Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

§ 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 17 ze zm.), art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.)

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Prezes NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Arkadiusz Despot – Mładanowicz (sprawozdawca) Andrzej Gliniecki Jan Kacprzak Alicja Plucińska - Filipowicz Włodzimierz Ryms Janusz Trzciński (współsprawozdawca) Protokolant: Anna Sidorowska - Ciesielska z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Anny Podsiadło po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2011 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w sprawie ze skargi kasacyjnej I. F.-F. i R. B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2352/05 w sprawie ze skargi L. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2005 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10 zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: "czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.)?" podjął następującą uchwałę: § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 17 ze zm.).

1. Zagadnienie prawne

1.1. Postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10 Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 187 § 1 w związku z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: "Czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.)?"

1.2. Zagadnienie prawne zostało przedstawione na tle następującego stanu faktycznego.

1.2.1. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że zespół dworsko-parkowy w S. powiat S. , znajdujący się na działkach o aktualnych oznaczeniach nr [...],[...]i [...] o powierzchni 5,43120 ha, stanowiący uprzednio własność K. T. , nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, z uwagi na brak funkcjonalnego związku między tym zespołem dworsko-parkowym a gospodarstwem rolnym.

1.2.2. Po rozpatrzeniu odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych od decyzji Wojewody Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] października 2005 r., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że decyzja była niezgodna z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W ocenie tego organu wymieniony przepis rozporządzenia przewiduje kompetencje wojewody wyłącznie w zakresie oceny podpadania całego obszaru nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej, nie zaś do orzekania o części nieruchomości. Zdaniem organu, przepis ten nie dopuszcza kwestionowania prawidłowości przejęcia na rzecz państwa budynków, czy też zespołów pałacowo-parkowych, jeżeli wchodziły one w skład nieruchomości ziemskiej.

1.2.3. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. R. zarzucając tej decyzji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącej nie było przeszkód, aby wojewoda orzekł wyłącznie o części nieruchomości przejętej w toku reformy rolnej.

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2352/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. WSA oparł się w szczególności na tezie, zgodnie z którą decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. może rozstrzygać wyłącznie o podpadaniu lub niepodpadaniu pod działanie dekretu całej nieruchomości ziemskiej, natomiast przepis ten nie określa kompetencji do orzekania co do części takiej nieruchomości. W przekonaniu Sądu pierwszej instancji, wniosek o ustalenie, że zespół dworsko-parkowy nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej jest w istocie żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 2 § 1 i 3 k.p.c., do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są, w braku regulacji szczególnej, sądy powszechne. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji przyjął, że decyzja Wojewody była wydana bez podstawy prawnej, a zatem była obarczona wadą bezwzględnej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co oznacza, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa. Tym samym WSA nie dostrzegł podstaw dla uwzględnienia skargi.

1.2.4. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. R. zarzucając naruszenie prawa materialnego (polegające na niewłaściwym zastosowaniu § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.) oraz przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (polegające na niezastosowaniu art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Skarżąca domaga się zmiany zaskarżonego wyroku, ewentualnie uchylenia go i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Po wniesieniu skargi kasacyjnej L. R. zmarła, co spowodowało konieczność zawieszenia postępowania, które zostało podjęte po ustaleniu i wstąpieniu do sprawy jej następów prawnych – I. F. –F. i R. B. F.

1.3. Rozpoznając skargę kasacyjną skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że zasadnicze zagadnienie w sprawie stanowi to, czy § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. może stanowić podstawę do orzekania przez organy administracji w drodze decyzji, czy określona nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zagadnienie to było przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. W szczególności, wobec pojawiających się rozbieżności, uchwałą z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął, że § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit e/ dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Skład orzekający, przedstawiając zagadnienie prawne, wskazał na praktykę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, znajdującą potwierdzenie również w zaskarżonym wyroku, polegającą na przyjmowaniu odmiennej wykładni wymienionego przepisu rozporządzenia, wynikającą z braku związania sądu uchwałą w sprawie I OPS 2/06.

1.4. Następnie NSA podał, że postanowieniem z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skierował, w trybie art. 193 Konstytucji RP, pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, w którym wyrażono stanowisko, że § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. "w zakresie, w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przekazano do kompetencji organu administracji publicznej", jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Po rozpoznaniu powyższego pytania prawnego Trybunał Konstytucyjny, postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, umorzył postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), ze względu na utratę mocy obowiązującej tego rozporządzenia w zakwestionowanym zakresie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego moc obowiązująca § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. wyczerpała się z chwilą zakończenia w latach czterdziestych i pięćdziesiątych XX w. działań związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej. Tym samym, zdaniem Trybunału, powyższe rozporządzenie nie może być obecnie stosowane przez organy władzy publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej.

1.5. Zagadnienie prawne przedstawione składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie wiąże się z wątpliwościami odnośnie do skutków powyższego postanowienia dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych. W uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawnego NSA wskazał, że po wydaniu wymienionego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w kilku sprawach stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji wydanych w oparciu o § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. (np. wyroki: z dnia 12 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 212/10; z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1455/08; z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 186/10; z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 313/10; z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1704/09; z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 244/10; z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1405/09). W powyższych wyrokach Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się m.in. do art. 190 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym "Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne", przyjmując moc wiążącą postanowienia Trybunału z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08.

W przekonaniu składu NSA, który przedstawił zagadnienie prawne, skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego określa art. 190 ust. 3 i 4 w związku z art. 188 Konstytucji. Przepisy te nie odnoszą się zatem do postanowień Trybunału o umorzeniu postępowania, o których mowa w art. 39 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 70 ust. 2 pkt 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W konsekwencji wykładnia przepisów rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08 nie posiada – w przeciwieństwie do wyroków Trybunału – mocy powszechnie obowiązującej, jakkolwiek może być uwzględniana w praktyce orzeczniczej sądów.

W uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawnego NSA wskazał również, że uznanie, iż § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. utracił moc obowiązującą z chwilą zakończenia reformy rolnej mogłoby skłaniać do odstąpienia od stanowiska sformułowanego w cytowanej wyżej uchwale NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06. Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał bowiem wówczas okoliczności, które w przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego spowodowały utratę mocy obowiązującej wymienionego wyżej przepisu rozporządzenia.

1.6. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawił stanowisko, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie obowiązuje.

1.7. Udział w postępowaniu zgłosiło Polskie Towarzystwo Ziemiańskie z siedzibą w Warszawie, które przedstawiło stanowisko, że § 5 rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. był jedynie normą kompetencyjną, a nie materialnoprawną do wydania decyzji, czy dana nieruchomość lub jej część (nieruchomość ziemska) podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i jako taki nie utracił mocy obowiązującej, zaś w obecnym stanie prawnym organem I instancji właściwym do orzekania w tym przedmiocie jest wojewoda.

1.8. Udział w postępowaniu zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich, który przedstawił stanowisko: "§ 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.)."

1.9. Prokurator Prokuratury Generalnej w stanowisku pisemnym z dnia 4 stycznia 2011 r. wniósł o rozważanie możliwości przedstawienia tego zagadnienia do rozstrzygnięcia przez całą Izbę Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

2. Podstawa prawna i istota przedstawionego zagadnienia prawnego.

2.1. Naczelny Sąd Administracyjny kierując zagadnienie prawne w niniejszej sprawie przywołał jako podstawę art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio".

2.2. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w zagadnieniu prawnym, że przyjęcie, iż § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie jest przepisem prawa obowiązującego spowoduje konieczność odstąpienia od stanowiska zajętego w uchwale NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06. W powyższej uchwale skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął, że § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN. Przedmiotem tej uchwały nie było bezpośrednio zagadnienie obowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., lecz inne zagadnienie, tj. wątpliwości wykładnicze dotyczące treści normy wynikającej z tego przepisu rozporządzenia, zgodnie z żądaniem przedstawionym przez skład NSA, który zainicjował wówczas postępowanie uchwałodawcze (zob. postanowienie z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 285/05). Można natomiast uznać, że uchwała z dnia 5 czerwca 2006 r. w istocie opierała się na założeniu o obowiązywaniu § 5 rozporządzenia. Oznacza to, że NSA zajął w tym przedmiocie "stanowisko", o którym mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Jakkolwiek więc skład NSA przedstawiający zagadnienie prawne nie podejmuje polemiki z argumentacją zawartą w uzasadnieniu uchwały z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, ewentualne uznanie, że § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie jest obecnie przepisem prawa obowiązującego prowadziłoby do dezaktualizacji stanowiska wyrażonego w tej uchwale NSA i rodziło konieczność wydania ponownej uchwały, zgodnie z art. 269 § 2 p.p.s.a.

2.3. W uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawnego NSA formułuje wątpliwości dotyczące linii orzeczniczej sądów administracyjnych w przedmiocie oceny skutków prawnych postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. Niezależnie jednak od tych wątpliwości, NSA, jak się wydaje, podziela samą argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu powyższego postanowienia Trybunału co do nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.

2.4. Udzielenie odpowiedzi na przedstawione zagadnienie prawne wymaga ustalenia – po pierwsze – skutków prawnych postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010r., sygn. akt P 107/08 oraz – po drugie – czy §5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. stanowi obecnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego i tym samym powinien być stosowany przez organy władzy publicznej, a więc także sądy administracyjne rozpatrujące skargi na decyzje wydane w sprawach na podstawie tego przepisu. Wątpliwości dotyczące wykładni powyższego przepisu rozporządzenia pozostają poza zakresem rozpoznania w niniejszej sprawie.

