Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 18 grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Miejskiej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 8, § 19 ust. 1 w zakresie słów: "a w przypadku utrzymywania psa, zobowiązany jest także do umieszczenia przy wejściu na nieruchomość tabliczki informującej o obecności psa", § 19 ust. 3 oraz § 21.

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2019 r., nr XIII/107/19, w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Miejskiej, domagając się stwierdzenia nieważności jej § 8 ust. 1, 2 i 3, § 19 ust. 1 i 3 oraz § 21 ust. 1.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił rażące naruszenie:

- art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 8 ust. 1 i 2, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych oraz, że mycie pojazdów na własnej posesji może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu;

- art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i uchwalenie w § 8 ust. 3 ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami wyłącznie do drobnych napraw własnych samochodów;

- art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 19 ust. 1 właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe do umieszczania tabliczki przy wejściu na nieruchomość informującej o obecności psa;

- art. 7, art. 94 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 19 ust. 3 generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy jak i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych;

- art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 21 ust. 1, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do: 1) niewprowadzania zwierząt na tereny placów zabaw przez cały rok oraz kąpieliska w okresie od 1 maja do 30 września, 2) niekąpania zwierząt w fontannach miejskich.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując, że uwzględni skargę Prokuratora na podstawie art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 tej ustawy i stwierdzi nieważności § 8 ust. 1, 2 i 3, § 19 ust. 1 i 3 oraz § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 4 sierpnia 2020 r. zwrócono się do Prokuratora Rejonowego o wskazanie, czy w związku z podjęciem przez Radę Miasta w dniu 24 czerwca 2020 r. uchwały nr XVII/141/20 w sprawie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Miejskiej podtrzymuje wniesioną w niniejszej sprawie skargę.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 1 października 2020 r., Prokurator poinformował, że podtrzymuje wniesioną skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Wskazać też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może więc sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania decyzji w części, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, LEX/el. 2011; a także wyroki NSA: z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07, z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08, z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu I instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Legalis/el. 2019).

Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddano uchwałę Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2019 r., nr XIII/107/19, w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Miejskiej.

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazać należy, że brak było podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, gdyż Rad Miasta nie uwzględniła skargi Prokuratora i nie stwierdziła nieważności zaskarżonego uchwały. W dniu 24 czerwca 2020 r. została natomiast wydana przez Radę Miasta uchwała nr XVII/141/20, w sprawie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Miejskiej. Podjęcie tej uchwały nie uczyniło wniesionej w niniejszej sprawie skargi bezprzedmiotową w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na gruncie rozstrzygnięć podejmowanych przez Trybunał Konstytucyjny w sprawach K 10/93 z dnia 11 kwietnia 1994r. (publ.: OTK 1994/1/7) oraz W 5/94 z dnia 14 września 1994r. (publ.: 1994/2/44), ukształtował się bowiem pogląd, podzielany przez skład orzekający tutejszego Sądu, że dopuszczalne są skargi na uchwały organów gminy również w sytuacji, gdy uchwały takie zostały uchylone lub zmienione. Uchylenie lub zmiana uchwały organu gminy, stanowiącej akt normatywny, dokonane po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie zawsze powoduje, że wydanie wyroku staje się zbędne lub niedopuszczalne. Jeżeli skarżący nie cofnął ze skutkiem prawnym skargi, sąd administracyjny winien wydać wyrok, jeżeli zaskarżona uchwała mimo jej uchylenia lub zmiany nadal obowiązuje w stosunku do sytuacji poprzedzającej jej zmianę lub uchylenie. Warunkiem jest, aby regulacje takich uchwał mogły mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Reasumując, przez obowiązywanie przepisu należy rozumieć stan, w którym norma wyrażana przez ten przepis może mieć zastosowanie do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała niewątpliwie zaś może mieć nadal zastosowanie w brzmieniu zaskarżonym a Prokurator w piśmie z dnia 1 października 2020 r. podtrzymał wniesioną w niniejszej sprawie skargę. Tym samym, wydanie przez Radę Miasta uchwały z dnia 24 czerwca 2020 r., nr XVII/141/20, w sprawie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Miejskiej nie mogło doprowadzić do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, o co wnosił organ.

Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały została ona wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010) - zwanej dalej u.c.p.g. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, który stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP na obszarze działania organów, które je ustanowiły jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu, a zatem każdorazowo w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) - zwanej dalej u.s.g. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć więc na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., przy czym wskazane w przytoczonym przepisie elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g. W konsekwencji organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak: Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto, w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Co więcej, przepis § 6 Zasad techniki prawodawczej statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Jak wywiódł Trybunał Konstytucyjny, stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej przez Prokuratora, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego (rzeczywistym) przedmiotem zaskarżenia i uznał, że zaskarżone postanowienia § 8 ust. 1, 2 i 3, § 19 ust. 1 i 3 oraz § 21 ust. 1 regulaminu w sposób istotny naruszają przepisy prawa, uzasadniając wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Sąd uznał za przekraczającą delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały, regulację § 8 regulaminu. W ust. 1 tego przepisu ustalono, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych a w ust. 2 tego przepisu dodano, że mycie pojazdów na własnej posesji może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu. W ust. 2 tego przepisu określono zaś, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz pod warunkiem: 1) niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu lub spalin; 2) gromadzenia powstających odpadów w pojemnikach; 3) zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, w orzecznictwie przyjmuje się, że na mocy powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Omawiany przepis nie stanowi natomiast upoważnienia dla organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia), a naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Wprowadzając takie ograniczenia Rada Miasta przekroczyła więc ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania regulaminu. Wymagania wprowadzane w uchwale na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy winny zawierać normę kierunkową wskazującą wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Do osiągnięcia tego celu nie jest zaś konieczne wprowadzanie ograniczeń przedmiotowych co do mycia i napraw pojazdów, gdyż wolą ustawodawcy było to, aby mycie i naprawy pojazdów mogły być realizowane poza warsztatami i myjniami bez ograniczeń przedmiotowych, ale jednocześnie niepowodujący zanieczyszczeń środowiska. Osiągniecie tego celu jest zaś możliwe nie dzięki ww. ograniczeniom, ale poprzez ustanowienie takich wymogów, jakie zostały zawarte w § 8 ust. 3 pkt 2 i 3 uchwały, tj. gromadzenie powstających odpadów w pojemnikach do tego przeznaczonych i zabezpieczenie przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska. Działania takie, zdaniem sądu, stanowią dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć i naprawiać pojazdy samochodowe poza myjniami i poza warsztatami i nie jest w tym celu potrzebne wprowadzanie takich ograniczeń, które znalazły się w § 8 uchwały.

Wskazać przy tym trzeba, że sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Ponadto, w ustawie brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla uchwałodawcy lokalnego do ograniczenia mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie do własnej posesji.

Redakcja przepisów § 8 ust. 1, 2 i 3 regulaminu doprowadziła Sąd do wniosku, że zakres zastosowania sformułowanych w nich obowiązków ograniczono w sposób niedopuszczalny wyłącznie do mycia samochodów poza myjniami na własnej posesji i wyłącznie w zakresie jego nadwozia, a napraw wyłącznie do drobnych, co przesądziło o konieczności pozbawienia mocy obowiązującej postanowień § 8 w całości.

W ocenie Sądu, niezgodne z prawem są także zapisy zawarte w § 19 ust. 1 i 3 oraz w § 21 ust. 1 regulaminu w zakresie zaskarżonym przez Prokuratora, a odnoszące się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Delegacja ustawowa upoważniająca do wydania przez gminę regulacji w tym zakresie wynika z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W tym miejscu wskazać trzeba na wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa (zob. wyrok z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt Kp 3/09). Zarówno na ustawodawcy, jak i uchwałodawcy lokalnym, ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienia § 19 ust. 1 i 3 regulaminu warunków tych nie spełniają.

§ 19 ust. 1 w zaskarżonym przez Prokuratora zakresie stanowi, że właściciel nieruchomości w przypadku utrzymywania psa, zobowiązany jest także do umieszczenia przy wejściu na nieruchomość tabliczki informującej o obecności psa. § 19 ust. 3 stanowi zaś, że osoba utrzymująca psa, wyprowadzająca go poza teren własnej posesji, a w przypadku nieruchomości w której znajduje się więcej niż jeden lokal, także na nieruchomość wspólną, ma obowiązek prowadzenia psa na smyczy, a psa należącego do ras uznanych za agresywne lub mieszańca tych ras, prowadzenia także w kagańcu.

Jak wskazano, na mocy upoważnienia ustawowego rada gminy została zobowiązana do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Natomiast, wskazane wyżej zapisy § 19 są nieprecyzyjne.

