Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 350/16 w sprawie ze skargi P. N. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie nadania klauzuli apostille postanawia oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 350/16 (dalej postanowienie z dnia 16 listopada 2016 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. N. (dalej skarżący) na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie nadania klauzuli apostille.

W dniu 14 lipca 2016 r. skarżący wystąpił do Działu Legalizacji Ministerstwa Spraw Zagranicznych z wnioskiem o nadanie apostille w trybie Konwencji haskiej znoszącej wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych, sporządzonej w Hadze dnia 5 października 1961 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 938) na dokumencie tj. zaświadczeniu o zdaniu egzaminu z języka angielskiego na poziomie B2, wydanym przez Studium Języków Obcych Politechniki Warszawskiej w dniu 5 lutego 2010 r.

Dokument został uwierzytelniony przez stwierdzenie jego autentyczności przez Prorektora Politechniki Warszawskiej prof. dr. hab. Krzysztofa Lewensteina. Dział Legalizacji Ministerstwa Spraw Zagranicznych odmówił wydania apostille dla ww. dokumentu, wskazując na konieczność jego uprzedniego uwierzytelnienia przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Ponadto również w dniu 14 lipca 2016 r. P. N. wystąpił do Ministerstwa Spraw Zagranicznych ze skargą na działalność Działu Legalizacji MSZ. Pismem z dnia 20 lipca 2016 r. skarżący uzupełnił swoją skargę wskazując jako jej adresata Ministra Spraw Zagranicznych oraz przedstawiając dodatkowe argumenty w sprawie. W odpowiedzi w piśmie z dnia 5 sierpnia 2016 r. organ wskazał, że skarga nie została uwzględniona oraz że nie stwierdzono nieprawidłowości w działalności Działu Legalizacyjnego MSZ.

P. N. pismem z dnia 15 sierpnia 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w zakresie nadania klauzuli apostille dla zaświadczenia o zdaniu egzaminu z języka angielskiego na poziomie B2.

Sąd I instancji wskazał, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej, przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

WSA w Warszawie podkreślił, że skarga z dnia 14 lipca 2016 r., dotycząca trudności w zalegalizowaniu dokumentu wydanego przez Studium Języków Obcych Politechniki Warszawskiej wraz z jej uzupełnieniem z dnia 20 lipca 2016 r., została rozpatrzona przez organ w trybie przepisów działu VIII k.p.a. W piśmie z dnia 5 sierpnia 2016 r. organ wskazał, że do wykorzystania w obrocie międzynarodowym przedstawionego dokumentu wystarczającym może okazać się dokonanie jego urzędowego tłumaczenia przez tłumacza przysięgłego i następnie zalegalizowanie tłumaczenia przez MSZ.

W sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami działu VIII k.p.a. nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Z tego względu, stronie nie przysługuje skarga na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. (postanowienie NSA z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 318/13, Lex nr 1305299). Zaświadczenie o zdaniu egzaminu z języka angielskiego na poziomie B2, wydane przez Studium Języków Obcych Politechniki Warszawskiej, nie mieści się w katalogu dokumentów, do których zastosowanie ma Konwencja haska. Nie jest to dokument wydany przez organ władzy publicznej w formie określonej przez prawo. Przedstawiony do legalizacji dokument został wydany w oparciu o przepisy wewnętrzne uczelni, tj. Regulamin organizacyjny Studium Języków Obcych Politechniki Warszawskiej, które nie są prawem powszechnie obowiązującym. Dokument ten stanowi przejaw wewnętrznego władztwa zakładowego i nie może zostać uznany za dokument urzędowy w rozumieniu Konwencji haskiej.