3. Znaczenie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08

3.1. Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, zapadło na skutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sformułowanego w postanowieniu tego Sądu z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznawał skargę na decyzję o podpadaniu zespołu pałacowo-parkowego w Zborowie pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, wydaną na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. W ocenie tego Sądu, wymieniony przepis rozporządzenia narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji. Taki też zarzut postawiono w pytaniu prawnym, albowiem zdaniem sądu pytającego, obecnie źródłem prawa mogą być tylko rozporządzenia wydane na podstawie ustawowej spełniającej wymagania stawiane przez art. 92 ust. 1 Konstytucji. Tymczasem art. 20 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej kryteriów tych nie spełnia, co oznacza, że w systemie prawa nie może funkcjonować rozporządzenie wydane na podstawie tej regulacji. Ponadto, sąd pytający uznał, że § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. reguluje materię wykraczającą poza zakres upoważnień zawartych w dekrecie, co w ocenie tego sądu czyni wymieniony przepis niezgodnym z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia był art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zgodnie z tym przepisem "Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie: [...] jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał".

W przekonaniu Trybunału "Przestrzeń czasową obowiązywania rozporządzenia z 1945 r. [...] ograniczał [...] cel, dla jakiego rozporządzenie zostało wydane. Zgodnie z art. 20 dekretu o reformie rolnej wykonanie dekretu powierzono Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych. Wydane na tej podstawie rozporządzenie z 1945 r. mogło służyć wyłącznie celowi, jakim było przeprowadzenie reformy rolnej zgodnie z przepisami dekretu". Trybunał uznał, iż "Mimo to, że ani dekret, ani rozporządzenie z 1945 r. nie zostały nigdy formalnie uchylone, z zakresu zastosowania tych aktów prawnych wynikały ramy czasowe ich obowiązywania. Prawodawca określił zakres czasowy obowiązywania rozporządzenia w sposób dorozumiany: mogło ono obowiązywać wyłącznie w celu wykonania dekretu, a zatem również wyłącznie w okresie, w którym przeprowadzana była reforma rolna". Tym samym, "nieuprawnione jest przyznawanie § 5 rozporządzenia z 1945 r. szerszego zakresu zastosowania niż przeprowadzenie reformy rolnej i wywodzenie stąd obecnie mocy obowiązującej tego przepisu". Wszakże, jak stwierdza Trybunał, "tryb administracyjny decyzji o podpadaniu nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej pozostawał w nierozerwalnym związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. Jego zastosowanie nie może wykraczać poza cele tego dekretu".

Trybunał Konstytucyjny uznał, że cele reformy rolnej zostały ostatecznie zrealizowane w roku 1958, kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.). W szczególności Trybunał przypisał kluczową rolę art. 9 ust. 1 tej ustawy. W myśl tego przepisu "Nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne".

Trybunał uznał, że wejście w życie powyższej ustawy (w dniu 5 kwietnia 1958r.) oznaczało zakończenie reformy rolnej, a zatem w tym momencie "wyczerpała" się moc obowiązująca rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. W konsekwencji, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, "dekret o reformie rolnej – ani tym bardziej akty wykonawcze wydawane na jego podstawie – nie może być współcześnie wykonywany przez organy władzy publicznej Rzeczypospolitej Polskiej". Oznacza to, że "w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 k.p.c. Zakwestionowany przepis rozporządzenia nie ma mocy obowiązującej, w związku z tym nie stanowi szczegółowej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 k.p.c., na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej".

Trybunał odnotował, że § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. był i jest stosowany przez sądy i organy administracji publicznej, również po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Trybunał przyjął jednak, że długotrwałe stosowanie normy wynikającej z nieobowiązującego przepisu prawa nie doprowadziło w tym przypadku do powstania normy prawa zwyczajowego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego "stosowanie przez organy administracji i sądy normy wynikającej z § 5 rozporządzenia z 1945 r., po utracie mocy obowiązującej przez tę normę, nawet jeśli miało długotrwały charakter, nie doprowadziło do ponownego nabycia mocy obowiązującej przez tę normę. Wadliwe stosowanie przepisu nieobowiązującego w aktualnych stanach faktycznych nie prowadzi przy tym do konstatacji, że przepis ten obowiązuje".

W konkluzji Trybunał wyraził w uzasadnieniu pogląd, że stosowanie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest obecnie praktyką bezpodstawną.

3.2. Po wydaniu omówionego wyżej postanowienia Trybunału Konstytucyjnego sądy administracyjne wydają wyroki stwierdzające nieważność decyzji administracyjnych, wydanych w trybie określonym przez § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., z uwagi na brak podstawy prawnej do ich wydania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), uznając, że są zobligowane do uwzględnienia wyniku wykładni dokonanej przez Trybunał w sprawie P 107/08.

W szczególności, w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 186/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że "cytowane postanowienie ze względu na rangę Trybunału Konstytucyjnego w polskim porządku prawnym, wagę dla analogicznych spraw, zawisłych przed sądami administracyjnymi, treść rozważań, zawartych w uzasadnieniu, ma zastosowanie do wszystkich spraw, zawisłych przed tutejszym sądem, w których podstawą orzekania miałby być przedmiotowy § 5 rozporządzenia z 1945 r.". W ocenie tego Sądu "stanowisko, wyrażone w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego [...] musi być brane pod uwagę przez sądy orzekające w analogicznych sprawach, już od daty wydania postanowienia Trybunału Konstytucyjnego, gdyż z datą tą jest ono powszechnie dostępne i powinno wywierać skutki prawne dla porządku prawnego w Polsce". Ponadto WSA wskazał, że "Istnieje nie tylko możliwość, ale i konieczność zastosowania postanowienia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie [...]. [...] z uzasadnienia postanowienia Trybunału jasno wynika konieczność zaprzestania zastosowania § 5 rozporządzenia z 1945 od chwili wydania postanowienia Trybunału Konstytucyjnego, co oznacza w konsekwencji uznanie drogi postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi do rozpoznawania niniejszej sprawy". Sąd przyjął, że konsekwencją wymienionego postanowienia Trybunału jest "konieczność stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji". W ocenie Sądu postanowienie Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że decyzje oparte na § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 2010 r. zostały wydane bez podstawy prawnej, co prowadzi do ich nieważności.

Z kolei w wyroku z dnia 12 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 212/10, wskazano: "Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał na względzie zapis art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. nie mogło zostać nieuwzględnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie". W dalszej części uzasadnienia WSA wskazał: "Przyjęcie [...] stanowiska, iż § 5 rozporządzenia z 1945r. jest przepisem nieobowiązującym prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...]". Analogiczny pogląd zaprezentowano m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 244/10, z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1455/08, z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1704/09, i z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 313/10. W uzasadnieniu ostatnio wymienionego wyroku wskazano ponadto, że zachodzi "konieczność zaprzestania zastosowania § 5 rozporządzenia od chwili wydania postanowienia Trybunału Konstytucyjnego".

Analiza powyższych orzeczeń prowadzi do wniosku, że w przekonaniu składów orzekających WSA postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o umorzeniu postępowania z uwagi na utratę mocy obowiązującej zaskarżonego aktu normatywnego jest "orzeczeniem", o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji, a zatem posiada cechę mocy powszechnie obowiązującej. Z tego założenia wywodzona jest teza o konieczności uwzględnienia w wydawanych orzeczeniach stanowiska Trybunału zaprezentowanego w postanowieniu o sygn. akt P 107/08, zgodnie z którym § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 2010 r. nie obowiązywał od 1958 r., a zatem od tego czasu nie mógł stanowić podstawy kompetencyjnej wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie podpadania nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

3.3. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiający zagadnienie prawne, sformułował wątpliwości odnośnie do powyższego stanowiska sądów administracyjnych. Konieczne jest więc ustalenie skutków prawnych postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08.

3.4. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji "Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne". W sprawie będącej przedmiotem niniejszego zagadnienia prawnego konieczne staje się ustalenie treści pojęcia "orzeczenie" w rozumieniu cytowanego przepisu konstytucyjnego. Uznanie, że określony akt wydany przez Trybunał nie ma charakteru "orzeczenia" prowadzi do wniosku, że akt taki nie posiada przymiotu "mocy powszechnie obowiązującej". Konstytucja wiąże bowiem taki skutek wyłącznie z "orzeczeniami" Trybunału Konstytucyjnego, a nie z innymi aktami pochodzącymi od Trybunału.

Punktem wyjścia dla wykładni pojęcia "orzeczenie" w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji powinna być dyrektywa tzw. autonomicznej interpretacji pojęć konstytucyjnych. Jak bowiem słusznie wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "znaczenie poszczególnych terminów przyjęte w ustawach nie może przesądzać o sposobie interpretacji przepisów konstytucyjnych, albowiem wówczas zawarte w nich gwarancje utraciłyby jakikolwiek sens. Przeciwnie, to normy konstytucyjne winny narzucać sposób i kierunek wykładni przepisów innych ustaw" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05).