Zdaniem Sadu, w § 19 ust. 1 regulaminu zobowiązano właściciela nieruchomości do umieszczenia przy wejściu na nieruchomość tabliczki informującej o obecności psa z naruszeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Postanowienia dotyczące obowiązku umieszczania tabliczki ostrzegawczej o trzymaniu psa są bowiem niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż wykraczają poza zakres udzielonego w tym przepisie pełnomocnictwa. Przepis ten uprawnia radę gminy wyłącznie do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, a zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1273/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej, w § 19 ust. 3 regulaminu określono obowiązki osób utrzymujących psy, które wyprowadzają je poza teren własnej posesji, a w przypadku nieruchomości, w której znajduje się więcej niż jeden lokal, także na nieruchomość wspólną, poprzez zobowiązanie ich do prowadzenia psa na tych terenach na smyczy, a psów należących do ras uznawanych za agresywne lub mieszańca tych ras – także w kagańcu. Uchwałodawca gminny posłużył się przy tym pojęciem niedookreślonym - "psa należącego do ras uznawanych za agresywne lub mieszańca tych ras" co powoduje, że ustanowione obowiązki nie mogą być precyzyjnie interpretowane, albowiem nie pozwalają na oczywiste odkodowanie obowiązków bądź kręgu adresatów norm.

W ocenie Sądu, powyższe postanowienia naruszają delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast, obciążenie osób utrzymujących psy ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich tylko w kagańcu, zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r., poz. 122) - zwanej dalej u.o.z., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nie budzi wątpliwości, że porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), przy czym ograniczenia te powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne.

Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z., oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt.

W świetle tego, zdaniem Sądu, regulacja § 19 ust. 3 regulaminu poprzez wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne oraz ich mieszańców w kagańcu, oraz uzależnienia zwolnienia ze smyczy psów wskazanych ras bądź ich mieszańców od założenia kagańca, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba, wiek), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017, s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje.

Dodać też trzeba, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zgodnie z art. 77 k.w. "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Przy czym w doktrynie przyjmuje się, że chodzi w tym wypadku o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, a więc w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Co więcej, prowadzenie w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (tak: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex/el.). Nie powinno też budzić wątpliwości, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, należałoby prowadzić w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane wyłącznie na smyczy, bez konieczności stosowania kagańca dla osiągnięcia celu jakim jest bezpieczeństwo ludzi i ochrona przed uciążliwością ze strony zwierzęcia.

Z tych przyczyn, Sąd uznał postanowienia § 19 ust. 1 i 3 regulaminu za sprzeczne z prawem, tj. z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W ocenie Sądu, również ustanowiony w § 21 ust. 1 regulaminu, zakaz wprowadzania zwierząt domowych przez osoby jej utrzymujące na tereny placów zabaw przez cały rok i kąpieliska w okresie od 1 maja do 30 września (pkt 1) oraz zakaz ich kąpania w fontannach miejskich (pkt 2), nie znajduje żadnej podstawy prawnej.

Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do formułowania w regulaminie zakazów, a upoważnił do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi tak, aby ich przebywanie na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie było uciążliwe oraz nie zagrażało przebywającym tam osobom. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest trafny pogląd, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być, bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 789/13; z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 646/14; z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 576/15, z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. IV SA/Po 824/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje gminom kompetencji do stanowienia w regulaminie zakazów, to zapis § 21 ust. 1 uchwały ustanowiono bez upoważnienia ustawowego, a zatem należało go wyeliminować z obrotu prawnego. Podkreślić również należy, że analizowany przepis regulaminu wychodzi wyraźnie poza granicę upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. z tego względu, że może pozostawać w kolizji z regulaminem korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. W przypadku treści § 21 ust. 1 skarżonego regulaminu w odniesieniu do obiektów użyteczności publicznej, właściwe odpowiednio do podejmowania tych kwestii są, znajdujące oparcie w prawie, m.in. regulaminy korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Treść § 21 ust. 1 regulaminu, stanowi zatem nieprzewidzianą przez upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. regulację publicznoprawną, co uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z tego też powodu musiał zostać wyeliminowany również ust. 2 § 21 regulaminu, zgodnie z którym obowiązek określony w ust. 1 pkt 1 nie dotyczy wprowadzania na plaże i kąpieliska oznakowanych psów przewodników i psów asystujących osoby niepełnosprawnej, jeżeli mają one założoną uprząż. Przepis ten wprowadza bowiem wyjątek od wyeliminowanego przez Sąd zakazu zawartego w ust. 1 pkt 1 § 21 i dlatego nie może on samodzielnie funkcjonować w takim kształcie w obowiązującym porządku prawnym. Naruszałoby to także zasady techniki prawodawczej.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 8 ust. 1, 2 i 3, § 19 ust. 1 w zaskarżonej przez Prokuratora części dotyczącej obowiązku umieszczania przy wejściu na nieruchomość tabliczki informującej o obecności psa i § 19 ust. 3 oraz § 21 ust. 1 uchwały Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2019 r., nr XIII/107/19, uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.). W związku bowiem z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758, z późn.zm.), a także zarządzeniem nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2 sprawa została skierowana do załatwienia na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 2 marca 2020 r.