Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. C. na decyzję Wojewody z dnia 5 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Decyzją z 5 lipca 2017 r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania K. C. i A. od decyzji Starosty z 9 maja 2017 r. umarzającej postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [..] przy ul. S. w C. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 19 grudnia 2012 r. do Starostwa Powiatowego złożony został wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [..] składającej się z wieży kratowej H=47,2 m wraz z systemem antenowym, urządzeniami technicznymi i przyłączem energetycznym na działce nr [..] położonej w m. C., ul. S.

Starosta decyzją z 5 lutego 2013r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia zgodnie z wnioskiem.

Od tej ze decyzji K. C. wniósł odwołanie, w którym podważył zgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z 18 kwietnia 2013 r. Wojewoda utrzymał przedmiotową decyzję w mocy.

Na powyższą decyzję została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 402/13, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 44/14 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda decyzją z 11 lutego 2016 r. uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zobowiązał organ I instancji do przeanalizowania, czy planowana inwestycja, składająca się również z systemu antenowego, który wypromieniowuje i odbiera energię fal elektromagnetycznych, spełnia wymogi zawarte w przepisach prawa miejscowego. Postanowienia planu zawarte § 6 ust. 13, wprowadzające nakazy i zakazy dotyczące uciążliwości nowych inwestycji względem otoczenia powinny być bowiem ocenione przez organ w kontekście zgodności inwestycji z postanowieniami tego planu. Postanowienia te należy uznać za zakazy lub ograniczenia, w rozumieniu art. 46 ust. 2 zdanie 1 z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, bowiem wprowadzają określone ograniczenia, mające eliminować ewentualne szkodliwe oddziaływanie nowych inwestycji na tereny sąsiednie. Inwestycja musi również być zgodna w przepisami prawa budowlanego regulującymi możliwość otrzymania decyzji zezwalającej na budowę z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego.

Starosta, po dokonaniu ustaleń, decyzją z 9 maja 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projekt budowlanego i udzielenia A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [..] składającej się z wieży kratowej H= 47,2m wraz z systemem antenowym, urządzeniami technicznymi i przyłączem energetycznym na działce nr [..] przy ul. S. w C., uznając bezprzedmiotowość tego postępowania wskutek realizacji objętej nim inwestycji.

Od tej decyzji odwołanie złożył K. C. i A.

K. C. stwierdził, że Starosta wydając w/w decyzję nie zastosował się do zaleceń wyroków zapadłych w niniejszej sprawie, w związku z tym wniósł o jej uchylenie, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności. A. również zarzuciło organowi pierwszej instancji nie zastosowanie się do wyroków sądowych.

Wojewoda odnosząc się zaś do stanu prawnego i faktycznego niniejszej sprawy uznał, że faktycznie doszło do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w tej sprawie.

Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i zezwalająca na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [..] składającej się z wieży kratowej H= 47,2m wraz z systemem antenowym, urządzeniami technicznymi i przyłączem energetycznym na działce nr [..] w C. została wydana przez Starostę w 5 lutego 2013 r. Od tej decyzji zostało złożone odwołanie, po rozpatrzeniu którego Wojewoda decyzją z 18 kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W związku z tym decyzja Starosty zezwalająca budowę stała się ostateczna. W oparciu o ostateczną decyzję inwestor wykonał wszystkie roboty budowlane w zakresie objętym inwestycją, a następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 26 lipca 2013 r. stwierdził zgodność wykonania obiektu z warunkami pozwolenia na budowę określonymi w decyzji z 5 lutego 2013 r. Co prawda w późniejszym czasie, w wyniku postępowań sądowych, zarówno decyzja Starosty, jak i decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały uchylone, jednakże miało to miejsce wówczas, kiedy inwestycja była już zrealizowana.

Skoro zatem przedmiotowa inwestycja istotnie została zrealizowana w okresie, kiedy pozwolenie z 5 lutego 2013 r. nie zostało jeszcze uchylone decyzją Wojewody z 11 lutego 2016 r., doszło do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w tej sprawie.

W orzecznictwie sądowym i doktrynie prawniczej utrwalony jest pogląd, że istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany zgody na rozpoczęcie planowanych przez inwestora robót budowlanych, a decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji przyznającej inwestorowi określone uprawnienie do rozpoczęcia takich robót.

Z uwagi na jednoznaczne brzmienie przywołanych przepisów, po rozpoczęciu robót budowlanych brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż decyzja taka może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może być tym bardziej wydana w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. W konsekwencji bezprzedmiotowe staje się wówczas postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje z kolei organ do umorzenia tego postępowania, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a.. (wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2015 r. sygn.. akt IV SA/Po 135/15, WSA w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 110/12, WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2958/15, WSA w Opolu z dnia 30 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Op 464/10).

Organ odwoławczy stwierdził, że umorzenie dotyczy wyłącznie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie przesądza natomiast o bezprzedmiotowości postępowania w stosunku do powstałego obiektu celem badania jego legalności. W tej kwestii wyjaśnił, że sprawa wykonanych robót budowlanych podlega w tym momencie kognicji organów nadzoru budowlanego, które winny przeprowadzić stosowne postępowanie mające na celu ewentualne doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się zaś do zarzutów skarżących w kwestii niewykonania zaleceń wyroków sądowych zapadłych w niniejszej sprawie wojewoda wskazał, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek może spowodować zmiana, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2008r., II OSK 835/07; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2008 r., I SA/Gd 997/07).