Powyższa zasada nakazuje przyjąć, że o konstytucyjnym rozumieniu pojęcia "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego" nie może przesądzać znaczenie, jakie przypisują temu pojęciu akty stojące w hierarchii źródeł prawa poniżej Konstytucji, w tym ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, która pojęcie "orzeczenia" odnosi również do postanowień Trybunału o umorzeniu postępowania (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 roku, Warszawa 1999, s. 208).

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, "orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego" w autonomicznym rozumieniu przyjętym na gruncie art. 190 ust. 1 Konstytucji jest wyłącznie akt, którym Trybunał rozstrzyga merytorycznie sprawę należącą do kompetencji konstytucyjnie przypisanych temu organowi (por. A. Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (red. M. Zubik), Warszawa 2006, s. 85; L. Garlicki, uwaga 3 do art. 190 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (red. L. Garlicki), t. V, Warszawa 2007, s. 3–4). Co prawda powierzanie Trybunałowi kompetencji do wydawania aktów nieprzewidzianych w Konstytucji nie jest co do zasady wykluczone (np. możliwość wydania tzw. postanowienia sygnalizacyjnego, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o TK), to jednak niedopuszczalne byłoby wiązanie z tego typu aktami opisanych w Konstytucji skutków prawnych aktów, którymi Trybunał rozstrzyga sprawy wynikające z jego kompetencji konstytucyjnych. Założenie racjonalnego ustrojodawcy prowadzi bowiem do wniosku, że intencją ustrojodawcy było, aby cechę "ostateczności" i "mocy powszechnie obowiązującej" posiadały wyłącznie akty Trybunału Konstytucyjnego wydawane w ramach konstytucyjnych kompetencji tego organu. W przeciwnym razie w Konstytucji znalazłby się przepis upoważniający ustawodawcę zwykłego do "rozciągnięcia" wymienionych wyżej skutków prawnych również na inne czynności procesowe Trybunału. W braku wyraźnego upoważnienia konstytucyjnego "przeformułowywanie" treści pojęć konstytucyjnych przez akty prawne niższego rzędu jest niedopuszczalne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt K 2/07).

Zasadniczą kompetencją konstytucyjną Trybunału Konstytucyjnego jest orzekanie w sprawie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawami (zob. w szczególności art. 188 pkt 1–3 Konstytucji). "Orzeczeniem" jest więc niewątpliwie akt, którym Trybunał dokonuje stwierdzenia zgodności lub niezgodności zaskarżonej normy prawnej z normą hierarchicznie nadrzędną, tj. wyrok, o którym mowa w art. 70 ust. 1 pkt 1–4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Konstytucja nie wypowiada się natomiast o formie prawnej zakończenia postępowania przed Trybunałem w sytuacji, gdy Trybunał nie posiada z określonych powodów kompetencji do dokonania kontroli norm, mimo zainicjowania postępowania odpowiednim pismem procesowym (tj. wnioskiem, skargą konstytucyjną lub pytaniem prawnym). Jest to zatem zagadnienie, które powinno zostać uregulowane w ustawie wydanej na podstawie art. 197 Konstytucji. Ustawodawca zdecydował, że w sytuacji, gdy Trybunał nie ma kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy in merito, powinien wydać akt nazwany "postanowieniem o umorzeniu postępowania" (zob. art. 39 ust. 1 w związku z art. 70 ust. 2 pkt 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).

Postanowienie o umorzeniu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest aktem rozstrzygającym sprawę należącą do konstytucyjnych kompetencji Trybunału. Przeciwnie, postanowienie takie stanowi formalnoprawny wyraz stanowiska Trybunału o braku kompetencji do wydania rozstrzygnięcia. Trybunał w ten sposób odstępuje od wydania "orzeczenia", o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji.

W konsekwencji, mimo nomenklatury, którą posługuje się ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, nie można uznać, że postanowienie Trybunału o umorzeniu postępowania jest "orzeczeniem" w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji.

3.5. Mając na uwadze stanowisko prezentowane w cytowanych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należy również odnotować, że w obecnym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny nie posiada kompetencji do stwierdzania z mocą powszechnie obowiązującą, że określona norma prawna w pewnym momencie przeszłości utraciła moc obowiązującą. Poza kompetencją Trybunału leży także ocena praktyki sądów i organów władzy publicznej związana ze stosowaniem określonego przepisu prawnego.

Należy natomiast mieć na uwadze, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał nie może (z wyjątkiem, o którym mowa w art. 39 ust. 3 tej ustawy) wydać wyroku, jeżeli doszło do utraty mocy obowiązującej zaskarżonego aktu. Tym samym, nieodzownym elementem procesu decyzyjnego Trybunału Konstytucyjnego jest podjęcie oceny o charakterze walidacyjnym, czyli oceny obowiązywania zaskarżonej normy prawnej. Nie ma jednak podstaw normatywnych do przyjęcia, że tego typu ocena ma charakter prawnie wiążący inne organy władzy publicznej.

Oczywiście, mając na uwadze pozycję ustrojową Trybunału Konstytucyjnego, brak przeszkód, dla których stanowisko Trybunału w przedmiocie obowiązywania aktu prawnego nie mogłoby być uwzględniane w praktyce innych organów władzy publicznej, w tym sądów. Przemawiać za tym mogą m.in. zasada współdziałania władz oraz rzetelności działania instytucji publicznych (preambuła Konstytucji). W systemie prawa brak jednak normy obligującej sądy do podporządkowania się ocenie o charakterze walidacyjnym sformułowanej przez Trybunał w postanowieniu o umorzeniu postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej zaskarżonej regulacji.

Przeciwne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o umorzeniu postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego mogłoby w pewnych okolicznościach spowodować skutki dużo dalej idące niż w przypadku wyroku o niekonstytucyjności normy prawnej. W szczególności, jeżeli sprawa dotyczyłaby normy, która stanowiła podstawę ostatecznych decyzji administracyjnych, to decyzje takie stawałyby się – niejako automatycznie – bezwzględnie nieważne, jako wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skutek taki nie towarzyszy zaś nawet stwierdzeniu niekonstytucyjności normy (zob. art. 190 ust. 4 Konstytucji w związku z art. 145a k.p.a.). Ponadto postanowienia o umorzeniu postępowania nie podlegają ogłoszeniu w odpowiednim organie promulgacyjnym (art. 190 ust. 2 Konstytucji), a także brak jest możliwości zastosowania w tym przypadku tzw. klauzuli odraczającej, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji.

Należy dodać, że postanowienia o umorzeniu postępowania są najczęściej wydawane na posiedzeniach niejawnych (zob. art. 39 ust. 1 in principio ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), a więc w warunkach w mniejszym stopniu uwzględniających standardy rzetelnego postępowania niż w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych, które co do zasady powinna poprzedzać rozprawa (por. art. 59 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Tym samym ograniczone są możliwości realizacji nakazu wszechstronnego rozpatrzenia sprawy (art. 19 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Nakaz ten jest bowiem najpełniej realizowany w czasie rozprawy, w szczególności przez przybierający odpowiednie formy procesowe "dialog" Trybunału z uczestnikami postępowania (zob. np. art. 61 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Również z tego powodu trudno uznać, że w formie postanowienia o umorzeniu postępowania mogą być wydawane rozstrzygnięcia powodujące dużo dalej idące skutki dla systemu prawa i praktyki orzeczniczej niż wyroki o niezgodności prawa z Konstytucją.

Przyjęcie, że postanowienie o umorzeniu postępowania jest "orzeczeniem", o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji, prowadziłoby również do wniosku, iż wszelkie rozstrzygnięcia podejmowane przez Trybunał Konstytucyjny w formie postanowienia mieszczą się w zakresie tego pojęcia konstytucyjnego. Pojęciem tym należałoby zatem objąć np. postanowienia: sygnalizacyjne (art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), o wyłączeniu sędziego Trybunału (art. 26 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi podmiotu posiadającego tzw. legitymację szczególną (art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), o pozostawieniu bez rozpoznania zażalenia na postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 36 ust. 5 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), w przedmiocie zażalenia na postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 36 ust. 7 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), o umorzeniu postępowania z uwagi na zbędność lub niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), o umorzeniu postępowania z uwagi na cofnięcie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej (art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), postanowienie tymczasowe w sprawie wszczętej wniesieniem skargi konstytucyjnej (art. 50 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), o tymczasowym uregulowaniu kwestii spornych między podmiotami, których dotyczy spór kompetencyjny (art. 54 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Przyjęcie, że powyższe rozstrzygnięcia posiadają – tak jak orzeczenia merytoryczne Trybunału (w szczególności wyroki) – walor mocy powszechnie obowiązującej prowadziłoby do wniosków asystemowych i przeczących założeniu racjonalnego ustawodawcy. Należy zatem odrzucić taką interpretację.

Mając na uwadze powyższe argumenty, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, względy wykładni systemowej nakazują przyjąć, że "orzeczeniem" w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji jest – gdy chodzi o orzeczenia zapadłe w trybie kontroli konstytucyjności prawa – wyłącznie wyrok Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności normy prawnej z wzorcem kontroli.

