Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 6 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 roku sprawy ze skargi W. T. na bezczynność Burmistrza A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza A. do załatwienia wniosku W. T. z dnia 13 maja 2015 roku w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Burmistrza A. na rzecz skarżącego W. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS

W. T. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Burmistrza A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 782), powoływanej także jako u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie;

2) art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w formie zgodnie z wnioskiem;

3) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej poprzez mylne uznanie, ze w niniejszej sytuacji mamy do czynienia z informacją przetworzoną, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie występuje jedynie zbiór informacji prostych oraz błędne obciążenie wnioskodawcy ciężarem wykazania powodów dla których udostępnienie informacji byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, w sytuacji gdy obowiązek taki spoczywa na organie publicznym.

W uzasadnieniu skargi W. T. wskazał, że wnioskiem z dnia 13 maja 2015r. zwrócił się do Burmistrza A. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kosztu organizacji i źródeł finansowania imprezy sylwestrowej w 2013r. i 2014r. i zakupu ozdób świątecznych podczas świąt Bożego Narodzenia w 2014r. i świąt Wielkanocnych w 2015r.Natomiast wnioskiem z 15 maja 2015 roku skarżący wniósł do Burmistrza A. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kosztu organizacji i źródeł finansowania Pikniku Rodzinnego pod hasłem: "A ", koncertu Zbigniewa Wodeckiego z okazji Dnia Matki (2015.05.24) i organizacji Dni [...] (2015 i 2014 rok).

W. T. wyjaśnił, że w obu wnioskach zaznaczył, aby odpowiedzi były do niego wysłane na adres poczty elektronicznej: [...]@gmail.com. Jednakże do dnia wniesienia skargi ww. wnioski o udostępnienie informacji publicznej nie zostały załatwione. Skarżący nie otrzymał także decyzji odmawiającej udzielenia mu informacji publicznej.

Dalej skarżący podkreślił, że pierwotnie poinformowano go (pisma z 26 maja 2015r.), iż przedmiotowe wnioski zostaną rozpoznane do dnia 12 lipca 2015r., co spowodowane jest dużą ilością wniosków o udzielenie informacji publicznej złożonych do Urzędu Miejskiego w A. w ostatnim okresie. Następnie pismami z 9 lipca 2015r. poinformowano go, iż wnioskowane dane stanowią informację przetworzoną, której udostępnienie wymaga wskazania, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Skarżący wskazał, że informacje w sprawie nie są kierowane do niego zgodnie z wnioskiem tj. na wyżej podany adres poczty elektronicznej. Według skarżącego przygotowanie żądanych informacji stanowić powinno zwykły proces związany z rozpatrzeniem wniosku na podstawie posiadanych informacji o wydatkach będących w posiadaniu gminy. W przedmiotowej sprawie organ nie wykazał, iż sam zbadał przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego.

W ocenie skarżącego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wnioskowane dane są proste i nieskomplikowane, co oznacza że nie wymagają od organu praktycznie żadnego nakładu pracy celem zadośćuczynienia obowiązkowi ustawy o udzieleniu informacji publicznej. O bezczynności z rażącym naruszeniem prawa świadczy także art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakazujący udostępnianie informacji bez zbędnej zwłoki nie później niż w terminie 14 dni. Również w przypadku przeszkód w udzieleniu informacji (art. 14 ust. 2 ustawy) ustawodawca przewidział krótki termin (14 dni) dla wnioskodawcy, co świadczy o znacznym skróceniu terminów do załatwienia tego rodzaju spraw.

W tych okolicznościach skarżący uznał, że skarga jest konieczna i uzasadniona. Dlatego wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego wykonania wniosków z dnia 13 i 15 maja 2015r. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie grzywny.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz A. wyjaśnił, że przedmiotowa skarga dotyczy dwóch postępowań wszczętych przez skarżącego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, wszczętych wnioskami z dnia 13 maja i 15 maja 2015r.