W przedmiotowej sprawie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor zrealizował inwestycję w całości. Z wniesieniem skargi do Sądu wykonalność zaskarżonej decyzji nie uległa bowiem wstrzymaniu i budowa mogła być w oparciu o nią nadal prowadzona. Zakończenie inwestycji przez inwestora spowodowało jednak powstanie nowego stanu faktycznego. Skoro inwestycja została zakończona, to bezprzedmiotowe w tej sytuacji stało się prowadzenie ponownego postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę i dokonywanie oceny zgodności z prawem przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego. Jak bowiem już wyjaśniono nie można wydawać decyzji o pozwoleniu na budowę po zakończeniu budowy. Tym samym, w przekonaniu Wojewody, straciły aktualność zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 402/13 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 44/14, które dotyczyły oceny zgodności z prawem przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł K. C. zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. przez niezastosowanie się do rozstrzygnięcia merytorycznego oraz wskazań co do dalszego sposobu postępowania zawartych w decyzji Wojewody z 11 lutego 2016 r. w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty z 5 lutego 2013 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji;

- art. 6 i 11 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, tj. naruszenie zasad postępowania, zasady praworządności, prawdy obiektywnej postępowania administracyjnego, prowadzące do nierozpoznania istoty sprawy poprzez oparcie swojego rozstrzygnięcia na błędnej wykładni, wbrew orzeczeniu NSA Warszawa z 9 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 1680/08, gdzie Wojewoda w żaden sposób nie odniósł się do zastrzeżeń skarżącego;

- naruszenie prawa materialnego tj. wadliwe oparcie zaskarżonej decyzji Starosty (i podtrzymanie błędnej decyzji przez Wojewodę) na niedopuszczalnej interpretacji art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Podkreślił skarżący, że w wyroku z 9 marca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1680/08) wskazał , że zrealizowanie inwestycji przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwia wydanie takiego pozwolenia i stanowi podstawę do umorzenia już wszczętego postępowania. Zdaniem NSA o bezprzedmiotowości takiej nie można jednak mówić w sytuacji gdy inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie uchylonej. Podkreślił skarżący, że wraz ze swoja rodziną jest obecnie narażony na negatywne oddziaływanie wybudowanej stacji bazowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1369), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewoda, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty z 9 maja 2017 r., umarzającą postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [..] składającej się z wieży kratowej H= 47,2m wraz z systemem antenowym, urządzeniami technicznymi i przyłączem energetycznym na działce nr [..] przy ul. S. w C.

W sprawie okolicznością bezsporną jest to, że decyzją z 5 lutego 2013 r. udzielono A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewoda decyzją z 18 kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzje o pozwoleniu na budowę. Wyrokiem z 2 października 2013 r. WSA w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzje, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 września 2015 r. oddalił skargę kasacyjną.

Nie kwestionowana w sprawie jest również okoliczność, że roboty budowlane przy budowie przedmiotowej inwestycji zostały już zakończone.

Wskazać zatem trzeba, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia budowlanego staje się bezprzedmiotowe w przypadku gdy roboty budowlane zostały już wykonane i inwestycja zrealizowana albo rozpoczęto roboty budowlane. Przyjęcie takiego stanowiska wynika przede wszystkim z istoty sprawy o pozwolenie na budowę (por. wyroki NSA z dnia: 23 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 187/10; z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 285/05).

Zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawo budowlane przez pozwolenie na budowę rozumieć bowiem należy decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczyć może wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, skoro celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 32 i nast. Prawo budowlane jest uzyskanie zezwolenia na realizację nowego zamierzenia budowlanego. Tym samym nie może ono służyć zalegalizowaniu już zrealizowanej inwestycji, ani dokonaniu oceny, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem (por. wyroki NSA z dnia: 27 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 263/08, z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2243/10).

Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może zatem nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Przedmiotem pozwolenia jest bowiem określenie jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Dlatego organy architektoniczno - budowlane nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty zrealizowano.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ architektoniczno-budowlany nie mógł kontynuować postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę opisanego obiektu, ponieważ został on już w całości zrealizowany. W takim przypadku bezprzedmiotowe stało się postępowanie prowadzone w przedmiocie pozwolenia na budowę i jako takie winno być umorzone w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna uzyskuje bowiem przymiot bezprzedmiotowości wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się niedopuszczalne.

W sytuacji, gdy postępowanie winno podlegać umorzeniu, pozostałe zarzuty skargi dotyczące zagadnień merytorycznych pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie. Wydaje się, że skarga wynika z obawy skarżącego K.C., że skoro inwestycja została zrealizowana to sprawa pozostaje poza reglamentacją Prawa budowlanego. Tak nie jest, gdyż w takiej sytuacji kompetencje do badania legalności zrealizowanej inwestycji przechodzą do organów nadzoru budowlanego i w nowym postępowaniu skarżący będzie miał możliwość domagania się uwzględnienia swoich postulatów zapewnienia ochrony zdrowia dla siebie i bliskich ze strony istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej. W postępowaniu legalizacyjnym będzie także weryfikowana zgodność inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przekonaniu Sądu niezasadny jest także zarzut pominięcia przy rozstrzyganiu sprawy wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gdańsku z 2 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 402/13. Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że związanie na zasadzie art. 153 P.p.s.a. powoduje, że ani organ administracji, ani sąd, nie mogą w przyszłości formułować po wydaniu wyroku nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, na co wprost wskazuje brzmienie art. 153 P.p.s.a, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Ponadto przyjąć można, że odstąpienie od wiążącej oceny będzie także dopuszczalne w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

W przedmiotowej sprawie organy zasadnie przyjęły, że miała miejsce w zasadnicza zmiana stanu faktycznego, gdyż w dacie orzekania przez Starostę w dniu 9 maja 2017 r. inwestycja była zakończona i użytkowana.

Z tych przyczyn, nie znajdując podstaw do uznania zarzutów skargi za zasadne i podzielając w całości ocenę dokonaną w sprawie przez organ II instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł, jak w sentencji.