3.6. Do powyższego należy dodać, że nawet w przypadku orzeczeń, o których mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji (m.in. wyroków o konstytucyjności prawa), moc powszechnie obowiązującą należy przypisywać wyłącznie sentencjom tych orzeczeń, a nie tezom formułowanym w uzasadnieniach (por. L. Garlicki, uwaga 6 do art. 190 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (red. L. Garlicki), t. V, Warszawa 2007, s. 7–8). Jakkolwiek zatem autorytet Trybunału Konstytucyjnego, a także względy współdziałania władz i rzetelności działania instytucji publicznych (preambuła Konstytucji) przemawiają za uwzględnianiem poglądów Trybunału w praktyce sądowej, nie jest tak, że wynik wykładni prawa dokonanej przez Trybunał, znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – nawet orzeczenia merytorycznego – ma charakter prawnie wiążący inne organy władzy publicznej, w tym sądy. Oznacza to, że oparcie orzeczenia sądowego na wykładni prawa innej niż wykładnia przyjęta w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie przesądza o niezgodności takiego orzeczenia sądowego z prawem.

3.7. Mając na uwadze powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie posiadał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 2010 r. Oznacza to, że pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych.

4. Zagadnienie mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.

4.1. Zgodnie z § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej "1. Orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e [dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej] należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. 2. Od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego służy stronom prawo odwołania za pośrednictwem tegoż urzędu w ciągu 7 dni, licząc od dnia następnego po doręczeniu decyzji, do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych".

Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 4, poz. 17) "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym [...] stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych na tej powierzchni". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9). Zmiana polegała na wykreśleniu ze zdania pierwszego art. 2 ust. 1 wyrazów "o charakterze rolniczym".

4.2. Odpowiedź na pytanie o obowiązywanie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. powinna być poprzedzona ustaleniem obowiązywania podstawy prawnej do wydania tego rozporządzenia. Akt wykonawczy nie może bowiem stanowić elementu systemu prawa w sytuacji, gdy w systemie tym nie funkcjonuje upoważnienie do jego wydania.

4.2.1. Rozporządzenie wskazuje na wstępie, że podstawą do jego wydania były art. 8 ust. 3 i art. 20 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W myśl art. 8 ust. 3 dekretu "Minister Rolnictwa i Reform Rolnych ustali w rozporządzeniu wykonawczym sposób powołania pełnomocników powiatowych i gminnych, gminnych komisyj reformy rolnej i komisyj podziału ziemi oraz zakres ich działania". Przepis ten nie może być jednak traktowany jako podstawa do uregulowania w rozporządzeniu zagadnień, o których mowa w § 5 rozporządzenia.

Jako źródło kompetencji do wydania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. można traktować wyłącznie art. 20 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (według numeracji przyjętej w tekście jednolitym opublikowanym w Dz.U. z 1945 r. Nr 13, poz. 3; w tekście pierwotnym przepis ten był oznaczony jako art. 22). Zgodnie z tym przepisem "Wykonanie niniejszego dekretu porucza się Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych".

4.2.2. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w dniu 1 marca 1945 r. na ziemiach polskich obowiązywały "podstawowe założenia" Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt I OPS 2/07; por. też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt K 33/02). Do "podstawowych założeń" Konstytucji Marcowej obowiązujących w Polsce w latach czterdziestych XX w. należały reguły określające stosunki pomiędzy parlamentem i rządem (zob. K. Działocha, J. Trzciński, Zagadnienie obowiązywania Konstytucji Marcowej w Polsce Ludowej 1944–1952, Ossolineum 1977, s. 144), w tym zasady stanowienia aktów wykonawczych do ustaw (por. P. Florjanowicz-Błachut, M. Wiącek, Glosa do uchwały NSA z dnia 5 listopada 2007, "Państwo i Prawo" 2009, nr 3, s. 140). Zasady te, dopuszczające wydawanie rozporządzeń z upoważnienia ustaw i celem ich wykonania (zob. art. 3 zdanie piąte i art. 44 zdanie drugie i trzecie Konstytucji Marcowej), z pewnością nie były tak dalece restrykcyjne, jak ma to miejsce obecnie, na gruncie art. 92 Konstytucji RP z 1997 r. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CKN 1492/00). Zgodnie zaś z art. 1 ustawy z dnia 15 sierpnia 1944 r. o tymczasowym trybie wydawania dekretów z mocą ustawy (Dz.U. Nr 1, poz. 3) PKWN został upoważniony do wydawania dekretów z mocą ustawy co do zasady "we wszystkich sprawach, dla których unormowania przewidziana jest przez Konstytucję z 1921 r. forma ustawy".

W konsekwencji, możliwe było zamieszczanie w dekretach PKWN upoważnień do wydawania aktów wykonawczych. Przepis art. 20 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej był zatem dopuszczalną wówczas formą upoważnienia do wydania rozporządzenia.

4.2.3. Powstaje natomiast pytanie, czy dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w tym również jego art. 20, jest w dalszym ciągu obowiązującym aktem prawnym. W przeciwnym razie trudno byłoby mówić o obowiązywaniu rozporządzenia wydanego w oparciu o upoważnienie zawarte w przepisie art. 20 omawianego dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, zgodnie z którym z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej doszło do jednorazowego "skonsumowania" skutków prawnorzeczowych art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu (zob. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 28 listopada 2001 r., sygn. akt SK 5/01 i z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt SK 4/03). Jednakże jednocześnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zauważyć różnicę istniejącą pomiędzy jednorazowym "skonsumowaniem" się przepisu, a utratą przez ten przepis mocy obowiązującej. Przepis może być tak skonstruowany, że znajduje zastosowanie tylko do sytuacji istniejących w chwili jego wydania, zaś nie będzie się odnosił do sytuacji jakie będą kształtowały się po jego wydaniu. Taka konstrukcja oznacza, że zakres działania przepisu jest ograniczony w czasie, co nie jest tożsame z jego mocą obowiązującą w systemie prawa. Ograniczenie działania przepisu w czasie oznacza, że znajduje on zastosowanie do sytuacji istniejących w chwili jego wydania (wejścia w życie), jednakże nie oznacza tym samym, że po upływie tego czasu przepis ten nie pozostaje w systemie prawa jako podstawa prawna utrzymania wywołanych przez niego skutków prawnych. Badanie bowiem, czy określony przepis wywołał przewidziany w nim skutek prawny musi zawierać ocenę, czy znajdował on zastosowanie do określonej sytuacji, co stanowi proces stosowania przepisu. Orzekanie o sytuacjach z przeszłości pociąga za sobą konieczność stosowania "skonsumowanego" przepisu. Należy mieć na względzie, że zgodnie z obowiązującą w systemie prawnym ogólną zasadą tempus regit actum skutki prawne zdarzenia prawnego podlegają ocenie w świetle norm prawnych obowiązujących w chwili zajścia zdarzenia prawnego.

Dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej był aktem "jednorazowym", gdyż jego zastosowanie wyczerpało się na rewizji stosunków własnościowych istniejących w momencie jego wydania (wejścia w życie). Dekret ten nie znajdował zaś zastosowania do sytuacji formujących się w okresie późniejszym, a więc już po jego wejściu w życie. Jednakże nie zmienia to faktu, że w wyniku zastosowania przepisów dekretu ukształtowały się różnego rodzaju stosunki prawne, a co więcej do dnia dzisiejszego pojawiają się na tym tle spory, przede wszystkim dotyczące podlegania określonej nieruchomości pod działanie dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, zgodnie z którym "Mimo to, że ani dekret, ani rozporządzenie z 1945 r. nie zostały nigdy formalnie uchylone, z zakresu zastosowania tych aktów wynikały ramy czasowe ich obowiązywania" (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08). Trybunał Konstytucyjny przyjął, że cezurę dla reformy rolnej stanowił rok 1958, kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uwzględnić, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem, nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Zatem dekret nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. Tego stanu rzeczy nie mógł zmienić dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który wszedł w życie z dnia 19 stycznia 1945 r. (z dniem ogłoszenia), a w szczególności tego stanu rzeczy nie mogła zmienić – dokonana w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r. – zmiana polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym". Skoro bowiem określone nieruchomości przeszły już na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. ( z dniem ogłoszenia dekretu z dnia 6 września 1944 r.), to późniejsza zmiana tego dekretu nie mogła spowodować ponownego przejścia tych samych nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Nie można również przyjąć, że z dniem 13 września 1944 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym, a z dniem 19 stycznia 1945 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. Oznaczałoby to bowiem, że na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej najpierw przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym (z dniem 13 września 1944 r.), a następnie na podstawie tego samego dekretu, przejęto na własność Skarbu Państwa ( z dniem 19 stycznia 1945 r.) jeszcze inne nieruchomości ziemskie. Takie rozumowanie jest niedopuszczalne, gdyż prowadzi do wniosku, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przeprowadzenie "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości na cele reformy rolnej – jednej, która dotyczyła nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym oraz drugiej, która dotyczyła innych nieruchomości o charakterze nierolniczym. Zatem należy dojść do wniosku, że zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym" w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r., nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. Istota postanowień dekretu z dnia 6 września 1944 r. polegała na przejściu określonych nieruchomości na własność Skarbu Państwa z dniem ogłoszenia tego dekretu i nie było podstaw do przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, na podstawie tego dekretu, w innym późniejszym terminie. Wyjaśnienie tej kwestii ma zasadnicze znaczenie dla oceny przedmiotu spraw, które mogły się toczyć w związku z oceną skutków działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, odnośnie tego czy określona nieruchomość przeszła czy nie przeszła na własność Skarbu Państwa.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (uwzględniając także dekret z dnia 17 stycznia 1945r.) dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, o ile spełniały inne jeszcze warunki, określone w dekrecie, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r.