Skargę kasacyjną wywiódł P. N. zaskarżając ów wyrok w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 3 § 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w celu przyjęcia skargi do rozpoznania i zastosowanie zamiast tego art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mimo iż nadanie klauzuli apostille lub jego odmowa zawsze stanowi "inną niż określona w pkt. 1-3 czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i nieuzasadnionego odrzucenia skargi;

2. art. 58 § 1 p.p.s.a. w zw. z 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie, na skutek błędnego przyjęcia, że skarga dotyczyła bezczynności Ministra Spraw Zagranicznych w zakresie postępowania skargowego w sprawie nienadania klauzuli apostille dla zaświadczenia o zdaniu egzaminu z języka angielskiego na poziomie B2, podczas gdy przedmiotem skargi nie była bezczynność organu, lecz odmowa nadania przez organ klauzuli apostille, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i nieuzasadnionego odrzucenia skargi;

3. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że skarga dotyczyła przewlekłości lub bezczynności organu, o którym mowa w dziale VIII k.p.a., podczas gdy z załączonego materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że skarga dotyczyła odmowy nadania klauzuli apostille, co znalazło odzwierciedlenie w błędnym uzasadnieniu postanowienia, a w konsekwencji odrzuceniu skargi jako sprawy nie należącej do właściwości sądów administracyjnych. Skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby ten sąd nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - innemu sądowi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Zarzuty naruszenia 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. okazały się niezasadne. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Nadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu I instancji, iż na działanie organu w przedmiocie zakreślonym przez skarżącego nie przysługuje w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jak wskazał Sąd I instancji skarga złożona przez P. N. dotycząca nadania klauzuli apostille została rozpoznana przez Ministra Spraw Zagranicznych w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Postępowanie takie nie kończy się zaś władczym aktem podlegającym kontroli sądu administracyjnego. Przedmiotowa skarga dotyczy niezadowolenia strony z załatwienia sprawy i nieprawidłowego działania organu. Skarga taka jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Załatwiana jest w postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną - zawiadomieniem skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Na taki akt nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII kpa, czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli. Zgodnie z Konwencją znoszącą wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych sporządzoną w Hadze dnia 5 października 1961 r. (Dz.U 2005 Nr 112, poz.938), uzyskanie pieczęci (inaczej klauzuli) apostille na dokumentach urzędowych umożliwia posługiwanie się nimi w państwach, które są stroną konwencji haskiej z 1961 r. Dokument poświadczony apostille może być przedłożony właściwym władzom, urzędom i instytucjom innego państwa z pominięciem dodatkowych legalizacji. W Polsce klauzula apostille jest nadawana przede wszystkim przez Ministra Spraw Zagranicznych, który nie ma kompetencji w sprawdzeniu czy dany dokument jest autentyczny i czy treść tego dokumentu jest prawdziwa. Minister Spraw Zagranicznych potwierdza wiarygodność podpisu dzięki czemu dokument może być uznawany poza granicami Polski. Apostille nadaje się w celu przedłożenia dokumentu do obrotu prawnego w krajach które podpisały Konwencje Haską z 1961 o zniesieniu wymogu legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych. Komentarz, LexisNexis 1012, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2). Poglądy te, aczkolwiek sformułowane pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), zachowują także aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym (postanowienie NSA z 11.2.2002 r., II SA/Wr 3121/01, Lex 684014; 16.5.2007 r., II OSK 533/07, cbosa; 8.5.2009 r., II OSK 689/09, Lex 574240). Nadanie klauzuli apostille, czy też odmowa jej nadania są działaniami, które nie są objęte zakresem kognicji sądów administracyjnych określonym w art.3 § 2 p.p.s.a., tym samym nie mogą być przedmiotem skargi na bezczynność organu o której mowa w art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, albowiem skarga na bezczynność przysługuje wówczas gdy organ zobowiązany był do podejmowania działań określonych w art.3 § 2 pkt 1 do 4 p.p.s.a.. Nadanie klauzuli apostille nie stanowi aktu, lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stąd też należy się zgodzić ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż na skargę rozpoznawaną w trybie działu VIII k.p.a nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje również w zakresie dotyczącym nadawania klauzuli apostille, albowiem te działania nie są objęte zakresem kognicji sądów administracyjnych określonym w art.3 § 2 p.p.s.a. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, a zaskarżone postanowienie nie narusza wskazanych przepisów prawa.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.