W odpowiedzi na oba wnioski Burmistrz A., pismem z dnia 26 maja 2015 r. poinformował skarżącego, iż zostaną one rozpatrzone do dnia 12 lipca 2015 r. z uwagi na dużą ilość wniosków o udzielenie informacji publicznej, jaka wpłynęła do organu w ostatnim czasie. Po przeanalizowaniu przez organ ww. wniosków skarżącego i konstatacji, iż żądane przez niego informacje mają charakter informacji przetworzonych, Burmistrz A. pismem z dnia 9 lipca 2014 r. (odrębnym dla każdego z wniosków) wezwał W. T. do wykazania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, powodów, które uprawdopodobniałyby jego tezę, że udostępnienie danych, których ujawnienia żąda jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W dniu 19 lipca 2015r. za pośrednictwem platformy ePUAP wpłynęło do Burmistrza A. pismo, w którym skarżący podaje argumenty świadczące, w jego przekonaniu, o fakcie, iż żądane przez niego dane mieszczą się w katalogu tych szczególnie istotnych dla interesu publicznego.

W ocenie Burmistrza A. o bezczynności organu możemy mówić wówczas, gdy organ zasadniczo nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy organ uchyla się od wydania decyzji, postanowienia czy też nie podejmuje innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Wówczas skarga na bezczynność ma na celu zlikwidowanie takiego stanu. Jednakże w przytoczonym powyżej stanie faktycznym sprawy, organ nie pozostawał w milczeniu co do wniosków skarżącego, lecz podjął działania związane z procedurą dostępu do informacji publicznej, o czym świadczą wysyłane do skarżącego przez organ ww. pisma z dnia 26 maja 2015 r. oraz 9 lipca 2015 r. Na pismo z dnia 9 lipca 2015 r. skarżący organowi odpowiedział, formułując w nim powody, dla których, w jego ocenie, żądane przez niego dane są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ jednak nie podzielił argumentacji wnioskodawcy i w chwili obecnej "organ wydaje decyzje w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącemu informacji objętej wnioskami z dnia 13 maja 2015 r. oraz 15 maja 2015 r." Wcześniejsze wydanie przedmiotowych decyzji nie było możliwe z uwagi na dużą ilość przedsięwzięć podejmowanych przez Wydział Promocji i Współpracy z Zagranicą, którego przedmiotu działania dotyczą żądania zawarte we wnioskach (organizacja m.in. koncertów letnich w parku, przygotowywanie się do największych imprez w roku, które będą miały miejsce w miesiącach sierpniu i wrześniu 2015 r., m.in. Bieg [...] z okazji Święta Wojska Polskiego oraz Festiwal Summer Dying Loud) i zaangażowanie pracowników w organizację powyższych eventów.

W związku z powyższym, zdaniem organu, nie można uznać, iż nastąpił po jego stronie stan bezczynności, a już w zupełności należy wykluczyć fakt, iż organ działał w niniejszej sprawie z rażącym naruszeniem prawa. We wskazanym bowiem przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej czasie organ informował zawsze skarżącego o podejmowanych w sprawie czynnościach, kierując do niego odpowiednie pisma - o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku oraz o wskazaniu powodów, które uprawdopodobniałyby tezę, iż żądane przez niego informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto, o tym, że w działaniach organu trudno dopatrzeć się rażącego naruszenia prawa świadczy fakt, iż na przestrzeni ostatnich miesięcy do Urzędu Miejskiego w A. wpłynęło ponad 100 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, przy czym zdecydowana większość z nich pochodzi od wnioskodawcy. Wnioski, o jakich mowa mają bardzo szeroki przekrój, dotyczą wielu zagadnień i w chwili obecnej organ musi tak korelować swoje działania i angażować do pracy nad rozpatrywaniem niniejszych wniosków coraz większą ilość pracowników, aby nie zaburzyć pracy urzędu.

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 6 sierpnia 2015r., skargi W. T. zostały rozdzielone. Skarga na bezczynność organu w zakresie załatwienia wniosku z dnia 13 maja 2015r. opatrzona została sygnaturą akt II SA/Łd 144/15, zaś w zakresie wniosku z dnia 15 maja 2015r. – II SA/Łd 145/15.

Do daty rozprawy Burmistrz A. nie poinformował o załatwieniu wniosku skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Nie można zatem mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

Generalizując należy wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności.

Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011r., sygn. akt I OSK 1510/11 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por.np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 181/02; z dnia 20 października 2002r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 2036-2037/02, za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym.

Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zawiera natomiast katalog podmiotów, zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który również jest katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. W pojęciu tym mieszczą się m.in. organy samorządu gminnego, których zakres kompetencji regulują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.). Organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Do wójta należy m.in. wykonywanie uchwał rady gminy i zadań gminy, określonych przepisami prawa (art. 30 ust. 1 ustawy) oraz gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy)

W świetle powyższych uregulowań oczywistym jest, że informacje dotyczące wydatkowania funduszy gminnych są informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym też organ jest bezczynny wobec wniosku W. T., gdyż w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie udostępnił skarżącemu żądanych informacji publicznych, jak również nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia.

Ani bowiem informacja wystosowana do skarżącego w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ani też wezwanie do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie pozwalają na konstatację, że podejmowane czynności skutecznie chronią organ przed zarzutem bezczynności.

Podzielić należy bowiem stanowisko dominujące w orzecznictwie, że nie istnieje żaden związek pomiędzy art. 3 ust. 1 pkt 1 a art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Nawet zakładając, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter przetworzony, jej dysponent nie może wykorzystywać unormowania z art. 14 ust. 2 powyższej ustawy do powiadomienia pisemnie wnioskodawcy o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z tego powodu, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej, i wskazywania, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Art. 14 ust. 2 u.d.i.p., na podstawie którego organ wskaże za pomocą pisma informacyjnego inny niż opisany we wniosku sposób lub formę udostępnienia może być interpretowany jako podstawa do udostępnienia informacji wyłącznie z przyczyn technicznych, a nie prawnych. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn.akt VIII SA/Wa 1072/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego winno być zatem skierowane do skarżącego w trybie art. 13 ust. 2. Ewentualne zaś niewykazanie go przez wnioskodawcę rodziło potrzebę wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1.

Co prawda w piśmie z dnia 26 maja 2015r. organ powołał się na art. 13 ust. 2 ustawy i uzasadnił, że udostępnienie informacji publicznej nie może nastąpić w ustawowym terminie 14 dni powodu zbyt dużej ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej, ale nie dopełnił równocześnie obowiązku wezwania skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji publicznej.

Podkreślić przy tym należy, że za przesądzone w orzecznictwie uznać należy, iż powoływanie się na art. 13 ust. 2 ustawy w związku ze zbytnim obłożeniem obowiązkami danego organu i jego pracowników, brak kadry czy środków finansowych jest nieuzasadnione i zawsze skutkuje bezczynnością. Okoliczności te mogą wpłynąć jedynie na ocenę, czy owa bezczynność na charakter rażący i na wysokość ewentualnej grzywny. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie art. 13 ust. 2 było uzasadnione jednakże nie z powodu mnogości wniosków lecz wobec uznania przez organ, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Ocena zaś charakteru żądanej informacji (prostej czy przetworzonej) wykracza poza kognicję sądu w rozpoznawanej sprawie. Będzie ona bowiem przedmiotem ewentualnego badania w przypadku sądowej kontroli decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Analiza uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi natomiast do konkluzji, iż w razie skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może zachować się w jeden z poniższych sposobów:

1. – udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno – technicznej.

2. – odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 ustawy), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej;

3. – odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Skoro zatem, żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, niezałatwienie przez organ wniosku w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), stanowi o jego bezczynności.

Wobec powyższego należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i tym samym zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie. Poza bowiem ogólnym stwierdzeniem, zawartym w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, iż organ "obecnie wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji", do daty wyrokowania brak było jakichkolwiek dowodów potwierdzających powyższe.

Z okoliczności sprany nie wynika przy tym, aby bezczynność organu stanowiła rażące naruszenia prawa. Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, jakkolwiek zasadzająca się na błędnym przekonaniu organu, została bowiem do skarżącego skierowana w terminie ustawowym, co w ocenie Sądu, wyklucza możliwość przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. Z tej przyczyny nie znaleziono też podstaw do wymierzenia grzywny.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (100,-zł.).

LS