Trybunał Konstytucyjny najpierw w uzasadnieniu uchwały z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (Dz. U. Nr 66, poz. 396), a następnie w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 kwietnia 1996 r. sygn. akt W 15/95 (Dz. U. Nr 54, poz. 572) przyjął, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczy nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym (Nieruchomościami ziemskimi są obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej). Jakkolwiek uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 239 ust. 3), to jednak miały zasadniczy wpływ na ukształtowanie praktyki co do rozumienia zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu. Takie rozumienie przepisów dekretu oznaczało, że możliwy był spór nie tylko o to, czy nieruchomość ziemska podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu ze względu na przyjęte normy obszarowe. Spór mógł dotyczyć także tego czy określona nieruchomość stanowiła nieruchomość o charakterze rolniczym, a źródłem takiego sporu było to czy określona nieruchomość (jej część) przeszła na własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy zdaniem poprzedniego właściciela (jego następców prawnych) nieruchomość nie miała charakteru rolniczego (np. zespół pałacowo-parkowy). Istota takiego sporu sprowadzała się zatem do rozstrzygnięcia o żądaniu poprzedniego właściciela (jego następców prawnych), który powoływał się na to, że określona nieruchomość (część nieruchomości) nie jest nieruchomością rolną (o charakterze rolniczym), a więc nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie tego dekretu.

Co do drogi rozstrzygania tego rodzaju sporów w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej została przyjęta droga administracyjna. Sprawom tym nadano charakter spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym została wyłączona droga przed sądami powszechnymi w zakresie rozstrzygania o tym, czy określona nieruchomość (część nieruchomości) podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Takie stanowisko zostało ukształtowane ostatecznie w orzecznictwie Sądu Najwyższego (najpełniej w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1951 r. sygn. akt C 427/51, OSN 1953, nr 1, poz. 1).

Tego stanu rzeczy nie zmieniła ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Należy zwrócić uwagę przede wszystkim na to, że art. 9 tej ustawy dotyczył jedynie określonych nieruchomości rolnych i leśnych. Wobec tego przepis ten z całą pewnością nie dotyczył innych nieruchomości (nieruchomości nierolnych), które zostały objęte we władanie Państwa z powołaniem się na dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej. Co do tych nieruchomości w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. nie została rozstrzygnięta kwestia przejęcia ich na własność Państwa. Jeżeli zatem spór dotyczył tego, czy określona nieruchomość była lub nie była nieruchomością o charakterze rolniczym i ze względu na to kryterium podpadała lub nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, rozstrzygnięcie o tym nadal mogło być podjęte w postępowaniu administracyjnym. Powołana ustawa z 1958 r. nie zawierała bowiem w tym zakresie żadnych unormowań, a więc nie zamykała rozpatrywania spraw dotyczących tego, czy określona nieruchomość podpadała czy nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu. Spory dotyczące tego rodzaju żądań nie stały się sprawami cywilnymi na skutek wejścia życie ustawy z 1958 r., ponieważ ustawa ta, po pierwsze – regulowała przejęcie na własność Państwa wyłącznie nieruchomości rolnych i leśnych, po drugie – o przejęciu nieruchomości rolnych orzekał organ administracji w drodze decyzji i po trzecie – żaden przepis tej ustawy nie wyłączał z drogi postępowania administracyjnego orzekania o tym, czy określona nieruchomość podpadała czy nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ze względu na to, że była lub nie była nieruchomością o charakterze rolniczym.

4.2.4. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest konsekwentnie stosowany w praktyce sądów oraz organów administracji publicznej. W szczególności, w licznych orzeczeniach sądy (zarówno administracyjne, powszechne, jak też Sąd Najwyższy) stosowały tę regulację, dokonując jej interpretacji w odniesieniu do rozmaitych stanów faktycznych, a także oceniając prawidłowość orzekania w trybie administracyjnym w sprawie konkretnych nieruchomości (zob. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r., sygn. akt III CZP 90/91; wyrok NSA z dnia 19 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 1045/97; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt IV SA 2582/98; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1189/00; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CKN 1492/00; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 411/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 374/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 845/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1656/05; uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006r., sygn. akt I OPS 2/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1865/05; wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 771/05; wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 28/06; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 350/06; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 728/05; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 173/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1703/07; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1827/06; wyrok NSA z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1162/07).

Obowiązywanie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie było w okresie poprzedzającym wydanie postanowienia z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08 kwestionowane również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W postanowieniu z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt Ts 165/01, Trybunał – odmawiając nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej skierowanej przeciwko m.in. § 5 rozporządzenia – wskazał, że przepis ten nie doprowadził do zamknięcia skarżącemu drogi sądowej, albowiem decyzja wydana na podstawie tego przepisu została poddana kontroli NSA. Fakt dokonania kontroli decyzji wydanej na podstawie § 5 rozporządzenia – czyli fakt zastosowania § 5 rozporządzenia przez NSA – został więc potraktowany przez Trybunał jako argument przemawiający za brakiem naruszenia konstytucyjnych wolności i praw jednostki. W innym orzeczeniu (wyroku z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt SK 1/06), argumentując rozstrzygnięcie o zgodności z Konstytucją art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.), Trybunał wskazał m.in., że "Obecnie zainteresowani dysponują środkami prawnymi umożliwiającymi im dochodzenie na drodze sądowej praw naruszonych w wyniku nieprawidłowego zastosowania przepisów o reformie rolnej [...]". Trybunał stwierdził, że "zainteresowani mogą wystąpić o wydanie decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość nie była objęta przepisem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej [...]. Na te decyzje przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następnie skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. [...] wymienione środki prawne zapewniają zainteresowanym ochronę na wypadek wydania zaświadczenia [...] niezgodnego ze stanem rzeczywistym".

Analiza powyższych orzeczeń prowadzi do wniosku, że również sam Trybunał Konstytucyjny dotychczas uznawał obowiązywanie § 5 rozporządzenia. Co więcej, procedura ustanowiona w tym przepisie – uwzględniająca kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne – była traktowana jako argument przemawiający za brakiem naruszenia wolności i praw jednostek.

4.2.5. W przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak regulacji, która w sposób wyraźny uchylałaby § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Nie jest również tak, że na skutek zmian prawodawczych, których dokonano po wejściu w życie tego przepisu, bezprzedmiotowe stały się spory o niepodpadanie określonej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Faktem jest, że realizacja reformy rolnej była często dokonywana w sposób wadliwy, albowiem przejmowane nieruchomości niejednokrotnie nie spełniały z różnych względów kryteriów określonych w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. miał z założenia służyć naprawieniu skutków powyższych nieprawidłowości. Niemniej jednak ówczesny ustawodawca – dostrzegając przypadki wadliwej realizacji reformy rolnej – dokonał kilku prób "konwalidacji" przejęć nieruchomości dokonanych niezgodnie z prawem, nie eliminując jednocześnie z systemu prawa § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Chodzi o takie akty jak dekret z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz.U. Nr 57, poz. 321) oraz przywoływana już ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Ustalenie, że wymienione akty "konwalidowały" wszystkie wadliwe przejęcia nieruchomości mogłoby prowadzić do wniosku, iż § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. stał się bezprzedmiotowy i nie powinien być stosowany.

Co się tyczy wymienionego wyżej dekretu z dnia 28 listopada 1945 r., to należy wskazać, że zgodnie z jego art. 1 ust. 4 "Na cele reformy rolnej oraz osadnictwa mogą być przejęte następujące nieruchomości ziemskie niepodpadające pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej [...]: [...] wszelkie nieruchomości ziemskie, które w toku przeprowadzania reformy rolnej zostały w terminie do dnia 1 sierpnia 1945 r. faktycznie rozparcelowane". Przejęcie nieruchomości następowało na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (art. 3 wymienionego dekretu).

