby określenie "świeże mięso" pozostawałoby w sprzeczności z obligatoryjnymi elementami oznakowania, albowiem jest ono sprzeczne z powoływanym wcześniej rozporz. Parlamentu Europejskiegi i Rady (WE) Nr 767/2009. Zgodnie z art.22 ust.1 rozporządzenia oprócz wymogów dotyczących obowiązkowego etykietowania, etykietowanie materiałów paszowych i mieszanek paszowych może również obejmować dane szczegółowe podlegające dobrowolnemu etykietowaniu, pod warunkiem że przestrzegane są zasady ogólne określone w niniejszym rozporządzeniu. A z zasad ogólnych między innymi z art. 5 wynika obowiązek udostępniania właściwym organom wszelkich informacji dotyczących składu lub deklarowanych właściwości pasz, co umożliwia zweryfikowanie dokładności informacji przekazywanych za pośrednictwem etykietowania.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego w tym art. 133 § 1 p.p.s.a , 141 § 4 p.p.s.a., między innymi poprzez niewyjaśnienie na czym polega wprowadzenie w błąd, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszeń przepisów postępowania administracyjnego przez organ II instancji, dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, generalnie sprowadzają się do stwierdzenia, że niewyjaśnione zostało jak nabywcy karmy interpretują określenie "świeże mięso" , a tym samym na czym polega wprowadzenie w błąd nabywcy karmy. Skarżący zarzucił, że Sąd I instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że przeciętny konsument ( zgodnie z art.30 ustawy o paszach powinien być nabywca ) utożsamia pojęcie "świeży" ze "zdatnym do spożycia przez ludzi ". Podniesione zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie. Szczególnie niezasadny jest zarzut nie wyjaśnienia na czym polega wprowadzenie w błąd nabywcy karmy. Sam fakt, że na etykiecie produktu podano informację że produkt wyprodukowano ze " świeżego mięsa " podczas gdy z posiadanych dokumentów jak i twierdzeń skarżącej wynika, że do produkcji kamy wykorzystano produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego zakwalifikowane jako surowiec kategorii 3, stanowi wprowadzenie w błąd nabywcy produktu. Mówiąc o wprowadzeniu w błąd nabywcy karmy, mamy na uwadze potencjalnych, przeciętnych nabywców, którzy kierując się informacją zamieszczoną na etykiecie mogą błędnie uważać n.p., że produkt posiada szczególne właściwości, cechy, że skład tego produktu jest inny niż innych pasz, że jego wartości odżywcze są lepsze, ten katalog nie jest zamknięty i być może jakiś nabywca podaną informację ze "świeżego mięsa " będzie utożsamiał z pojęciem że produkt jest zdatny do spożycia. Stąd też sformułowany zarzut niewyjaśnienia powyższych okoliczności faktycznych sprawy, a przez to naruszenia art. 7, 77, 107 kpa. nie może być uwzględniony, albowiem przedmiot tej sprawy nie dotyczy wprowadzenia w błąd konkretnego nabywcy w indywidualnym przypadku, ale możliwości wprowadzenia w błąd potencjalnych nabywców w nieokreślonych, różnych okolicznościach faktycznych.

Niezasadny jest również zarzut sformułowany jako zarzut naruszenia prawa procesowego, a polegający na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaaprobowanie rozstrzygnięcia organu administracji II instancji wydanego na podstawie przepisów nie znajdujących zastosowania do producentów pasz, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi. Zarzut, który oparty jest o naruszenie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien być kwalifikowany jako zarzut z art.174 pkt 1 p.p.s.a., a więc zarzut naruszenia prawa materialnego. Ponadto nie można skutecznie oprzeć zarzutu skargi wyłącznie na wskazanych przepisach, albowiem przepisy te mają ogólny ( blankietowy ) charakter i ta ich właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy.

Dlatego też mając na uwadze powyżej przedstawione rozważania uznać należało, iż zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do eliminacji zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną, albowiem oparta została na nieusprawiedliwionych podstawach.