Kolejną regulacją mającą na celu "sanację" wadliwych przejęć nieruchomości był przywoływany już wyżej art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (w obwieszczeniu Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 października 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, Dz. U. Nr 58, poz. 348, przepis ten został oznaczony jako art. 16). Zgodnie z ust. 1 powyższego przepisu ustawy nieruchomości rolne i leśne objęte we władanie państwa do dnia wejścia w życie tej ustawy (co nastąpiło w dniu 5 kwietnia 1958 r.) "przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar". Możliwość "przyjęcia na własność Państwa" takich nieruchomości istniała wówczas, gdy w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się one we władaniu Państwa lub zostały przekazane w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Należy dodać, że art. 9 ust. 3 ustawy stanowił: "o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa" orzekał właściwy organ administracji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe przepisy nie doprowadziły do przejścia na rzecz Państwa wszystkich nieruchomości wadliwie przejętych w toku reformy rolnej, tj. wszystkich przejętych nieruchomości, które nie podpadały pod regulację art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. A tylko w takim przypadku można by rozważać bezprzedmiotowość prowadzenia postępowań spornych na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Przede wszystkim, poza zakresem zastosowania powyższych przepisów znalazły się nieruchomości inne niż "ziemskie" (w przypadku art. 1 ust. 4 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r.) oraz inne niż "rolne" i "leśne" (w przypadku art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), które zostały niezgodnie z prawem przejęte w toku reformy rolnej (por. M. Głasek, A. Małecka, P. Sadowski, Status prawny nieruchomości bezprawnie przejętych przy przeprowadzaniu reformy rolnej, "Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego" 2005, nr 6, s. 9; fakt ten dostrzegł również Trybunał Konstytucyjny – zob. postanowienie o sygn. akt P 107/08).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem stanowiska prezentowanego niekiedy w literaturze, zgodnie z którym art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. usankcjonował wszelkie nielegalne przejęcia nieruchomości (zob. m.in. J. Szachułowicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1994 r., II SA 2486/92 i II SA 500/94, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1995, nr 10, s. 491; A. Oleszko, Problematyka własnościowa w świetle reformy oraz uporządkowania spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem, "Rejent" 1996, nr 11, s. 34). Zasadniczym celem powyższej regulacji była bowiem "konwalidacja" wyłącznie takich przejęć, które następowały na skutek powiększenia – po wejściu w życie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN (tj. po 13 września 1944 r.) – obszaru nieruchomości ziemskich, pierwotnie niepodlegających reformie rolnej, ponad normy obszarowe zawarte w tym przepisie dekretu, co było działaniem niezgodnym z dekretem (por. A. Suchoń, M. Kowalczyk, Analiza przepisów dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wraz z późniejszymi zmianami oraz innych aktów prawnych, na podstawie których nastąpiło przejęcie nieruchomości ziemskich i lasów [w:] Reformy rolne w Polsce..., s. 73–75).

Ponadto, zarówno w odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w dekrecie z dnia 28 listopada 1945 r., jak i w ustawie z dnia 12 marca 1958 r., przejście własności nieruchomości następowało nie z mocy prawa, lecz na podstawie decyzji administracyjnej. Wskazuje na to brzmienie art. 3 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. oraz art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991 r., sygn. akt W 5/90; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt III CKN 762/00; odmienny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu o sygn. akt P 107/08). Nie można zaś zakładać, że decyzjami objęto wszystkie nieruchomości, o których mowa w cytowanych przepisach. Decyzje, o których mowa, były bowiem wydawane na zasadzie uznania. Należy dodać, że kompetencja do wydawania takich decyzji nie istnieje od dnia 1 stycznia 1992 r., na skutek uchylenia analizowanej normy przez art. 58 pkt 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). W konsekwencji, w odniesieniu do nieruchomości posiadających cechy opisane w art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r., jednak co do których nie wydano decyzji na podstawie art. 9 ust. 3 tej ustawy, nie doszło do konwalidacji wadliwych przejęć.

Należy również dodać, że wykładnia literalna art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. prowadzi do wniosku, iż przepis ten dotyczył nie wszystkich nieruchomości rolnych i leśnych przejętych w toku reformy rolnej, lecz wyłącznie – jak stanowił sam przepis – nieruchomości, które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się "we władaniu Państwa" lub "zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym". Przepis ten nie obejmował zatem nieruchomości przejętych wbrew dyrektywom zawartym w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN, stanowiących w dniu wejścia w życie ustawy własność osób trzecich, które nabyły od Państwa gospodarstwo rolne na podstawie przepisów dekretu. Jak bowiem słusznie wskazuje się w literaturze, ustawa z dnia 12 marca 1958 r. pozostawiła poza uregulowaniem "zagadnienia prawności nabycia własności z mocy dekretu" (J. Pruszyński, Prawa własności do mienia skonfiskowanego w trybie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej, "Przegląd Sądowy" 2002, nr 10, s. 99).

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie jest celem niniejszej uchwały wykładnia § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., a w szczególności ustalenie, jakie spory mogą być rozstrzygane w trybie określonym w tym przepisie, a także jakie skutki prawne powoduje stwierdzenie niepodpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. NSA stoi natomiast na stanowisku, że – mimo działań prawodawczych dokonanych w 1945 r. i 1958 r. – ustawodawca PRL nie dokonał "konwalidacji" wszystkich nielegalnych przejęć nieruchomości, dokonanych w czasie realizowania reformy rolnej, co mogłoby świadczyć o "wyczerpaniu" możliwości zastosowania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Również więc po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958r. istniały nieruchomości przejęte w toku reformy rolnej, które nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN i które mogły być przedmiotem postępowania określonego w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.

4.2.6. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy odrzucić tezę zaprezentowaną w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010r., sygn. akt P 107/08, przypisującą ustawodawcy "dorozumianą" intencję derogowania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w chwili wejścia w życie wymienionej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Nie sposób bowiem przyjąć, że w świetle zasady zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji) adresat określonej normy prawnej ma obowiązek identyfikować, w oparciu o niedające się jednoznacznie ustalić przesłanki, "dorozumiane" zamiary prawodawcy, związane z określeniem czasowego zakresu obowiązywania takiej normy prawnej, i na tej podstawie opierać swoją działalność. O ile bowiem od jednostek należy wymagać znajomości prawa w prawidłowy sposób opublikowanego, o tyle trudno oczekiwać od jednostek opierania swojej działalności na zamiarach prawodawcy, które nie zostały zwerbalizowane wprost w przepisach prawa, tym bardziej w sytuacji, gdy tego typu przypuszczenia miałyby pozostawać w opozycji do działalności organów władzy publicznej stosujących prawo.

Z tych przyczyn niedopuszczalne byłoby przyjęcie przez NSA w niniejszej sprawie, że § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie obowiązuje od ponad 50 lat. Konsekwencją takiego stanowiska byłaby konieczność uznania, że decyzje wydane w tym okresie na podstawie wymienionej regulacji były pozbawione podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznaczałoby to, że efekty starań obywateli, którzy – działając w uzasadnionym zaufaniu do organów stosujących prawo – uzyskiwali decyzje na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., mogłyby zostać z mocą wsteczną zniweczone na skutek modyfikacji poglądów prawnych przez te same organy władzy publicznej, które we wspomnianym okresie stosowały wspomniany przepis rozporządzenia, uznając go za element obowiązującego systemu prawa. W licznych przypadkach mogłoby to powodować konieczność inicjowania przez jednostki kolejnego postępowania (tj. postępowania cywilnego), mimo wcześniejszego dochowania przez te jednostki właściwej staranności w dochodzeniu przysługujących im praw. Tego typu sytuacja nie daje się pogodzić z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.

4.2.7. Z tych względów zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że rozstrzyganie sporów dotyczących przeprowadzenia reformy rolnej w drodze administracyjnej zakończyła ustawa z 1958 r.

4.2.8. Oceniając kwestię obowiązywania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. trzeba mieć również na względzie działania legislacyjne ustawodawcy, wskazujące na funkcjonowanie w systemie prawa dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jako aktu obowiązującego.

W latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych XX w. w systemie prawa pojawiały się normy uchylające niektóre przepisy tego dekretu, co świadczy o tym, że dekret nie utracił w całości mocy obowiązującej. Zgodnie bowiem z art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz. U. Nr 39, poz. 172 ze zm.), derogacji uległ art. 13 dekretu. Z kolei art. 127 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.) uchylono art. 17 dekretu.

Ponadto, o traktowaniu przez ustawodawcę dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jako aktu obowiązującego, świadczy szereg regulacji normujących górną granicę obszaru nieruchomości rolnej, która mogła stanowić przedmiot własności osoby fizycznej. Przepis art. 19 ust. 3 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (t.j. Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78) stanowił wprost, że "Za własność posiadaczy wymienionych w art. 6 ust. 1-3 można uznać tylko taki obszar, który łącznie z gruntami stanowiącymi już ich własność nie przekracza norm władania przewidzianych w art. 2 ust. 1 pkt e/ dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej."

Kolejnym przepisem jest art. 1068 § 1 k.c., który - od daty wejścia w życie z dniem 1 stycznia 1965 r. do uchylenia z dniem 1 października 1990 r. ustawą dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny - określał górną granicę obszaru nabytej w drodze dziedziczenia lub zapisu nieruchomości rolnej stanowiąc, że obszar ten "nie może przekraczać obszaru, który według przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi górną granicę obszaru nieruchomości nie podlegającej przejęciu przez Państwo na cele reformy rolnej."

Następnie trzeba wskazać na art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), który górną granicę obszaru nieruchomości rolnej określił jako nie przekraczającą "górnej granicy obszaru nieruchomości nie podlegającej przejęciu przez Państwo na cele reformy rolnej."

Z kolei przepis art. 161 § 1 k.c., w wyniku zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81), zawierał regulację ograniczającą obszar nabytej przez osobę fizyczną nieruchomości rolnej do obszaru, który "nie może przekraczać norm obszarowych, które według przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowią górną granicę obszaru nieruchomości nie podlegającej przejęciu przez Państwo na cele reformy rolnej." Przepis ten tak jak art. 1068 k.c. został uchylony ustawą z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny.

Wskazane wyżej przepisy same nie określały granic obszarowych nieruchomości rolnej, odsyłając w tym zakresie do przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odesłanie mogło nastąpić tylko do regulacji obowiązującej, stanowiącej element systemu prawa. Obowiązującą normę należało bowiem budować w oparciu o te przepisy oraz przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Normę obowiązującą w systemie prawa można dekodować wyłącznie z treści przepisów obowiązujących.

Dodatkowo godzi się zauważyć, że ustawodawca, eliminując z systemu prawnego przepisy art. 161 i 1068 k.c. ustawą z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny, nie uchylił jednocześnie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Natomiast uchylił dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, zastrzegając jednocześnie, że pozostaje w mocy nabycie własności, które nastąpiło na podstawie jego przepisów (art. 6). Ustawodawca pozbawiając mocy dekret o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa jednocześnie wyraźnie utrzymał wywołane przez niego skutki prawne. Ten przykład przemawia na rzecz stanowiska, że "skonsumowanie" się jakiegoś przepisu nie oznacza utraty jego mocy obowiązującej, gdyż przepis pozostaje w systemie prawa jako podstawa utrzymania wywołanych przez niego skutków prawnych i jako bariera przeciwko próbom prawnego i faktycznego podważenia trwałości tych skutków.

Nadto jeszcze w latach osiemdziesiątych XX w. prawodawca uznawał art. 20 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej za element obowiązującego prawa. Zgodnie z pkt A ust. 5 Załącznika nr 2 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1985 r. w sprawie określenia kompetencji niektórych naczelnych i centralnych organów administracji państwowej zastrzeżonych w przepisach szczególnych dla organów zniesionych (Dz. U. Nr 63, poz. 334 ze zm.), wydanego na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 12 listopada 1985 r. o zmianach w organizacji i zakresie działania niektórych naczelnych i centralnych organów administracji państwowej (Dz.U. Nr 50, poz. 262 ze zm.), "Do właściwości Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej przechodzą kompetencje [...] Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, określone w [...] art. 3, 4 ust. 1, art. 6, 15 i 20 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej [...]". Z powyższego wynika, że w 1985 r. prawodawca polski nie miał wątpliwości co do obowiązywania m.in. art. 20 dekretu PKWN. W przeciwnym razie brak byłoby podstaw do przekazywania określonych w tym przepisie kompetencji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na rzecz Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

4.2.9. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – jako że nie został nigdy derogowany przez prawodawcę – nie utracił mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego.

4.3. Skoro dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej obowiązuje należy jeszcze powrócić do rozważań dotyczących przepisu zawierającego delegację do wydania rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.

Przepis art. 20 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej niewątpliwie nie spełnia wymagań stawianych dzisiaj ustawowym upoważnieniom do wydawania rozporządzeń (art. 92 Konstytucji z 1997r.). Można powiedzieć, że stał on się "wtórnie niekonstytucyjny" z dniem wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99). W tym dniu niedopuszczalne stało się więc wydawanie aktów wykonawczych w oparciu o tę regulację.

Nie oznacza to jednak, że elementem systemu prawa nie może być akt wykonawczy wydany na podstawie tego przepisu w okresie poprzedzającym wejście w życie Konstytucji z 1997 r. Wejście w życie Konstytucji nie oznaczało bowiem dyskwalifikacji aktów normatywnych wydanych zgodnie z odmiennymi zasadami prawotwórstwa wykonawczego, obowiązującymi we wcześniejszym okresie. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, na nieporozumieniu opiera się teza, zaprezentowana w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/08 o przedstawieniu pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, że obecnie źródłem prawa mogą być wyłącznie rozporządzenia wydane na podstawie upoważnień spełniających wymagania określone w art. 92 Konstytucji. Teza ta jest prawidłowa wyłącznie przy zastrzeżeniu, że odnosi się do norm podustawowych ustanowionych po dniu wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. Natomiast w sytuacji, gdy "akt podustawowy został wydany przez podmiot, który miał do tego kompetencję i jeżeli dochowana została procedura wydawania tego aktu, to akt taki obowiązuje nadal" (L. Garlicki, uwaga 14 do art. 241 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (red. L. Garlicki), t. I, Warszawa 1999, s. 12). Przeciwne stanowisko prowadziłby do pozbawionego podstaw wniosku, że Konstytucja ma w tym zakresie moc wsteczną, co oznaczałoby, iż większość aktów normatywnych wydanych w okresie PRL nie może posiadać dzisiaj mocy obowiązującej. Byłby to wniosek niezgodny z założeniem racjonalnego ustrojodawcy, prowadzący do chaosu prawnego.

Przedmiotem oceny pod kątem zgodności z Konstytucją z 1997 r. oraz z innymi obowiązującymi obecnie aktami normatywnymi może być wyłącznie treść "przedkonstytucyjnego" aktu wykonawczego. Niniejsze postępowanie zagadnienia tego jednak nie dotyczy.

4.4. Nie oceniając legalności pozostałych przepisów zawartych w rozporządzeniu z dnia 1 marca 1945 r., Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że § 5 tego rozporządzenia został wydany na podstawie i w ramach upoważnienia zawartego w akcie o randze ustawy. Upoważnienie do wydania § 5 rozporządzenia zostało wyrażone w art. 20 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Co do zasady, nie budziło to dotychczas wątpliwości w orzecznictwie sądowym (por. E. Janeczko, Reforma rolna na tle orzecznictwa sądów i Trybunału Konstytucyjnego (zagadnienia wybrane), "Rejent" 2005, nr 1, s. 107; A. Jagielska, Reforma rolna na tle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – zagadnienia wybrane [w:] Reformy rolne w Polsce międzywojennej i powojennej. Prawo – realizacja – skutki – problemy reprywatyzacyjne (red. E. Borkowska-Bagieńska, W. Szafrański), Poznań 2008, s. 199–200). NSA w niniejszym składzie nie podziela odmiennego zapatrywania prezentowanego niekiedy w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 889/96; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 67/06) i w literaturze (zob. m.in. B. Wierzbowski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1994 r., II SA 2486/92 i II SA 500/94, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1995, nr 6, s. 269).

Zastrzeżenia dotyczące legalności § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. koncentrują się na zarzucie, że sam dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej nie zawierał norm proceduralnych, które wspominałyby o administracyjnym trybie rozpatrywania sporów o podpadanie przejętej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu. W konsekwencji, "wykonanie" dekretu, w rozumieniu art. 20 dekretu, nie mogło oznaczać upoważnienia do uzupełniania jego postanowień przez ustanowienie nieznanego dekretowi rozwiązania proceduralnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego stanowiska. Zgodnie z obowiązującym w dniu wydania zarówno dekretu, jak i rozporządzenia art. 44 Konstytucji Marcowej, rozporządzenia mogły być wydawane "celem wykonania ustaw". Przesłanka ta była rozumiana jako możliwość uzupełniania przepisów ustawowych w rozporządzeniu, w szczególności wówczas, gdy było to niezbędne dla prawidłowego wykonania ustawy (zob. W. Komarnicki, Polskie prawo polityczne, Warszawa 1922, s. 265).

Przyjmując założenie racjonalności prawodawcy, nie powinno ulegać wątpliwości, że ustanawiając dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej prawodawca zdawał sobie sprawę, iż na gruncie konkretnych stanów faktycznych mogą zachodzić wątpliwości co do tego, czy nieruchomość spełnia wymagania określone w art. 2 ust. 1 lit. e/ tego dekretu, które to wątpliwości mogły stać się w przyszłości źródłem sporów. Skoro zatem prawodawca nie zdecydował się na uregulowanie trybu rozstrzygania takich sporów bezpośrednio w dekrecie ani w innym akcie o randze ustawy, to należy przyjąć, że dopuścił możliwość wprowadzenia odpowiednich rozwiązań proceduralnych w rozporządzeniu wydanym w oparciu o art. 20 dekretu. Z kolei Minister upoważniony do wydania rozporządzenia miał podstawy do uznania, że ustanowienie administracyjnego trybu rozstrzygania sporów jest konieczne dla prawidłowego wykonania dekretu. Stworzenie powyższej procedury stanowiło więc element czynności "wykonania" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, o czym stanowił art. 20 tego dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi zatem na stanowisku, że unormowanie przyjęte w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. było zgodne z ówcześnie obowiązującymi regulacjami określającymi zasady stanowienia prawa podustawowego. Z kolei z przyczyn przedstawionych powyżej, zarzuty (sformułowane m.in. w postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 5 września 2008 r., IV SA/Wa 973/08 o przedstawieniu pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego), że przepis ten jest niezgodny z obecnie obowiązującymi wymaganiami konstytucyjnymi dotyczącymi dopuszczalności wydawania aktów wykonawczych do ustaw są nieadekwatne dla oceny obowiązywania i możliwości stosowania § 5 rozporządzenia po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. Tryb wydania rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie podlega wszakże ocenie z punktu widzenia obecnie obowiązującej Konstytucji. Należy przy tym pamiętać, że była to wówczas jedyna droga obrony przed stosowaniem dekretu w sposób wykraczający poza jego treść.

4.5. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie został dotychczas derogowany przez prawodawcę. Nie można też mówić o jego "skonsumowaniu" z chwilą przejścia na rzecz Państwa nieruchomości podlegających reformie rolnej. Prawodawca dostrzegał bowiem, że wejście w życie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej będzie generowało spory w indywidualnych sprawach wynikające z wątpliwości co do tego, czy konkretna nieruchomość posiadała w dniu wejścia w życie dekretu cechy określone w powyższym przepisie dekretu. Oczywiste jest więc, że analizowany przepis rozporządzenia wyrażał normy generalne i abstrakcyjne, które miały być stosowane w przyszłości, jako procedura rozstrzygania tego typu sporów.

4.5.1. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest w dalszym ciągu stosowany w praktyce organów władzy publicznej jako podstawa kompetencji do rozstrzygania o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W obecnych realiach ustrojowych funkcje wojewódzkich urzędów ziemskich wykonują organy administracji rządowej (wojewodowie). Decyzje tych organów podlegają natomiast kontroli sądów administracyjnych.

4.5.2. Dekretem PKWN z dnia 15 sierpnia 1944 r. o organizacji wojewódzkich i powiatowych urzędów ziemskich (Dz. U. Nr 2, poz. 4), który wszedł w życie z dniem 22 sierpnia 1944 r., postanowiono, że Resort Rolnictwa i Reform Rolnych wykonuje swoje zadania, dotyczące opieki państwowej nad rolnictwem i przeprowadzenia reformy rolnej, przez wojewódzkie i powiatowe urzędy ziemskie, hierarchicznie związane z centralą resortu (art. 1).

W myśl art. 2 dekretu wojewódzkie urzędy ziemskie zasadniczo działały jako instancja nadzorcza i wytyczająca kierunek działalności powiatowych urzędów ziemskich. Kierownik Resortu Rolnictwa i Reform Rolnych miał określić drogą rozporządzenia, jakie sprawy zostaną zastrzeżone do bezpośredniego zakresu działania wojewódzkich urzędów ziemskich.

Minister Rolnictwa i Reform Rolnych § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przekazał do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. (1) pkt (e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Dekretem z dnia 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej (Dz. U. Nr 43, poz. 248) sprawy administracji rolnictwa i reform rolnych włączono do zakresu działania wojewodów i starostów (art. 1 zd.1). Uprawnienia i obowiązki z wojewódzkich urzędów ziemskich i prezesów wojewódzkich urzędów ziemskich przeszły na wojewodów (art. 3 lit. a).

Ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej zniesiono między innymi: stanowiska wojewody, wydziały wojewódzkie, urzędy wojewódzkie (art. 33, 34, 35). Terenowymi organami jednolitej władzy państwowej w gminach, miastach i dzielnicach większych miast, w powiatach i województwach stały się rady narodowe (art. 1). Rady narodowe oraz ich organa przejęły dotychczasowy zakres właściwości zniesionych organów odpowiedniego stopnia (art. 37). Zakres działania zniesionych jednostek organizacyjnych urzędów wojewódzkich, starostw, starostw grodzkich, zarządów miejskich i gminnych przeszedł do zakresu działania wydziałów (referatów) prezydiów odpowiednich rad narodowych względnie referatów prezydiów gminnych rad narodowych (§ 12 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. Instrukcja Nr 3 w sprawie tworzenia wydziałów i referatów prezydiów rad narodowych (M.P. Nr A-57, poz. 655). Wobec tego właściwe do orzekania w sprawach podpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu z dnia 6 września 1944 r. stało się prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Z dniem 29 stycznia 1958 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych. Ustawa ta nie wprowadziła żadnych zmian kompetencyjnych w omawianym zakresie. Można jedynie odnotować, że w myśl art. 14 ust. 2 wojewódzkie rady narodowe sprawowały administrację państwową w zakresie przewidzianym w obowiązujących przepisach.

Kolejna istotna zmiana została wprowadzona ustawą z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91). Regulacją tą wprowadzono dwustopniowy podział administracyjny Państwa na jednostki stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego. Ustawą niniejszą dokonano zmian w ustawie z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych. Stosownie do nowego brzmienia art. 49 ust. 1 pkt 1 terenowym organem administracji państwowej w województwie został wojewoda. Tym samym właściwi do orzekania w sprawach podpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu z dnia 6 września 1944 r. stali się wojewodowie.

Ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185), określiła dwustopniowy podział terytorialny państwa: jednostki stopnia podstawowego – gminy, miasta oraz dzielnice w miastach podzielonych na dzielnice oraz jednostki drugiego stopnia – województwa. W województwach wojewodowie byli terenowymi organami administracji państwowej o właściwości ogólnej (art. 125 ust. 1 pkt 1). Natomiast decyzje w sprawach indywidualnych, należących do właściwości terenowych organów administracji państwowej, wydawały terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej, którymi w województwach byli kierownicy wydziałów oraz innych równorzędnych komórek organizacyjnych urzędów wojewódzkich (art. 137 ust. 1 pkt 1 i art. 138 ust. 1). Tym samym kompetencje do orzekania w sprawach podpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu z dnia 6 września 1944 r. przeszły na kierowników odpowiednich wydziałów urzędów wojewódzkich.

Z dniem 27 maja 1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123; tj. Dz. U. z 1998 r. Nr 32, poz. 176). Zgodnie z art. 1 zadania administracji rządowej w terenie wykonują: 1) wojewodowie i podporządkowane im organy, jako organy administracji ogólnej, 2) terenowe organy administracji podporządkowane bezpośrednio ministrom, jako organy administracji specjalnej, 3) organy gminy działające w ramach zadań zleconych. Zgodnie z art. 53 ust. 1 do właściwości wojewodów przeszły określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198), która weszła w życie również z dniem 27 maja 1990r., nie przekazała kompetencji do orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Wobec tego organami właściwymi do orzekania w omawianych sprawach w pierwszej instancji stali się wojewodowie. Ten zakres kompetencyjny jest nadal aktualny, gdyż w tej mierze nie wprowadziły żadnych zmian zarówno ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577), jak i ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ostatniej wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji.

Z powyższego wynika, że sprawy związane z reformą rolną od początku były sprawami, które dzisiaj określane są jako sprawy z zakresu administracji rządowej. Orzekanie w sprawach podpadania danej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej zostało powierzone organowi szczebla wojewódzkiego i kompetencja ta mimo kolejnych zmian w strukturze i właściwości organów administracji publicznej cały czas pozostawała w sferze legitymacji organu szczebla wojewódzkiego. Z poszczególnych regulacji nie wynika, aby w którymś momencie zmian dotyczących ustroju administracji publicznej doszło do wygaszenia omawianej kompetencji. Wobec tego § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w dalszym ciągu stanowi podstawę kompetencji do rozstrzygania przez wojewodę o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Pogląd o przysługiwaniu omawianej kompetencji wojewodzie został również wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r., sygn. akt III CZP 90/91 (OSN 1992, Nr 5, poz. 72) oraz w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2444/92 (ONSA 1995, Nr 2, poz. 57) i z dnia 19 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 1045/97 (baza Lex nr 45950). W wyroku z dnia 20 stycznia 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził podobną do wyżej przedstawionej analizę przechodzenia kompetencji do orzekania w sprawach podpadania danej nieruchomości po działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

4.5.3. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszna jest teza formułowana konsekwentnie od wielu lat w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którą przepis obowiązuje w systemie prawa dopóki na jego podstawie są podejmowane indywidualne akty stosowania prawa (zob. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. akt P 4/99). Powyższe założenie – niezależnie od różnorodności poglądów doktrynalnych dotyczących samego pojęcia obowiązywania prawa – odpowiada konstytucyjnej zasadzie zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, będącej implikacją klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). NSA podziela stanowisko, zgodnie z którym "ochronie konstytucyjnej podlegać musi zaufanie obywateli nie tylko do litery prawa ale przede wszystkim do sposobu jego interpretacji przyjmowanej w praktyce stosowania prawa przez organy państwa, zwłaszcza, gdy praktyka jest jednolita i trwała w określonym okresie czasu, zaś przepisy na gruncie których owa praktyka została ukształtowana nie pozwalają na przyjęcie jej oczywistej bezzasadności. Określając treść konstytucyjnej zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa nie można ignorować podstawowego faktu, że w świadomości społecznej treść prawa rozpoznawana jest przede wszystkim ze sposobu jego interpretacji w praktyce stosowania prawa przez organy państwowe" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 listopada 1997 r., sygn. akt U 11/97).

Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy określona norma prawna jest stosowana wobec jednostki w praktyce organów władzy publicznej (w szczególności sądów i organów administracji publicznej), nie może być – zwłaszcza jeżeli proces ten ma charakter długotrwały i konsekwentny – uznana za normę nieobowiązującą, jeżeli w systemie prawa brak przepisu derogującego taką normę.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko w sposób najpełniejszy odpowiada zasadzie zaufania obywatela do państwa. NSA dostrzega, że w każdym systemie prawa mogą ujawniać się wątpliwości dotyczące treści norm zmieniających lub uchylających, bądź też skutku derogacyjnego określonych zdarzeń prawnych. Odnosi się to zwłaszcza do sytuacji, gdy owe zdarzenia prawne następowały w takim okresie funkcjonowania państwa, w którym nie były jeszcze dostatecznie ukształtowane standardy przyzwoitej legislacji. "Ofiarami" tego typu wątpliwości nie mogą jednak stawać się jednostki. Nie do pogodzenia z zasadą zaufania obywatela do państwa byłoby uznanie, że adresat danej normy prawnej – dostrzegając brak w systemie prawa przepisu derogującego określoną normę oraz konsekwentną praktykę jej stosowania przez organy władzy publicznej – powinien mieć jakiekolwiek podstawy do uznawania, że norma taka nie jest elementem systemu prawa.

Powyższa argumentacja znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

4.6. Mając na uwadze powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie utracił mocy obowiązującej.

5. Konkluzja

Z wszystkich przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 oraz art. 264 § 1 podjął uchwałę jak w sentencji.